ПРОКУРОРСКИЕ ПРОВЕРКИ ИСПОЛНЕНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОБ ОХРАНЕ АТМОСФЕРНОГО ВОЗДУХА

Согласно государственным докладам об охране окружающей среды Российской Федерации уровень загрязнения атмосферного воздуха в крупных городах и промышленных центрах значительно превышает предельно допустимые нормативы.

При относительно высоком загрязнении атмосферного воздуха количество зарегистрированных преступлений (ст. 251 УК РФ "Загрязнение атмосферы") составляет ежегодно 0,03-0,05 процентов от всех экологических преступлений.

Недостаточная эффективность деятельности государственных органов экологического контроля и правоохранительных органов определяет необходимость усиления прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха.

Основополагающим нормативным правовым актом, регулирующим общественные отношения в рассматриваемой сфере, является Федеральный закон "Об охране атмосферного воздуха" от 4 мая 1999 г., который определяет основы охраны атмосферного воздуха, систему государственного управления в этой области, устанавливает требования к качеству воздуха при реализации различных видов деятельности, к нормированию этого качества и другие нормы.

При проведении проверки исполнения этого законодательства в органах представительной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органах местного самоуправления следует иметь в виду, что они обладают широкими полномочиями по координации деятельности в области охраны окружающей природной среды, включая охрану атмосферного воздуха.

В органах представительной власти субъектов Российской Федерации прокурором должны быть выяснены вопросы, связанные с нормативным правовым и финансовым обеспечением охраны атмосферного воздуха и утверждением региональных и местных программ, касающихся этой деятельности.

В органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации прокурор должен выяснить следующие вопросы:

какие нормативные правовые акты были приняты для реализации федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации в области охраны атмосферного воздуха;

принимают ли участие субъекты Федерации в разработке и реализации федеральных программ, содержащих мероприятия по охране атмосферного воздуха, финансируются ли эти программы субъектами РФ и в каком объеме;

утверждены ли региональные целевые программы в области охраны атмосферного воздуха и иные программы, содержащие мероприятия по охране атмосферного воздуха, как они финансируются, из каких источников;

каково участие органов местного самоуправления в разработке и реализации государственных программ по охране атмосферного воздуха, какими правовыми актами оно определено;

какие меры реально принимаются по снижению негативного воздействия на атмосферный воздух, соответствуют ли они программным документам;

определен ли в установленном порядке перечень организаций, осуществляющих статистический учет выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух;

принимает ли участие субъект РФ в организации государственного мониторинга атмосферного воздуха и какое именно;

разработаны и утверждены ли в субъекте РФ мероприятия по социально-гигиеническому мониторингу, в том числе мониторингу атмосферного воздуха в населенных пунктах, предусмотрено ли финансирование таких мероприятий за счет бюджета субъекта РФ, местных бюджетов и других источников;

утверждены ли в установленном порядке санитарно-защитные зоны (далее - СЗЗ) коммунально-промышленных зон, охранных зон наблюдательных пунктов Росгидромета, особо охраняемых природных территорий, а также предприятий в населенных пунктах;

учитывается ли загрязнение атмосферного воздуха при разработке планов и проектов застройки населенных пунктов; обладают ли органы исполнительной власти информацией о размещении жилой застройки в СЗЗ предприятий, какие меры принимаются по регулированию застройки в СЗЗ;

установлены ли дифференцированные ставки платы за загрязнение атмосферного воздуха в субъекте РФ, согласованы ли они с федеральным специально уполномоченным органом в области охраны атмосферного воздуха;

установлены ли каким-либо юридическим лицам льготы по плате за выбросы в атмосферный воздух, что является для этого основанием (ознакомиться с конкретными правовыми актами);

установлен ли порядок контроля за внесением платы за выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух и иные физические воздействия;

каков порядок расходования средств экологических фондов субъектов Российской Федерации, полученных от природопользователей за загрязнение атмосферного воздуха и физические воздействия на него, утвержден ли он в установленном порядке;

утвержден ли в субъекте РФ порядок проведения плановых работ Росгидромета и его территориальных органов при неблагоприятных метеорологических условиях (далее - НМУ), какие реально принимаются меры по защите населения в чрезвычайных ситуациях, возникающих в результате загрязнения атмосферного воздуха, и по регулированию выбросов при НМУ;

