ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ

Основополагающие нормы в области охраны окружающей среды закреплены Конституцией Российской Федерации, которой установлено, что: вопросы владения, пользования и распоряжения землей и другими природными ресурсами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ч. 1 ст. 72); разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий (ч. 3 ст. 11); земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности (ч. 2 ст. 9); владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц (п. 2 ст. 36); во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны (ч. 4 ст. 5).

В соответствии с Конституцией Российской Федерации каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением (ст. 42), каждому гарантируется государственная защита прав и свобод человека и гражданина (ч. 1 ст. 45).

Одной из основных задач государства является формирование таких правовых норм в области охраны окружающей среды, которые обеспечивали бы реализацию конституционных прав граждан в этой области.

Законодательство в сфере экологии

Под законодательством в сфере экологии понимаются федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, устанавливающие отношения при реализации деятельности в области охраны окружающей среды, природопользования и обеспечения экологической безопасности.

Основным законом Российской Федерации в сфере экологии является Закон РСФСР "Об охране окружающей природной среды" от 19 декабря 1991 г. , которым установлены принципы охраны окружающей среды и природопользования, система государственного управления качеством окружающей среды, основы экономического механизма природопользования и ответственность за нарушения законодательства в области охраны окружающей среды. Согласно Закону экономический механизм охраны окружающей среды включает: планирование и финансирование природоохранных мероприятий; установление лимитов природопользования, выбросов и сбросов в окружающую среду, размещение отходов; установление платности природопользования; предоставление природопользователям налоговых, кредитных и иных льгот при внедрении ими мало- и безотходных производств, ресурсосберегающих технологий и нетрадиционных видов энергии; возмещение вреда, причиненного окружающей природной среде и здоровью человека. Закон содержит положения, определяющие формирование экологических фондов и расходование средств этих фондов, а также требования к охране окружающей среды при планировании, проектировании и эксплуатации предприятий.

После принятия Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды" формируется практически новое природоохранительное и природно-ресурсное законодательство, характеризующееся включением в него норм, касающихся не только охраны природы и природопользования, но и обеспечения экологической безопасности при реализации хозяйственной и иной деятельности, а также комплексным подходом к оценке воздействия на окружающую среду и ее природные объекты (атмосферный воздух, водные объекты, недра, почву, животный и растительный мир).

Федеральными законами установлены полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области охраны окружающей среды, природопользования и обеспечения экологической безопасности. В развитие федеральных законов между исполнительными органами государственной власти Российской Федерации и исполнительными органами государственной власти некоторых субъектов Российской Федерации заключены соглашения о разграничении полномочий в этой области.

30 марта 1999 г. принят Федеральный закон "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" , устанавливающий санитарно-эпидемиологические требования к водным объектам и качеству питьевой воды, атмосферному воздуху, почвам, содержанию территорий городов и иных поселений, к сбору и утилизации отходов производства и потребления, к жилым помещениям, эксплуатации транспорта. В Законе регламентированы разработка и утверждение санитарных правил, лицензирование, сертификация, государственная регистрация веществ и продукции, санитарно-эпидемиологическийу надзор и социально-гигиенический мониторинг, а также права и обязанности должностных лиц госсанэпиднадзора за нарушения санитарного законодательства.

В соответствии с указанным Законом Министерство здравоохранения Российской Федерации устанавливает гигиенические нормативы качества окружающей среды, в том числе предельно допустимое содержание (далее - ПДК) вредных химических и биологических веществ в атмосферном воздухе, водных объектах, используемых в питьевом водоснабжении, и почвах, а также нормативы предельно допустимых уровней шума, вибраций, нормативы радиационной безопасности и др. Так, установлены ПДК для 2000 вредных веществ, содержащихся в воде, в атмосферном воздухе – для более 800. Значительная часть нормативов качества окружающей среды установлена санитарными нормами и правилами, т.е. являются по сути нормами экологической безопасности.

Осуществляя надзор за исполнением экологического законодательства, прокурорам необходимо учитывать, что в соответствии с федеральными законами субъекты Российской Федерации вправе принимать собственные законы и иные правовые акты в области охраны окружающей среды, природопользования и экологической безопасности по вопросам, не урегулированным федеральными законами. После принятия федеральных законов законы субъектов Федерации должны быть приведены в соответствие с ними.

Государственная стратегия в области охраны окружающей среды отражена в Указах Президента РФ от 4 февраля 1994 г. "О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития"  и от 10 января 2000 г. "О концепции национальной безопасности Российской Федерации" .

