4. Правовое положение органов хозяйственного руководства

Органы хозяйственного руководства подразделяются па орга-

ны общей компетенции и органы специальной хозяйственной

компетенции.

Органы общей компетенции руководят не только экономикой,

но и другими областями общественной жизни на определенной

территории. К таким органам относятся Верховный Совет СССР

и Совет Министров СССР, Верховные Советы и Советы Министров

союзных и автономных республик, местные Советы и их испол-

нительные комитеты.

Роль органов общей компетенции в руководстве экономикой

велика. Так, Верховный Совет СССР утверждает государствен-

ный план экономического и социального развития, государствен-

ный бюджет страны, создает министерства и государственные

(**56) СП СССР, 1983, № 1, ст. 1, 2.

!!81

комитеты, принимает законодательные акты по регулированию

хозяйственных отношений. Совет Министров СССР осуществляет

общее руководство народным хозяйством, создает главные управ-

ления и другие центральные учреждения для руководства эконо-

микой, издает постановления, определяющие порядок руководства

и осуществления хозяйственной деятельности. Велика и роль

местных Советов и их исполнительных комитетов в руководстве

экономикой на своей территории.

В своей деятельности органы общей компетенции широко ис-

пользуют такую форму руководства, как нормативное правовое

регулирование. Они принимают решения в виде правовых норм

общего и конкретного характера, определяют порядок руковод-

ства и осуществления хозяйственной деятельности. Издаваемые

ими нормативные акты регулируют хозяйственные отношения и

играют важную роль в руководстве социалистической экономикой.

Однако органы общей компетенции обычно не вступают в хо-

зяйственные правоотношения, при принятии решений индиви-

дуального характера они используют главным образом средства

государственного и административного права. Например, местные

Советы при осуществлении контроля за охраной природы прини-

мают решения индивидуального характера, обязательные для

хозяйственных органов. Подобные решения являются юридиче-

скими фактами, на основе которых возникают административные,

а не хозяйственные правоотношения.

В хозяйственные правоотношения органы общей компетенции

вступают сравнительно редко, в таких правоотношениях они, как

правило, участвуют не непосредственно, а через специальные

подразделения или хозяйственные органы, находящиеся в их

подчинении. Так, в хозяйственные правоотношения по управле-

нию предприятиями местного подчинения вступает не местный

Совет как таковой и даже не его исполком, а создаваемые в со-

ставе последнего производственные и отраслевые управления и

отделы. Структурно входя в состав исполкома, они обладают спе-

циальной хозяйственной компетенцией и выступают как самостоя-

тельные звенья в руководстве предприятиями местного подчине-

ния. Вместе с тем в отдельных случаях в хозяйственные право-

отношения могут вступать и непосредственно органы общей

компетенции, тогда они действуют как субъекты хозяйственного

права.

Органы хозяйственного руководства специальной компетенции

руководят только экономикой. Поэтому компетенция таких орга-

нов и является специальной, она ограничена целями их деятель-

ности, тогда как права и обязанности органов общей компетенции

ограничены не по предмету, а территорией и уровнем их дея-

тельности.

Хотя по специальному характеру компетенции рассматривае-

мые органы составляют единую группу, в ее пределах в свою

очередь выделяются два вида органов хозяйственного руководства.

К первому из 1тих относятся органы хозяйственного руковод-

!!82

ства - центры систем. Такие органы руководят подчиненными

предприятиями, производственными объединениями и другими

хозяйственными органами и составляют вместе с ними хозяйст-

венную систему, действуя в качестве ее центра. Они являются

хозяйственными органами, могут действовать на хозрасчете и от-

вечают не только за свою работу, но и за деятельность возглав-

ляемой ими системы. Подобные органы вступают в тесные хо-

зяйственные связи с другими звеньями системы, могут делегиро-

вать им часть своих прав, выступают в правовых отношениях в

интересах системы в целом.