созданы ли резервы и расходуются ли они для ликвидации чрезвычайных ситуаций, связанных с загрязнением атмосферного воздуха;

осуществляется ли контроль за реализацией индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами, осуществляющими производственную деятельность, оказывающую негативное воздействие на состояние атмосферного воздуха, мероприятий по охране атмосферного воздуха;

устанавливаются ли для предприятий сроки поэтапного достижения предельно допустимых выбросов в атмосферный воздух (далее - ПДВ);

всегда ли размещение экологически опасных объектов, имеющих стационарные источники выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух, согласовывается со специально уполномоченными государственными органами в области охраны атмосферного воздуха и органами санэпиднадзора;

всегда ли органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления принимают участие в приемке производственных объектов, имеющих стационарные источники выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух, проводится ли при этом проверка наличия заключения государственной экологической экспертизы (далее – ГЭЭ);

какие меры принимаются по снижению воздействия вредных выбросов автотранспортных средств на атмосферный воздух, а также и акустического воздействия;

осуществляется ли контроль за своевременным вывозом дурнопахнущих бытовых отходов, согласованы ли места хранения и утилизации этих отходов со специально уполномоченным государственным органом в области охраны атмосферного воздуха и центрами санэпиднадзора;

организован ли контроль за соответствием новых технических средств и оборудования стандартам и сертификатам на них в части требований безопасности по воздействию на атмосферный воздух;

как регулярно информируется население о состоянии атмосферного воздуха;

организованы ли общественные обсуждения программ по охране атмосферного воздуха, проектов хозяйственной деятельности, которая может оказать вредное воздействие на атмосферный воздух, общественный контроль за охраной атмосферного воздуха.

В органах местного самоуправления прокурором должны быть выяснены те же вопросы по регулированию деятельности в области охраны атмосферного воздуха, что и в органах исполнительной власти субъектов РФ.

При проведении проверок в органах местного смоуправления прокурору следует руководствоваться постановлением Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 21 октября 1993 г. “О некоторых вопросах практики применения Закона РСФСР “Об охране окружающей природной среды”, которым даны разъяснения по отдельным положениям применения законодательства об охране атмосферного воздуха. В частности, указано, что органам местного самоуправления не предоставлено право введения дополнительных платежей за загрязнение окружающей среды и размещение отходов. Плата за загрязнение окружающей среды, включая загрязнение атмосферного воздуха, должна вноситься независимо от наличия или отсутствия договора на комплексное природопользование.

При необходимости в органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органах местного самоуправления могут выясняться и другие вопросы, на основании которых определяется роль этих органов в регулировании качества атмосферного воздуха.

При проведении проверок в государственных специально уполномоченных органах в области охраны окружающей среды следует учесть, что они осуществляют мониторинг состояния атмосферного воздуха, регистрацию выбросов загрязняющих веществ и инвентаризацию источников этих выбросов, выдачу разрешений на выброс загрязняющих веществ в атмосферный воздух, а также контроль за внесением платы за эти выбросы.

При этом должны быть выяснены следующие вопросы:

разработаны и утверждены ли экологические нормативы качества атмосферного воздуха;

какими нормативами качества атмосферного воздуха руководствуются территориальные органы при установлении нормативов и лимитов выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух для источников выбросов;

все ли предприятия и учреждения, имеющие стационарные источники выбросов, регистрируются, и имеется ли у них разрешение на выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух;

проводится ли инвентаризация выбросов и их источников;

для всех ли предприятий и стационарных источников выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух установлены ПДВ, для каких предприятий устанавливаются временно согласованные выбросы в атмосферный воздух, что является для этого основанием, всегда ли соблюдают предприятия сроки поэтапного достижения ПДВ, согласовываются ли временно согласованные выбросы с федеральными органами в области охраны атмосферного воздуха;

установлен ли перечень объектов, владельцы которых должны осуществлять мониторинг атмосферного воздуха;

размещаются ли на территории субъекта РФ объекты, которые могут оказать негативное воздействие на состояние озонового слоя, какие меры принимаются к ликвидации или перепрофилированию этих объектов;

для каких технологических процессов и технических средств установлены технические нормативы выбросов, осуществляется ли контроль за соблюдением технических нормативов выбросов владельцами автотранспортных средств;

для каких объектов устанавливаются нормативы физических воздействий на атмосферный воздух, осуществляется ли регистрация объектов, являющихся источником повышенного акустического, электромагнитного и иного негативного физического воздействия на атмосферный воздух;