К числу важнейших постановлений Правительства Российской Федерации, имеющих комплексный характер, относятся: постановление Совета Министров -Правительства Российской Федерации от 28 августа 1992 г. "Об утверждении порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия”(с изменениями), постановление Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 12 ноября 1992 г. "О государственной регистрации потенциально опасных химических и биологических веществ" .

Особое место в нормативном правовом регулировании занимают подзаконные акты (Указы Президента, постановления и распоряжения Правительства), определяющие структуру государственных органов власти в области охраны окружающей среды, их задачи и полномочия. В соответствии с Указом Президента РФ от 17 мая 2000 г. была сформирована новая структура федеральных органов исполнительной власти, в том числе в области охраны окружающей среды: упразднены Госкомэкология и Рослесхоз России, Госкомзем России переименован в Федеральную службу земельного кадастра. Новая система управления охраной окружающей среды требует пересмотра ранее принятых нормативных правовых актов в рассматриваемой области, определяющих механизм реализации природоохранной деятельности в субъектах Российской Федерации.

В развитие данного Указа Президента РФ постановлениями Правительства РФ утверждены: от 25 сентября 2000 г. - Положение о Министерстве природных ресурсов ; от 18 июля 2000 г. - Вопросы Министерства имущественных отношений ; от 18 июля 2000 г. - Вопросы Федеральной службы земельного кадастра России ; от 24 июля 2000 г. - Положение о государственной санитарно-эпидемиологической службе РФ и Положение о государственном санитарно-эпидемиологическом нормировании .

Регулирование природопользования и экологическая безопасность при природопользовании определяются также государственными стандартами, строительными нормами и правилами и иными ведомственными нормативными актами в области охраны окружающей среды. Так, приказом Госкомэкологии России от 16 мая 2000 г. утверждено Положение об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации , которым регламентированы: этапы проведения оценки воздействия, порядок информирования и участие общественности в процедуре оценки воздействия на окружающую среду (далее - ОВОС), требования к материалам ОВОС. С целью обеспечения экологической безопасности намечаемой деятельности материалы ОВОС в обязательном порядке представляются на государственную экологическую экспертизу в составе предпроектной и проектной документации.

Федеральным законом "Об экологической экспертизе" от 23 ноября 1995 г.  был законодательно закреплен институт экологической экспертизы. Федеральный закон определяет принципы и порядок проведения государственной экологической экспертизы (ГЭЭ), призванной обеспечить экологическую безопасность природопользования и планируемой хозяйственной деятельности, которая может оказать негативное воздействие на окружающую среду и человека.

Требования о проведении экологической экспертизы установлены и другими нормативными правовыми актами Российской Федерации в области охраны окружающей среды и природопользования: Федеральным законом "О соглашениях о разделе продукции" от 30 декабря 1995 г., Градостроительным кодексом Российской Федерации 1998 г. и др. Порядок проведения ГЭЭ и порядок ее оплаты определены постановлениями Правительства Российской Федерации от 11 июня 1996 г.: “Об утверждении Положения о порядке проведения государственной экологической экспертизы”  и "Об оплате труда внештатных экспертов государственной экологической экспертизы" .

В течение 10 лет приняты основные акты о природных территориях и природных объектах и ресурсах.

Закон РФ "О недрах" (в редакции Федерального закона от 3 марта 1995 г. , с изменениями и дополнениями от 2 января 2000 г.) устанавливает полномочия органов государственной власти РФ и субъектов РФ, а также органов местного самоуправления в сфере регулирования отношений недропользования; содержит правовые и экономические основы комплексного рационального использования и охраны недр; регулирует отношения, возникающие в связи с геологическим изучением, использованием и охраной недр на территории Российской Федерации, а также в связи с использованием отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, торфа, сапропелей и иных специфических минеральных ресурсов, включая подземные воды, рассолы и рапу соляных озер и заливов морей.

Недра в границах территории Российской Федерации являются государственной собственностью, вопросы владения, пользования и распоряжения недрами решаются совместно Российской Федерацией и субъектами Федерации.

Интенсивное освоение недр в России и зоне ее юрисдикции предопределило необходимость принятия нормативных правовых актов в сфере охраны и использования минерального и углеводородного сырья. Так, Федеральным законом "О ставках отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы" от 30 декабря 1995 г.  были введены ставки отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы в процентах от стоимости первого товарного продукта, полученного и реализованного из фактически добытых полезных ископаемых, а Федеральным законом "О соглашениях о разделе продукции" установлены правовые основы отношений, возникающих в процессе осущест­вления российских и иностранных инвестиций в поиск, разведку и добычу минерального сырья на территории России и на континентальном шельфе и (или) в пределах исключительной экономической зоны Российской Федерации на условиях соглашений о разделе продукции.

