ВВЕДЕНИЕ

В последние годы экологическая обстановка в Российской Федерации остается напряженной. Более чем для 40 процентов ее субъектов характерны проблемы загрязнения атмосферы городов и промышленных центров, обезвреживания и утилизации токсичных промышленных отходов, радиационной безопасности. 30 процентов административных территорий характеризуются загрязнением и истощением поверхностных и подземных вод. Для всей территории РФ актуальны задачи сохранения плодородия почв и земель. В ряде регионов обострилась проблема сохранения биоразнообразия и ресурсов растительного и животного мира. Антропогенные нагрузки во многих местах России давно превысили нормативы, сложилась критическая ситуация, при которой происходят (или уже произошли) необратимые процессы в природной среде, изменения ландшафтов, истощение или утрата природных ресурсов, значительно ухудшаются биологические условия проживания людей, их экологическая безопасность. В зонах экологического неблагополучия на 14 –15 % территории страны проживают свыше 50 млн. человек. Как следствие, растет заболеваемость, подрывается генетический фонд, ослабевает иммунная система граждан, уменьшается продолжительность и качество жизни, что привело, наряду с негативными факторами экономического характера, продолжающимися процессами обнищания (по последним данным, свыше 55 млн. человек живут за чертой бедности), к сокращению численности населения страны (более чем на 2 млн. человек по сравнению с 1990 годом), несмотря на усиливающиеся процессы миграции из стран СНГ.

Предусмотренные Конституцией РФ (ст. 42 и др.) экологические права и свободы граждан не соблюдаются. Вследствие эколого-правового нигилизма производителей товаров и услуг в условиях рынка, недостаточно эффективной работы государственных органов охраны окружающей природной среды, контролирующих исполнение природоохранительного законодательства, их чуть ли не ежегодного реформирования, сложилась и усиливается устойчивая тенденция роста количества экологических правонарушений. В связи с этим существенно возрастает роль и значение природоохранной функции прокуратуры.

Первоочередной мерой по усилению роли прокуратуры в природоохранной деятельности, как представляется, является развитие сети специализированных природоохранных прокуратур путем создания таковых в тех регионах, где их нет.

В 1998 году утвержден План мероприятий Генеральной прокуратуры РФ по созданию сети природоохранных прокуратур (на правах областных) на период до 2002 года, которым предусматривается создание таких прокуратур в ряде регионов с усугубляющейся неблагополучной экологической ситуацией. Однако по причинам, прежде всего, экономического характера создана лишь одна – Московская региональная природоохранная прокуратура. Реализовать этот план по-прежнему необходимо.

Актуальной задачей остается совершенствование работы прокуратуры по надзору за исполнением экологического законодательства. В последнее десятилетие с назначением каждого нового Правительства РФ вносились изменения в статус, структуру и функции природоохранных, в том числе контролирующих соблюдение экологического законодательства, государственных органов. В результате роль этих органов в охране природы резко снизилась, по некоторым направлениям их деятельность дезорганизована. Необходимо переосмыслить и переоценить статус, функции, структуру, полномочия таких органов, восполнить пробелы в их деятельности по контролю за исполнением экологического законодательства.

Перспективным направлением является сотрудничество органов прокуратуры стран СНГ по надзору за исполнением законодательства об охране природных комплексов, представляющих интерес для двух или нескольких государств СНГ, а также за исполнением экологического законодательства при трансграничных переносах загрязняющих веществ.

Обобщение опыта работы природоохранных прокуратур позволяет сделать вывод о необходимости укрепления их высококвалифицированными кадрами, владеющими экологическими, правовыми и экономическими знаниями, тактикой и методикой предупреждения экологических правонарушений и борьбы с ними, обеспечения их надлежащими методическими разработками по осуществлению прокурорского надзора в сфере экологии, защиты экологических прав и свобод человека и гражданина. Это требует также надлежащего материально-технического и иного оснащения органов прокуратуры.

Анализ результатов прокурорского надзора свидетельствует о том, что территориальными прокуратурами субъектов Федерации, имеющими в своем составе межрайонные специализированные природоохранные прокуратуры, выявляется в 4-8 раз больше экологических правонарушений, чем территориальными прокуратурами других субъектов Федерации, в составе которых природоохранные прокуратуры отсутствуют.

В среднем прокуроры проводят ежегодно не менее 6 тысяч проверок исполнения экологического законодательства, выявляют более 15 тысяч грубых нарушений, вносят тысячи представлений и протестов, предъявляют сотни исков в суды о возмещении вреда и направляют заявления о признании незаконными правовых актов должностных лиц и представительных органов.

Работники специализированных природоохранных прокуратур проводят примерно половину проверок исполнения экологического законодательства, проводимых на территории Российской Федерации, расследуют более 50% уголовных дел об экологических преступлениях.

Для эффективного надзора за исполнением законодательства, регулирующего использование природных ресурсов крупных экосистем, представляется целесообразным прекратить разговоры о ликвидации специализированных природоохранных прокуратур. Необходимо подчинить межрайонные прокуратуры создаваемым межрегиональным (на правах областных) природоохранным прокуратурам в соответствии с указанным выше Планом.

Функционирование межрайонных природоохранных прокуратур в составе территориальных прокуратур субъектов Федерации представляется обоснованным в тех случаях, когда на территории субъекта Федерации нет специализированной природоохранной прокуратуры, однако имеются производственные объекты, оказывающие значительное негативное воздействие на природную среду.

Определенные трудности в осуществлении прокурорского надзора связаны с тем, что природоохранная деятельность регулируется большим количеством законодательных и других нормативных правовых актов. Учитывая, что при подготовке большей части подзаконных документов помимо чисто юридических прорабатываются биологические, лесотехнические, экономические и другие вопросы, для их квалифицированного решения целесообразно привлекать соответствующих специалистов. Помощь работающим на местах прокурорам должны оказывать научные и учебные учреждения, подведомственные Генеральной прокуратуре РФ. Определенная работа в этом направлении уже ведется: подготовлены методические рекомендации и учебные пособия, аннотированный перечень законодательных и иных нормативных правовых актов, действующих в сфере экологии, другие материалы; проводятся научно-практические конференции и совещания; природоохранные прокуроры повышают квалификацию в аспирантуре и в учебных заведениях Генеральной прокуратуры РФ; при составлении планов научно-исследовательской деятельности НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ учитываются заявки и пожелания практических работников.

Наряду с указанными, целесообразно использовать и другие формы методического обеспечения природоохранных прокуроров: информационные письма с анализом наиболее распространенных правонарушений, комментарии к отдельным нормативным правовым актам и др. Полезно, на наш взгляд, по этой проблеме провести совещание природоохранных прокуроров с участием работников учебных и научных учреждений Генеральной прокуратуры РФ.

Ю.Г.Жаркова,

кандидат географических наук,

Э.Н. Жевлаков,

доктор юридических наук,

профессор