в каких объемах взимаются сборы за выдачу разрешений (лицензий) на выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух и иные вредные физические воздействия, соответствуют ли эти сборы законодательству о лицензировании в области охраны окружающей среды;

применяются ли на территории субъекта РФ материалы и вещества, степень экологической опасности которых не определена, в том числе воздействующие на атмосферные явления, если применяются, то на основании каких актов, как регулярно осуществляется контроль за их использованием;

осуществляется ли контроль за соблюдением заключений государственной экологической экспертизы по проектам строительства объектов, имеющих источники выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух;

как регулярно на строящихся и действующих предприятиях проводятся проверки соблюдения установленных нормативов воздействия на атмосферный воздух, иных условий, установленных в разрешении на выброс загрязняющих веществ в атмосферный воздух, и разрешений на физические воздействия на него;

всегда ли при загрязнении атмосферного воздуха устанавливаются размеры вреда, причиненного окружающей природной среде; каковы размеры исков за нарушения законодательства об охране атмосферного воздуха, какими документами руководствуются контролирующие органы при их определении (ознакомиться с материалами проверок);

как регулярно ведется контроль за выполнением предписаний контролирующих органов при установлении загрязнения атмосферного воздуха, какова его результативность; выносятся ли решения о приостановлении, ограничении или прекращении деятельности предприятий при нарушении условий лицензий;

направляются ли материалы о загрязнении атмосферного воздуха и вредных воздействиях на него в правоохранительные органы и в каких случаях;

как регулярно информируют территориальные органы в области охраны атмосферного воздуха государственные органы исполнительной власти и органы местного самоуправления о нарушениях законодательства в области охраны атмосферного воздуха.

Проверки в территориальных органах Департамента государственного санитарно-эпидемиологического надзора Министерства здравоохранения (центрах санэпиднадзора) должны проводиться в тех структурных подразделениях, которые осуществляют контроль за соблюдением санитарных норм в области охраны атмосферного воздуха. При этом в ходе проверок прокуроры выясняют следующие вопросы, связанные с выполнением должностными лицами санэпиднадзора полномочий, установленных законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения:

ведется ли реестр коммунально-производственных и иных объектов, имеющих источники выбросов химических и биологических веществ в окружающую среду;

осуществляется ли центрами санэпиднадзора регистрация вредных веществ, которые применяются в производстве или хранятся на территории субъекта РФ;

осуществляется ли государственный учет источников вредных физических и других воздействий на атмосферный воздух, отрицательно влияющих на здоровье человека;

как часто проводятся проверки состояния атмосферного воздуха рабочих зон и помещений предприятий, имеющих источники выбросов вредных химических и биологических веществ в атмосферный воздух, а также предприятий, использующих ядовитые и другие вредные летучие вещества, каковы результаты этих проверок;

регулярно ли проводятся обследования граждан с целью исследования воздействия загрязняющих веществ, находящихся в атмосферном воздухе, на здоровье человека;

проводятся ли проверки режима использования санитарно-защитных зон (далее – СЗЗ) предприятий и контроль состояния атмосферного воздуха на границах СЗЗ;

поступает ли в центры санэпиднадзора информация об аварийных выбросах на предприятиях, проводится ли контроль состояния атмосферного воздуха при аварийных ситуациях на предприятиях и при неблагоприятных метеорологических условиях;

какие меры реагирования применяют должностные лица санэпиднадзора при нарушениях законодательства об охране атмосферного воздуха, санитарных норм и правил;

направляется ли информация о нарушении законодательства об охране атмосферного воздуха, санитарных норм и правил в правоохранительные органы, в государственные органы исполнительной власти субъекта РФ, в органы местного самоуправления;

принимаются ли меры по приостановке или ограничению деятельности предприятия при нарушении санитарных норм и правил, регламентирующих требования об охране атмосферного воздуха и как часто;

предъявлялись ли иски в суд о возмещении ущерба, причиненного здоровью граждан вследствие загрязнения атмосферного воздуха.