Подзаконными актами в сфере охраны и использования недр регулируются, в основном, порядок лицензирования недропользования, порядок предоставления экологической и иной информации о недрах и контроль за недропользованием. Например, постановления Правительства Российской Федерации: от 28 февраля 1996 г. "Об органах, осуществляющих государственную экспертизу запасов полезных ископаемых, геологической, экономической и экологической информации о предоставляемых в пользование участках недр" ; от 31 июля 1995 г. "Об утверждении Положения о лицензировании отдельных видов деятельности, связанных с геологическим изучением и использованием недр" ; от 2 февраля 1998 г. "Об утверждении Положения о государственном контроле за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр" .

Законодательными актами, регулирующими общественные отношения в области охраны водных объектов, являются: Водный кодекс Российской Федерации 1995 г., федеральные законы: "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации" от 31 июля 1998 г. , "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации" от 17 декабря 1998 г.  и "О континентальном шельфе Российской Федерации" от 30 ноября 1995 г. . Регулирование отношений при пользовании подземными водными объектами осуществляется также Законом Российской Федерации "О недрах".

В сфере охраны водных объектов подзаконными актами определены: требования к мониторингу, контролю и нормированию воздействия на водные объекты, плата за водопользование, порядок лицензирования водопользования. Так, постановлениями Правительства Российской Федерации утверждены: от 23 ноября 1996 г. - Положение о водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных защитных полосах ; от 23 ноября 1996 г. - Правила ведения водного кадастра ; от 13 сентября 1996 г. - Порядок разработки, согласования, государственной экспертизы, утверждения и реализации схем комплексного использования и охраны водных объектов ; от 19 декабря 1996 г. - Порядок разработки, утверждения нормативов предельно допустимых вредных воздействий на водные объекты;  от 14 марта 1997 г. - Положение о ведении государственного мониторинга водных объектов ; от 3 апреля 1997 г. - Правила предоставления в пользование водных объектов, находящихся в государственной собственности, установления и пересмотра лимитов водопользования, выдачи лицензии на водопользование и распорядительной лицензии . Постановлением Правительства РФ от 20 июня 1997 г. "О порядке эксплуатации водохранилищ"  установлены правовые отношения при эксплуатации водохранилищ и требования по поддержанию их в надлежащем техническом и санитарном состоянии.

Постановлениями Правительства РФ утверждены также: от 19 января 2000 г. - Порядок создания, эксплуатации и использования искусственных островов, сооружений и установок во внутренних морских водах и в территориальном море Российской Федерации;  от 26 января 2000 г. - Порядок прокладки подводных кабелей и трубопроводов во внутренних морских водах и в территориальном море Российской Федерации.

Важнейшее значение имеет правовое регулирование охраны земель, вод и атмосферного воздуха как основы жизнедеятельности человека. Вместе с тем регулирование земельных отношений в Российской Федерации осуществляется неудовлетворительно. В Земельном кодексе РСФСР 1991 г. в настоящее время действующими являются статьи, устанавливающие порядок изъятия и предоставления земельных участков и основы использования земель природоохранного, природно-заповедного, оздоровительного и историко-культурного назначения. Земельным законодательством не решен вопрос собственности на землю. Отсутствие нового Земельного кодекса Российской Федерации сдерживает также вступление в силу главы 17 Гражданского кодекса Российской Федерации, определяющей право собственности и иные вещные права на землю. 2 января 2000 г. принят Федеральный закон "О государственном земельном кадастре" , которым определены состав сведений кадастра, порядок его ведения, финансирование работ по его ведению, полномочия государственных органов власти по осуществлению деятельности в области ведения земельного кадастра.

В сфере охраны земель следует отметить Указ Президента РФ от 16 декабря 1993 г. "Об усилении государственного контроля за использова­нием и охраной земель при проведении земельной реформы" , постановления Прави­тельства РФ: от 23 декабря 1993 г. "Об утверждении Положения о по­рядке осущест­вления государственного контроля за использованием и ох­раной земель в РФ" ; от 8 апреля 2000 г. " Об утверждении Правил проведения государственной ка­дастровой оценки земель " , которым определены требования к кадастровой оценке всех категорий земель и проведению их оценочного зонирования.

Правовое регулирование охраны, использования и воспроизводства лесов осуществляется в соответствии с Лесным кодексом Российской Федерации 1997 г.

