МЕТОДИЧЕСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ ПО ПРОКУРОРСКОМУ НАДЗОРУ ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ ЭКОЛОГИЧЕСКИХ ПРАВ И СВОБОД ГРАЖДАН

Нарушения экологических прав представляют биологическую и социальную опасность. Возникающие при этом факторы риска угрожают здоровью людей, огромные территории оказываются под воздействием, на преодоление которого уйдут годы даже при условии искусственной регенерации, если на таковую найдутся средства.

Прокуратура осуществляет надзор за соблюдением экологических прав граждан. Реализуя предоставленные законом полномочия, прокурор, в первую очередь, обращает внимание на то, как соблюдаются экологические права человека и принимает все необходимые меры к устранению нарушений. Прокуроры обязаны, прежде всего, реагировать на факты нарушения экологических прав большого количества (или всех) граждан, проживающих на той или иной территории, так как в данном случае имеет место нарушение общественных интересов. Это не означает, однако, что нарушениям экологических прав отдельных граждан можно уделять меньшее внимание.

Нормативную основу деятельности прокуроров по надзору за соблюдением экологических прав граждан составляют: Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" от 17 января 1992 г. (с последующими изменениями и дополнениями); приказ Генерального прокурора РФ от 9 апреля 1996 г. N 24 "О разграничении компетенции территориальных прокуроров и прокуроров специализированных прокуратур" (с изменениями и дополнениями от 4 августа 1997 г.); приказ Генерального прокурора РФ от 22 мая 1996 г. N 30 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина"; приказ Генерального прокурора РФ от 8 июля 1998 г.    N 45 "О задачах органов прокуратуры по взаимодействию со средствами массовой информации, совершенствованию общественных связей"; приказ Генерального прокурора РФ от 15 декабря 1998 г. N 90 "О порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации"; письмо Генеральной прокуратуры РФ от 23 июля 1992 г. N 7-10д-92 министру экологии и природных ресурсов РФ "О надлежащем оформлении и направлении материалов в органы прокуратуры по фактам уголовно наказуемых нарушений природоохранительного законодательства"; письмо Генеральной прокуратуры РФ от 9 ноября 1994 г. N 20-8-94 "Об усилении прокурорского надзора за исполнением природоохранительного законодательства"; совместное Указание Генеральной прокуратуры РФ от 22 сентября 1995 г. и Роскомзема от 31 августа 1995 г. N 7 "О порядке передачи материалов о нарушениях земельного законодательства в органы прокуратуры"; Указание Генеральной прокуратуры РФ от 4 ноября 1996 г. "Об усилении прокурорского надзора за исполнением законодательства о социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие чернобыльской катастрофы"; Указание Генеральной прокуратуры РФ от 6 июля 1999 г. "О применении предостережения о недопустимости нарушения закона"; совместное Указание Генеральной прокуратуры РФ от 14 мая 1997 г., Министерства внутренних дел РФ от 12 мая 1997 г., Федеральной службы лесного хозяйства России от 16 апреля 1997 г. "Об усилении координации и взаимодействия в борьбе с нарушениями федерального лесного законодательства и порядке оформления и передачи материалов о лесных пожарах и лесонарушениях в правоохранительные органы"; Соглашение Генеральной прокуратуры РФ и Минюста России от 25 марта 1998 г. "О формах взаимодействия Генеральной прокуратуры Российской Федерации и Министерства юстиции Российской Федерации в сфере надзора и контроля за ведомственным нормотворчеством, правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также за созданием и деятельностью общественных и религиозных объединений"; Соглашение Генеральной прокуратуры РФ и Уполномоченного по правам человека от 24 июля 1998 г. "О формах взаимодействия Генеральной прокуратуры Российской Федерации и Уполномоченного по правам человека в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан".

Результаты исследования отчетов о работе природоохранных прокуратур показали, что наиболее часто встречающимся нарушением является принятие контролирующими органами незаконных правовых актов, затрагивающих закрепленные Конституцией Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами права граждан в сфере экологии. Так, из 377 протестов, принесённых межрайонными прокурорами Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры, 227 (60,2 %) принесены на незаконные правовые акты контролирующих органов. Сыктывкарская межрайонная природоохранная прокуратура провела проверку четырех центров Госсанэпиднадзора, в ходе которой было выявлено 12 случаев нарушения законов, из которых 3 незаконных постановления об административных правонарушениях. Томской межрайонной природоохранной прокуратурой выявлено 352 нарушения природоохранительного законодательства, из которых 235 - в органах контроля, 75 - в органах власти. Особое беспокойство вызывают нарушения, допускаемые внештатными и общественными помощниками инспекторов.

Проведение прокурорских проверок соблюдения экологических прав граждан

Основное средство выявления нарушений экологических прав граждан - прокурорские проверки, проводимые в соответствии с требованиями Закона о прокуратуре (п. 1 ст. 21) при наличии сведений о нарушении законов. На практике поводами для проведения проверок служат обращения граждан и должностных лиц, материалы гражданских, уголовных, арбитражных дел, административных производств, публикации в средствах массовой информации, другая информация.