Другой вид органов хозяйственного руководства специальной

компетенции составляют функциональные органы. Такие органы

руководят определенной деятельностью, выполняют определенную

функцию в масштабах всего народного хозяйства. Для успешного

выполнения этой функции они могут принимать решения, обяза-

тельные для не подчиненных им организаций. Таким путем обес-

печивается единство функционального руководства в масштабах

всего народного хозяйства. Деятельность функциональных орга-

нов, как правило, финансируется из бюджета, но в некоторых

случаях она строится на хозрасчетных началах (снабженческо-

сбытовые органы, банковские учреждения).

Остановимся подробнее на правовом положении органов хо-

зяйственного руководства - центров систем. Такие органы явля-

ются типичными участниками хозяйственных правоотношений и

составляют один из видов хозяйственных органов. К ним отно-

сятся хозяйственные министерства, центры систем потребитель-

ской кооперации разного уровня и некоторые другие органы хо-

зяйственного руководства.

Важное место среди органов хозяйственного руководства -

центров систем занимают хозяйственные министерства. Их веду-

щее положение среди этой группы органов объясняется органи-

зацией управления экономикой по отраслевому принципу,

в соответствии с которым отрасли промышленности и народного

хозяйства управляются, как правило, министерствами. Возглав-

ляемая министерством отрасль промышленности или народного

хозяйства составляет хозяйственную систему. Вместе с тем пол-

ного соответствия между отраслью и системой министерства нет,

поскольку, как правило, предприятия отрасли лишь в преобла-

дающей части входят в систему соответствующего министерства,

но имеются и такие предприятия отрасли, которые включены в

системы других министерств.

Количество хозяйственных министерств в нашей стране весь-

ма значительно и постоянно увеличивается. Этот процесс связан

с углублением специализации производства, вызывающим к жиз-

ни новые отрасли промышленности и народного хозяйства. По-

этому Конституция СССР 1977 г. отказалась от определения со-

става министерств в тексте Конституции, как это делалось ранее.

Сейчас их состав устанавливается в Законе о Совете Министров

!!83

СССР, принятом 5 июля 1978 г. (*57) В настоящее время имеется

64 министерства СССР, в том числе 33 общесоюзных и 31 союз-

но-республиканское. Однако не все министерства руководят хо-

зяйством, имеются и такие, которые управляют отраслями

административно-политической и социально-культурной деятель-

ности, хотя число их незначительно. Из общего количества

64 союзных министерств 56 являются хозяйственными и только

8 нехозяйственными.

Такое соотношение хозяйственных и нехозяйственных мини-

стерств обусловлено превращением экономической деятельности

в главную функцию социалистического государства. Самая осно-

ва, <самая сущность Советской власти ...состоит в том, что полити-

ческие задачи занимают подчиненное место по отношению к

задачам экономическим>.(*58)

Наличие небольшого числа нехозяйственных министерств дает

основание специалистам по административному праву конструи-

ровать общее понятие министерства как органа административ-

ного управления.(*59) При этом упускается из виду или учитыва-

ется в недостаточной степени, что основная масса министерств

является хозяйственными, что они действуют как хозяйственные

органы, используют не только административные, но и экономиче-

ские методы руководства. Но экономические методы плохо укла-

дываются в традиционные рамки административно-правовой кон-

цепции, в связи с чем одни административисты рассматривают

их как экономически обоснованные административные методы,

а другие предлагают вовсе отказаться от понятия экономических

методов.(*60)

В настоящее время функции, права и обязанности союзных

министерств определяются Общим положением о министерствах

СССР, утвержденным Постановлением Совета Министров СССР

от 10 июля 1967 г. (*61) Оно относится ко всем союзным министер-

ствам, но по содержанию в основном ориентировано на министер-

ства хозяйственные. Это нашло отражение в самом определении

министерства, даваемом в положении. Министерство рассматрива-

ется в нем как центральный орган государственного управления,

осуществляющий руководство отраслью народного хозяйства.