Значительное количество подзаконных актов (более 70) принято по вопросам учета, охраны и использования лесного фонда и воспроизводства лесов. В частности, постановления Правительства РФ: от 20 мая 1997 г. "О ведении государственного учета лесного фонда" ; от 19 сентября 1997 г. "О порядке перевода лесных земель в нелесные земли для использования их в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства и пользованием лесным фондом, и (или) изъятия земель лесного фонда" ; от 19 декабря 1997 г. "Об утверждении Положения об использовании, охране, защите лесного фонда и воспроизводстве лесов, ранее находившихся во владении сельскохозяйственных организаций" ; от 18 февраля 1998 г. "Об утверждении Положения о предоставлении участков лесного фонда в безвозмездное пользование" ; от 24 марта 1998 г. "Об утверждении Положения об аренде участков лесного фонда" ; от 1 июня 1998 г. "Об утверждении Порядка осуществления Федеральной службой лесного хозяйства России и ее территориальными органами государственного контроля за состоянием, использованием, охраной, защитой лесного фонда и воспроизводством лесов" ; от 1 июня 1998 г. "Об утверждении Правил отпуска древесины на корню в лесах Российской Федерации" .

Федеральный закон "О животном мире" от 24 апреля 1995 г.  регулирует отношения в области охраны и использования животного мира, а также в сфере сохранения и восстановления среды его обитания в целях обеспечения биологического разнообразия, устойчивого использования всех его компонентов; создание условий для устойчивого использоваиня животного мира, сохранения генетического фонда животного мира как неотъемлемого элемента природной среды.

Некоторые природно-ресурсные законы, к числу которых относятся Земельный кодекс РСФСР, Водный кодекс Российской Федерации и Лесной кодекс Российской Федерации, федеральные законы "Об особо охраняемых природных территориях" и "О континентальном шельфе Российской Федерации" регламентируют вопросы сохранения и рационального использования среды обитания животного мира.

Охрана объектов животного мира регулируется также подзаконными актами, среди которых следует отметить постановления Правительства РФ от 10 ноября 1996 г. "О порядке ведения государственного учета, государственного кадастра и государственного мониторинга объектов животного мира"  и от 8 февраля 1999 г. "О предельных размерах платы за пользование объектами животного мира, отнесенными к объектам охоты, с изъятием их из среды обитания" .

Состояние нормативной правовой базы в области охраны водных животных неудовлетворительно - преобладающая часть нормативных актов была принята до 1992 года.

Несмотря на то, что постановлением Правительства РФ от 26 января 1998 г.  разграничены полномочия по охране морских животных между ФПС России и Минсельхозом России, с изменением структуры федеральных органов исполнительной власти недостаточно четко распределены функции контроля за добычей водных биологических ресурсов в территориальном море и свободной экономической зоне. Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 1999 г.  утверждено создание отраслевой системы мониторинга водных биологических ресурсов, наблюдения и контроля за деятельностью промысловых судов и введены требования к оснащению российских и иностранных судов, осуществляющих промысел водных биологических ресурсов и морские ресурсные исследования во внутренних морских водах, в территориальном море, на континентальном шельфе, в исключительной экономической зоне, Каспийском и Азовском морях, в открытой части Мирового океана, техническими средствами контроля. Данным постановлением Госкомрыболовству России дано право на лишение квот на пользование водными биологическими ресурсами (на срок до двух лет).

Федеральный закон "Об охране атмосферного воздуха" от 4 мая 1999 г.  устанавливает правовые основы охраны атмосферного воздуха. Закон направлен на реализацию конституционных прав граждан на благоприятную окружающую среду. В целях оценки состояния атмосферного воздуха, согласно Закону, должны устанавливаться гигиенические и экологические нормативы качества атмосферного воздуха и предельно допустимые уровни физических воздействий на него, а также общие требования к хозяйственной деятельности, оказывающей вредное воздействие на атмосферный воздух. Федеральный закон "О гидрометеорологической службе" от 19 июля 1998 г.  устанавливает правовые основы деятельности в области мониторинга окружающей среды, включая атмосферный воздух; Федеральный закон "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" устанавливает санитарно-эпидемиологические требования к качеству атмосферного воздуха.

В сфере охраны воздуха приняты постановления Правительства Российской Федерации: от 5 мая 1999 г. “Об усилении мер государственнгого регулирования производства и потребления озоноразрушающих веществ в РФ”  и от 22 марта 2000 г. "О порядке установления и пересмотра экологических и гигиенических нормативов качества атмосферного воздуха, предельно допустимых уровней физического воздействия на атмосферный воздух и государственной регистрации вредных (загрязняющих) веществ и потенциально опасных веществ" , согласно которому гигиенические нормативы качества атмосферного воздуха устанавливает Минздрав России , экологические - Госкомэкология России ( в настоящее время – МПР России).

Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" от 14 марта 1995 г.  устанавливает категории и виды особо охраняемых природных территорий (далее – ООПТ), государственное управление ими, принципы их образования и организации. Общие принципы создания природно-заповедного фонда России определены Законом РСФСР "Об охране окружающей природной среды". Ряд законов, к числу которых относятся Земельный кодекс РСФСР, Водный, Лесной и Градостроительный кодексы Российской Федерации, Федеральный закон "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" и др. содержат нормы, регулирующие вопросы охраны и режима использования ООПТ. Среди подзаконных нормативных правовых актов, регулирующих деятельность в сфере особо охраняемых природных территорий и объектов, важное значение имеют постановления Правительства Российской Федерации: от 19 октября 1996 г. "О порядке ведения государственного кадастра особо охраняемых природных территорий" , от 19 февраля 1996 г. "О Красной книге Российской Федерации" . Правительством Российской Федерации утверждены также положения о различных категориях ООПТ.

Отношения в области обеспечения экологической безопасности регулируются Федеральным законом “Об отходах производства и потребления” от 24 июня 1998 г. , которым установлены требования к обращению с отходами при проектировании, строительстве, эксплуатации и ликвидации предприятий, требования к объектам размещения и транспортировки отходов, к обращению с отходами на территориях населенных пунктов и введен запрет на ввоз отходов на территорию Российской Федерации в целях их захоронения и обезвреживания.Требования по охране атмосферного воздуха при хранении, захоронении, обезвреживании и сжигании отходов производства и потребления установлены также Федеральным законом "Об охране атмосферного воздуха", которым запрещены указанные действия с отходами на территории организаций и населенных пунктов и определена обязанность вывоза этих отходов в специализированные места их хранения или захоронения при обязательном согласовании с уполномоченными органами в области охраны окружающей природной среды.В Федеральном законе "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" определены санитарно-эпидемиологические требования к сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению отходов производства и потребления.

Водным кодексом Российской Федерации (ст. 96) запрещены сброс в водные объекты и захоронение в них производственных, бытовых и других отходов. Федеральным законом "О внутренних морских водах, территориальном море и прилегающей зоне Российской Федерации" (ч. 2 ст. 37) запрещается захоронение отходов и других материалов, а также сброс вредных веществ во внутренних морских водах и в территориальном море. Федеральным законом "О континентальном шельфе Российской Федерации" (ст. 34) установлено, что перечень отходов и других материалов, запрещенных к захоронению на континентальном шельфе, публикуется в "Извещениях мореплавателя". В соответствии с этим Федеральным законом захоронение отходов и других материалов допускается только при обеспечении их надежной локализации.

В 2000 году Российская Федерация с принятием соответствующих федеральных законов присоединилась к Международной конвенции об ответственности и компенсации за ущерб в связи с перевозкой морем опасных и вредных веществ 1996 года, к Протоколу 1992 года об изменении Международной конвенции о создании Международного фонда для компенсации ущерба от загрязнения нефтью 1971 года , к Протоколу 1992 года об изменении Международной конвенции о гражданской ответственности за ущерб от загрязнения нефтью 1969 года  и денонсировала Международную конвенцию о гражданской ответственности за ущерб от загрязнения нефтью (Брюссель, 1969 год).

Основным законодательным актом, регулирующим обращение с радиоактивными отходами, является Федеральный закон "Об использовании атомной энергии" от 21 ноября 1995 г. , которым определены требования к хранению, переработке и захоронению радиоактивных отходов, обеспечению физической защиты пунктов их хранения, установлена ответственность за вред, причиненный радиационным воздействием здоровью граждан, а также за нанесенный ущерб физическим и юридическим лицам.

В развитие названных законов приняты постановления Правительства РФ: от 16 июня 2000 г. "О правилах разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов их размещения" ; от 20 мая 1999 г. "Об утверждении Положения о лицензировании деятельности по обращению с опасными отходами" ; от 1 июня 1996 г. "О государственном регулировании и контроле трансграничных перевозок опасных отходов" ; от 15 октября 1997 г. "Об утверждении Правил организации системы государственного учета и контроля радиоактивных веществ и радиоактивных отходов" .