Прокурорские проверки не могут осуществляться без тщательной предварительной подготовки. Проведение проверок имеет смысл только при условии их полноты, что характеризуется их объемом и глубиной. Для этого прокурорские работники исследуют документацию поднадзорных органов. Проводится ознакомление с актами проверок, осуществлённых этими органами, актами инвентаризаций и ревизий, постановлениями и предписаниями, со статистической отчетностью, осмотр документов и предметов. Берутся письменные и устные объяснения у должностных лиц этих органов. Назначаются экспертизы, ревизии. Немаловажную роль играет изучение материалов соответствующих гражданских, арбитражных и уголовных дел.

Кроме исследования существующего документального материала, проверяющие могут производить заборы проб грунта, воды, воздуха. Для наиболее полного исследования могут привлекаться к работе специалисты в той или иной области. Даже самое полное исследование документов не позволит составить комплексную картину состояния исполнения законодательства без использования собственных независимых исследований. Сопоставление полученных данных дает возможность выяснить реальную обстановку.

При проведении проверок выясняются следующие основные вопросы: был ли причинен вред здоровью граждан, реальна ли угроза причинения вреда, нарушены ли иным образом гарантированные законом экологические права.

Кроме того, выясняются вопросы, связанные с выполнением соответствующими органами своих обязанностей по соблюдению и защите экологических прав граждан. Таким образом производится надзор за исполнением законодательства всеми природопользователями и контролирующими органами.

Прокуратура в рамках подследственности осуществляет производство предварительного следствия по делам об экологических преступлениях. Отнесение определенных деяний к разряду преступлений свидетельствует о серьезности их возможных последствий, существенном нарушении экологических прав. Ввиду высокой латентности этих опасных преступлений необходимо больше внимания уделять повышению квалификации следователей, расширению круга их методических навыков для наиболее полного выявления совершённых преступлений.

Прокуроры осуществляют надзор за расследованием дел об экологических преступлениях, производимым следователями как прокуратуры, так и МВД. Это также способствует выявлению и устранению нарушений экологических прав.

Одним из наиболее важных направлений деятельности прокуроров, предусмотренных ст. 10 Закона о прокуратуре, является работа с обращениями граждан. В развитие этой статьи издан приказ Генерального прокурора РФ от 15 декабря 1998 г. № 90 "О порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации". В соответствии с данным приказом к рассмотрению принимаются как письменные жалобы, заявления и иные обращения, так и устные, высказываемые гражданами на личном приеме, осуществляемом прокурором не реже одного раза в неделю в специально отведённые часы. И те и другие подлежат обязательной регистрации, при этом краткое содержание устных обращений заносится в книгу учета посетителей (там же фиксируется принятое решение). Прокуроры рассматривают жалобы и заявления лиц, экологические права которых нарушены. В соответствии с Законом о прокуратуре подобные "сигналы" подлежат обязательной проверке в установленные сроки. Существует следующая последовательность работы с поступившим обращением: зарегистрированное обращение поступает прокурору-руководителю, который в течение пяти дней принимает решение о принятии его к своему производству, передаче иному оперативному работнику, в нижестоящую прокуратуру, приобщении к имеющимся обращениям или о направлении в суд для приобщения к материалам судебного дела; далее обращения должны быть надлежащим образом разрешены; о результате следует уведомить заявителя в письменном виде. Общий срок рассмотрения обращений не должен превышать одного месяца, а если они не требуют проверки, – пятнадцати дней. Исключение составляют обращения военнослужащих и их семей (пятнадцать и семь дней соответственно) и депутатов Федерального Собрания Российской Федерации (три дня). Благодаря этому граждане имеют возможность восстановить нарушенные права с помощью прокуратуры, а в случае несогласия с решением прокурора – обжаловать это решение вышестоящему прокурору или обратиться в суд.

Закон о прокуратуре (ст. 2, 9) предусматривает участие прокуроров в правотворческой деятельности. В рамках законодательства прокурор может действовать следующим образом:

участвовать в подготовке проектов нормативных правовых актов, проведении их экспертизы;

обсуждать на заседаниях представительных и исполнительных органов проекты нормативных правовых актов, давать правовые рекомендации;

участвовать в рассмотрении внесённых им протестов на незаконные нормативные правовые акты;

вносить в органы и лицам, обладающим правом законодательной инициативы, предложения о принятии новых, отмене существующих нормативных актов и внесении в них поправок.

Практические работники имеют наиболее ясное представление о недостатках действующего законодательства. Поэтому они могут и должны активно участвовать в правотворческой деятельности, способствуя тем самым совершенствованию законодательства.

Ю.Г. Жаркова,

кандидат географических наук;

Н.В. Суслова