Проверки исполнения законодательства об охране атмосферного воздуха в региональных органах и организациях Росгидромета проводятся с учетом их полномочий в области мониторинга окружающей среды и гидрометеорологии. В этих органах прокурором могут быть получены ответы на следующие вопросы:

обеспечивается ли мониторинг загрязнения атмосферного воздуха в соответствии с требованиями законодательства о гидрометеорологической службе; соблюдаются ли требования законодательства о зонах охраны пунктов наблюдения;

проводится ли централизованный учет информации о состоянии атмосферного воздуха;

кому предоставляется информация о состоянии атмосферного воздуха за плату, ведется ли учет заказчиков информации;

своевременно и регулярно ли осуществляется оповещение природопользователей, имеющих стационарные источники выбросов в атмосферный воздух, о НМУ;

представляется ли в территориальные органы Росгидромета информация о состоянии атмосферного воздуха природопользователями по результатам производственного мониторинга.

При проверке сигнала о значительном загрязнении атмосферного воздуха предприятием, прокурору следует выяснить на этом предприятии следующие вопросы:

каков порядок учета выбросов загрязняющих веществ на предприятии, ведется ли его экологический паспорт, на все ли источники выбросов загрязняющих веществ имеется разрешение, выданное в установленном порядке территориальным органом, специально уполномоченным в области охраны атмосферного воздуха;

каковы фактически выбросы в атмосферный воздух на предприятии, в каких документах они фиксируются, соблюдаются ли установленные соответствующими государственными органами нормативы таких выбросов и нормативы вредных физических и других воздействий;

осуществляет ли предприятие сверхнормативные выбросы и сверхнормативные физические воздействия, согласованы ли они с государственными органами контроля;

на всех ли источниках выбросов загрязняющих веществ и источниках физических воздействий имеются средства измерительного контроля, аттестованы ли они;

каков порядок производственного экологического контроля на предприятии, утвержден ли он каким-либо документом, создана ли для контроля за выбросами специальная служба (назначено ли ответственное лицо);

имеет ли предприятие сооружения (оборудование) по очистке выбросов загрязняющих веществ, достаточны ли они, обеспечивают ли они соблюдение ПДВ загрязняющих веществ в атмосферный воздух, осуществляется ли их профилактический ремонт и оснащение средствами контроля; аттестованы ли они в установленном порядке;

как часто происходят аварийные выбросы в атмосферный воздух, какие мероприятия проводятся по их предупреждению, устранению и ликвидации последствий загрязнения окружающей среды; какие мероприятия проводятся в период НМУ;

в каком объеме осуществляется плата за нормативные, временно согласованные и сверхнормативные (сверхлимитные) выбросы, соответствуют ли ее размеры утвержденным на федеральном уровне ставкам платы за нормативные и сверхнормативные выбросы;

имеет ли предприятие санитарный паспорт, регулярно ли он заполняется, омечены ли превышения нормативов качества атмосферного воздуха в пределах рабочей зоны и СЗЗ;

какие нарушения технологического процесса допущены на предприятии, а также в использовании и хранении сырья и готовой продукции, вызвавшие превышение загрязняющих веществ в атмосферном воздухе сверх допустимых нормативов (проверить журналы учета выбросов загрязняющих веществ);

утверждены ли СЗЗ предприятия, имеющего выбросы в атмосферный воздух, обеспечивается ли соблюдение установленного режима их использования;

проводятся ли медицинские обследования работников предприятий, были ли отмечены у них профессиональные заболевания.

Аналогичные вопросы могут быть выяснены и на автотранспортных предприятиях. Вместе с тем, учитывая особенности процедуры проверки автотранспортных средств, прокурору следует особое внимание уделить вопросам организации и проведения контроля должностными лицами этих предприятий автотранспортных средств, выходящих на маршруты, а также обеспечения предприятий контрольно-измерительными приборами дымности и токсичности отработанных газов автомобилей. В том числе выяснить:

все ли автомобили и как часто подвергаются контролю на дымность и токсичность, имеют ли место случаи выпуска на маршруты автотранспортных средств, имеющих превышения по токсичности и дымности и как часто;

все ли необходимые контрольно-измерительные приборы имеются на предприятии, все ли они исправны и аттестованы;

какие меры принимаются, если автомобили не отвечают техническим нормативам на дымность и токсичность;

ведется ли учет автотранспортных средств, не соответствующих нормативным требованиям к выхлопным газам;

соответствует ли применяемое топливо категориям (классам) автотраспортных средств;

Е.А. Рубина,

кандидат географических наук,

О.П. Бедный,

кандидат экономических наук,

Ю.Г. Жаркова,

кандидат географических наук