Приказами специально уполномоченных органов в области экологической безопасности утверждены: Порядок контроля и надзора за трансграничными перевозками опасных отходов (приказ Госкомэкологии России, Минздрава России, Госгортехнадзора России и ГТК России от 31 декабря 1998 г. N 787/396/256/910), которым определены порядок обмена информацией о результатах контроля за перевозками опасных отходов указанными органами и порядок проведения этого контроля; Порядок выдачи и аннулирования разрешений на трансграничные (транзитные) перевозки опасных отходов (приказ Госкомэкологии России от 31 декабря 1998 г. N 788).

Огромное влияние на формирование законодательства в сфере обеспечения экологической безопасности оказал Федеральный закон "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" от 21 июля 1997 г. , в соответствии с которым физические и юридические лица, осуществляющие деятельность, связанную с опасными производственными процессами, должны разрабатывать Декларацию промышленной безопасности и осуществлять страхование риска гражданской ответственности.

В развитие данного Федерального закона Правительством Российской Федерации, министерствами и ведомствами (специально уполномоченными государственными органами в области охраны окружающей среды, Госгортехнадзором России, МЧС России, Минобороны России и др.) утверждаются многочисленные инструкции, положения и другие нормативные документы по обеспечению промышленной и экологической безопасности.

Так, постановлением Правительства Российской Федерации от 20 июня 2000 г. утверждено Положение о лицензировании деятельности по использованию радиоактивных материалов при проведении работ по использованию атомной энергии в оборонных целях; постановлениями Госгортехнадзора России утверждены: от 3 июня 1999 г. - Требования к регистрации объектов в государственном реестре опасных производственных объектов и ведению государственного реестра; от 8 июня 1999 г. - Порядок проведения технического расследования причин аварий на опасных производственных объектах; от 11 января 1999 г. - Порядок подготовки и аттестации работников организаций, эксплуатирующих опасные производственные объекты, подконтрольные Госгортехнадзору России.

Совместным приказом Минздрава России, Госатомнадзора России, Госкомэкологии России от 21 июня 1999 г. утверждены типовые формы радиационно-гигиенических паспортов организаций и территорий; приказом Госкомэкологии России от 5 октября 1998 г. утверждено Временное руководство по государственному экологическому контролю за объектами, связанными с уничтожением химического оружия.

Законодательство об ответственности за экологические правонарушения

Ответственность за экологические правонарушения следует рассматривать как обязанность соблюдать нормы права, определенные законодательством об охране окружающей среды, природно-ресурсным законодательством, законодательством в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения (в части соблюдения норм качества окружающей среды и норм воздействия на нее).

Ответственность за экологические правонарушения определена Законом РСФСР "Об охране окружающей природной среды", в соответствии со ст. 81 которого за экологические правонарушения должностные лица и граждане должны нести дисциплинарную, материальную, гражданско-правовую, административную либо уголовную ответственность, а предприятия, учреждения, организации - административную и гражданско-правовую ответственность.

Дисциплинарную ответственность несут работники предприятий, учреждений, организаций независимо от формы собственности за невыполнение планов и мероприятий по охране природы и рациональному использованию природных ресурсов, за нарушение нормативов качества окружающей природной среды, ненадлежащую эксплуатацию очистных установок и сооружений и за нарушение иных требований природоохранительного законодательства при исполнении своих обязанностей по службе или работе.

Отличительным признаком состава дисциплинарного проступка является то, что невыполнение требований экологического законодательства одновременно является невыполнением работником своих обязанностей, определенных занимаемой должностью или договором.

Порядок привлечения к дисциплинарной ответственности определяется трудовым законодательством, законодательством о государственной службе, иными нормативными актами Российской Федерации и ее субъектов, трудовыми соглашениями (контрактами), уставами и положениями о предприятии (организации, учреждении).

Дисциплинарная ответственность выражается в наложении на виновное лицо дисциплинарного взыскания в виде: замечания, выговора, строгого выговора, увольнения от должности (ст. 135 КЗоТ РСФСР). Законодательством, уставами о дисциплине и иными нормативными актами для отдельных категорий рабочих и служащих могут быть предусмотрены и другие дисциплинарные взыскания.

В соответствии с законодательством РФ в качестве дисциплинарного взыскания могут применяться: полное или частичное лишение премии либо иных средств поощрения; перевод на нижеоплачиваемую работу; лишение чина или звания; объявление о неполном служебном соответствии.

Администрация имеет право вместо дисциплинарного взыскания передать вопрос на рассмотрение общего собрания трудового коллектива, товарищеского суда или общественной организации.