В Общем положении о министерствах установлены некоторые

принципиально важные моменты -в п. 7 сформулировано поня-

тие системы министерства, в п. 4 указывается на сочетание в

его деятельности экономических и административных методов,

в п. 58 предусмотрено наделение министерства финансовыми фон-

дами и резервами, компетенция министерства определена по об-

(**57) Ведомости Верховного Совета СССР, 1978, № 28, ст. 436.

(**58) Ленин В. И. Полн. собр. соч., т. 36, с. 130.

(**59) См.: Правовое положение министерств СССР. М.: Юрид. лит., 1971.

(**60) См.: Быков А. Г., Кененов А. А., Козлов Ю. М. Экономическая политика

КПСС и право. М.: Изд-во МГУ, 1979, с. 119.

(**61) СП СССР, 1967, № 17, ст. 116.

ластям хозяйственной деятельности, как и компетенция других

хозяйственных органов.

!!81

Все же в результате объединения в одном нормативном акте

положений, относящихся к хозяйственным и нехозяйственным

министерствам, многие хозяйственные права министерства в нем

отражены не были. Это привело к появлению огромного количе-

ства нормативных актов, определяющих хозяйственные права ми-

нистерств, характеризующих их хозяйственную компетенцию.

В связи с этим возникла необходимость кодификации норматив-

ных актов, определяющих хозяйственную компетенцию мини-

стерств, приведения их в соответствие с правовым положением

министерств как органов хозяйственного руководства.

Значение этой задачи особенно возрастает в условиях проведе-

ния мероприятий по совершенствованию хозяйственного механиз-

ма. В постановлении о хозяйственном механизме содержатся

новые и принципиально важные положения о хозяйственных

министерствах. Прежде всего, это касается развития хозрасчет-

ных начал в деятельности промышленных и строительных мини-

стерств, закрепления за министерствами определенной части

прибыли как основы хозрасчетного самофинансирования отрасли,

введения хозрасчетной системы создания и внедрения новой тех-

ники, образования в министерствах единого фонда развития науки

и техники для финансирования мероприятий в области научно-

технического прогресса за счет прибыли отрасли, возложения на

головные министерства ответственности за обеспечение народного

хозяйства и населения всей соответствующей продукцией, в том

числе изготовляемой на предприятиях других систем, выступле-

ния министерств, производящих товары культурно-бытового на-

значения и хозяйственного обихода, в качестве генеральных по-

ставщиков всех соответствующих товаров.

Перечисленные положения сформулированы в постановлении

о хозяйственном механизме в общей форме и должны быть кон-

кретизированы в законодательстве, определяющем хозяйственную

компетенцию министерств. Представляется, что эта задача может

быть наиболее рационально решена путем издания Общего поло-

жения о хозяйственных министерствах СССР. В таком норматив-

ном акте могла бы быть определена хозяйственная компетенция

министерств, установлены формы и методы руководства отрасля-

ми промышленности и народного хозяйства. Этим положением

могли бы руководствоваться и нехозяйственные министерства в

случаях, когда они руководят подчиненными предприятиями и

объединениями, вступают в хозяйственные правоотношения.

Процесс зкономизации хозяйственного управления происходит

не только в деятельности министерств, но и других органов хо-

зяйственного руководства - центров систем. Они также наделя-

ются материальными и финансовыми фондами и резервами,

переводятся на хозрасчетные методы, повышается их экономиче-

ская ответственность за результаты работы возглавляемых систем.

Это ярко проявляется в деятельности управлений объединений

среднего звена (см.  3), производственных и отраслевых управ-

лений и отделов исполкомов местных Советов и других органов

хозяйственного руководства - центров систем.