Статьей 83 Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды" установлена материальная ответственность должностных лиц и иных работников, виновных в причинении вреда экологическим правонарушением. Порядок ее применения регулируется трудовым законодательством. Материальная ответственность заключается в возложении на работника, причинившего экологический вред во время исполнения им своих трудовых функций, обязанности возместить расходы учреждению, организации, предприятию или иному хозяйствующему субъекту, с которым виновный находится в трудовых отношениях. В соответствии с трудовым законодательством причинитель вреда несет ответственность в размере прямого действительного ущерба, но не более своего среднего месячного заработка (ст. 119 КЗоТ РСФСР).

При определении размера ущерба учитывается только прямой действительный ущерб, неполученные доходы не учитываются.

Недопустимо возложение на работника ответственности за такой ущерб, который может быть отнесен к категории нормального производственно-хозяйственного риска (ст. 118 КЗоТ РСФСР), к примеру на промышленных предприятиях с опасными производственными процессами, являющимися источником экологической опасности.

По гражданскому законодательству предприятие (учреждение, организация) или иной хозяйствующий субъект обязано возмещать вред, причиненный его работником при исполнении им своих трудовых (служебных, должностных) обязанностей (ст. 1068 ГК РФ). Вместе с тем предприятие (учреждение,организация) имеет право обратного требования (регресса) к своему работнику в размере выплаченного возмещения, если иной размер не установлен законом (ст. 1081 ГК РФ).

Гражданско-правовая ответственность наступает в случаях, когда причинен вред окружающей среде, а также ущерб физическим или юридическим лицам в результате экологического правонарушения. При этом согласно Закону РСФСР "Об охране окружающей среды" и Гражданскому кодексу Российской Федерации вред, причиненный окружающей природной среде, здоровью граждан и имуществу физических и юридических лиц экологическим правонарушением, должен быть возмещен в полном объеме. Возмещение такого вреда производится добровольно или по решению суда (арбитражного суда). Причем возмещение вреда окружающей среде может осуществляться путем проведения причинителем вреда природоохранных мероприятий за счет его средств и сил.

Административная ответственность за экологические правонарушения устанавливается в соответствии со ст. 84 Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды", иным экологическим законодательством, а также Кодексом РСФСР об административных правонарушениях и налагается специально уполномоченным государственным органом исполнительной власти (его должностным лицом) или судом.

Законодательством в сфере экологии определены преимущественно виды нарушений, в исключительных случаях (Закон РСФСР "Об охране окружающей природной среды", Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях") указываются санкции за экологические правонарушения. Взыскания за экологические правонарушения установлены в основном в КоАП РСФСР, которым предусмотрены следующие их виды: предупреждение, штраф (основной вид наказания), конфискация орудий совершения правонарушения; лишение специального права (охоты, управления транспортными средствами); возмездное изъятие предмета, явившегося орудием совершения правонарушения.

В гл. 7 КоАП РСФСР установлены экологические правонарушения, которые можно разделить на следующие группы:

порча и бесхозяйственное использование земель, нарушения при землепользовании (ст. 50-54);

нарушение правил и требований при пользовании недрами (ст. 55, 56);

нарушение правил охраны водных ресурсов, а также правил водопользования и эксплуатации водохозяйственных сооружений ( ст. 57, 59, 60);

нарушение норм и правил охраны и использования лесов и земель лесного фонда, повреждение лесохозяйственных сооружений (ст. 61-76);

нарушение норм и правил по охране атмосферного воздуха, в том числе при пользовании автотранспортными средствами (ст. 77- 83);

нарушение порядка осуществления пользования животным миром, правил охраны среды их обитания, незаконный ввоз животных и иные действия, которые могут привести к гибели животных (ст. 841 842; 843; 844;85; 86);

нарушение норм и правил при осуществлении деятельности на континентальном шельфе (ст. 561; 562; 563; 571; 846);

невыполнение обязанностей по регистрации в судовых документах операций с вредными веществами и смесями (ст. 58);

незаконная передача минеральных и живых ресурсов континентального шельфа Российской Федерации физическим или юридическим лицам иностранных государств, а равно иностранным государствам (ст. 846);

невыполнение предписаний должностных лиц специально уполномоченных государственных органов в области охраны окружающей природной среды, невыполнение их законных требований (ст. 84; 845).

Кроме гл. 7 "Административные правонарушения в области охраны окружающей природной среды, памятников истории и культуры" в КоАП РСФСР имеются статьи, устанавливающие ответственность за нарушение прав государственной собственности на природные ресурсы (ст. 46; 461; 47; 48; 481), за нарушение санитарных норм и правил (ст. 42; 43), а также нарушение норм безопасности на транспорте, в промышленности (например, ст. 88; 97, 103 и др.), которые можно применять при причинении вреда окружающей среде.

За административные правонарушения, согласно ст. 84 Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды", граждане подвергаются штрафу от однократного до десятикратного размера минимальной заработной платы, а предприятия (учреждения, организации) - от 50 000 до 500 000 руб. Согласно ст. 55 Федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» нарушение санитарно-эпидемиологических требований к водным объектам, атмосферному воздуху и почвам влечет предупреждение или наложение штрафа: на граждан – в размере от 10 до 15 минимальных размеров оплаты труда; на индивидуальных предпринимателей и должностных лиц – от 20 до 30 минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц – от 200 до 300 минимальных размеров оплаты труда.

Уголовная ответственность за экологические преступления установлена Уголовным кодексом Российской Федерации (далее - УК РФ). Специальная глава 26 "Экологические преступления" УК РФ содержит 17 статей, предусматривающих ответственность за преступные посягательства в сфере охраны и использования окружающей природной среды.

Экологические преступления, последствиями которых явилось причинение вреда окружающей среде, следует отнести к преступлениям общего характера, наказания за которые предусмотрены ст. 246 УК РФ (нарушение правил охраны окружающей среды при производстве работ), ст. 247 (нарушение правил обращения экологически опасных веществ и отходов), ст. 248 (нарушение правил безопасности при обращении с микробиологическими либо другими биологическими агентами или токсинами), ст. 262 (нарушение режима особо охраняемых природных территорий и природных объектов).

Если в диспозиции статьи указаны конкретные объекты природной среды, которым причиняется вред, то это - преступления специального характера. В зависимости от объекта посягательств такие экологические преступления можно подразделить на преступления, посягающие на общественные отношения в области охраны и использования:

животного мира (ч. 1 ст. 249; ст. 256 - в части незаконной добычи водных животных; ст. 257, 258, 259 - в части уничтожения организмов животного происхождения);

флоры (ч. 2 ст. 249, ст. 259 - в части уничтожения организмов растительного происхождения; ст. 260, 261);

земли и ее недр (ст. 254, 255).

По способу совершения все экологические преступления делятся на:

связанные с незаконным природопользованием (ст. 255 - в части незаконного использования недр; ст. 256 - незаконная добыча водных животных и растений; ст. 258 - незаконная охота; ст. 260 - незаконная порубка деревьев и кустарников);

связанные с причинением вреда природной среде путем уничтожения, повреждения объектов природы, загрязнения, засорения природной среды и другими способами негативного воздействия на нее (ст. 246, 247, 248, 249, 250, 251, 252, 253, 254, 255 - в части нарушения правил охраны недр, ст. 259, 261, 262).

По сравнению с УК РСФСР 1960 г. число преступлений, выражающихся в негативном воздействии на природную среду, в УК РФ 1996 г. возросло в три раза (14 из 17, входящих в главу "Экологические преступления"); число же преступлений, связанных с незаконным использованием природных ресурсов, уменьшилось до четырех, тогда как в УК РСФСР было более семи. Столь резкий поворот произошел в связи с изменением во взглядах на природную среду: раньше она рассматривалась, главным образом, как источник сырьевых запасов и охранялась, исходя из целей сбережения и рационального использования ее ресурсов, ныне природная среда рассматривается прежде всего как биологическая основа существования человека и всего живого на Земле. Этим и объясняется увеличение количества норм в УК РФ, предусматривающих ответственность за нарушение целостности экологического состояния окружающей природной среды и за несанкционированное воздействие на нее.

Помимо гл. 26 УК РФ, которая устанавливает уголовную ответственность за «собственно» экологические преступления, в УК имеются статьи альтернативно-экологического характера, помещенные в других главах: ст. 237 (сокрытие информации об обстоятельствах, создающих опасность для жизни или здоровья людей); ст. 238 (производство, хранение,перевозка либо сбыт товаров и продукции, выполнение работ или оказание услуг, не отвечающих требованиям безопасности); ст. 243 (уничтожение или повреждение памятников истории и культуры, природных комплексов и объектов, взятых под охрану государства); ст. 245 (жестокое обращение с животными), ст. 358 (экоцид). Объектами данных преступлений являются иные (не экологические) отношения: отношения в сфере охраны здоровья населения и общественной нравственности (ст. 237, 238, 243, 245), мира и безопасности человечества (ст. 358 УК). Кроме того, предметом этих преступлений могут выступать не только компоненты природной среды, но и иные объекты окружающей среды, например, памятники истории и культуры (ст. 243), домашние животные (ст. 245).

А.Ю. Винокуров,

кандидат юридических наук