!!85

Развитие экономических методов руководства, применение

хозрасчетных начал в деятельности органов управления с теоре-

тической точки зрения представляет особый интерес применитель-

но к управлениям и отделам исполкомов местных Советов, Они

структурно входят в состав исполкомов Советов, являющихся

органами общей компетенции. Органы общей компетенции, руко-

водя не только хозяйственной, но и другими областями общест-

венной жизни на своей территории, не могут действовать на

началах хозрасчета. Однако входящие в их состав отраслевые и

производственные управления и отделы обладают самостоятель-

ной компетенцией, действуют как вышестоящие звенья по отно-

шению к подчиненным предприятиям и организациям, составляют

вместе с ними хозяйственные системы, выступают в качестве их

центров. Поэтому, несмотря на их включение в структуру испол-

комов местных Советов, они могут действовать на хозрасчетных

началах, что убедительно подтверждается практикой. Так, при

Мосгорисполкоме успешно действуют на хозяйственном расчете

Главмосавтотранс, Главмосстрой, Главмосстройматериалы и дру-

гие главные управления, управления и отделы, руководящие хо-

зяйственными органами.

Новые проблемы возникают в связи с созданием территориаль-

но-производственных комплексов. Их организация помогает осу-

ществлению принципа единства отраслевого и территориального

начал в руководстве экономикой. Многие такие комплексы уже

созданы, но действуют не всегда эффективно из-за нерешенности

вопросов их правовой организации. Территориально-производ-

ственный комплекс включает в свой состав предприятия и объеди-

нения разных отраслей, расположенные на определенной террито-

рии. Таким образом, он не является хозяйственной системой, ру-

ководимой единым центром. Вместе с тем территориально-произ-

водственный комплекс составляет определенное единство, дея-

тельность предприятий и объединений разных систем, располо-

женных на его территории, должна координироваться с учетом

не только отраслевых, но и территориальных интересов. Однако

до сих пор отсутствует ясность относительно соотношения прав

отраслевых и территориальных органов в руководстве данными

комплексами.

При решении проблемы правовой организации территориаль-

но-производственных комплексов следует, на наш взгляд, исходить

из того, что подобные комплексы являются новыми своеобразны-

ми хозяйственными образованиями. Их создание не должно при-

водить к нарушению отраслевой системы управления экономикой,

которая и в будущем останется определяющей, наиболее соответ-

ствующей задачам развития научно-технического прогресса и

повышения эффективности производства. Вместе с тем должны

быть установлены формы управления территориально-производ-

!!86

ственными комплексами как едиными хозяйственными образова-

ниями.

Это может быть обеспечено, с одной стороны, путем усиления

роли местных Советов в руководстве подобными комплексами, а с

другой - посредством создания специальных органов по руковод-

ству комплексами, особенно крупными и расположенными на

территории нескольких областей и краев. Так, для руководства

развитием Западно-Сибирского нефтегазового комплекса образо-

вана специальная комиссия Совета Министров СССР. В п. 14

нового Положения о Госплане СССР, утвержденного Постановле-

нием Совета Министров СССР от 17 июня 1982 г. (*62) предусмот-

рено, что Госплан СССР может иметь уполномоченных с соот-

ветствующим аппаратом в отдельных экономических районах.

Деятельность уполномоченных Госплана СССР будет способство-

вать координации работы хозяйственных органов различных от-

раслей, находящихся на соответствующей территории.

Решению данной проблемы поможет и разработка целевых

комплексных программ формирования и развития территориаль-

но-производственных комплексов. Для регулироаания этого во-

проса Госпланом СССР 31 января 1980 г. утверждены Методиче-

ские указания, предусматривающие, в частрости, что в террито-

риальной программе должны быть определены также формы и

методы управления и планирования (*63). Разумеется, формы и ме-

тоды руководства территориально-производственными комплекса-

ми необходимо установить законодательно, их создание п систе-

ма руководства ими должны органически войти в существующую

систему хозяйствования и стать одним из ее неотъемлемых эле-

ментов. (*64)

Важную роль в координации деятельности различных отрас-

лей экономики играют функциональные органы хозяйственного

руководства. Они организуются обычно как государственные ко-

митеты, например Госплан СССР, Госснаб СССР, Госстандарт

СССР, Госкомитет цен СССР и другие. В отдельных случаях та-

кие органы создаются в форме министерств, например Министер-

ство финансов СССР.

Функциональные органы руководят определенной деятель-

ностью в масштабах страны, координируют работу отраслей на-

родного хозяйства. В этом смысле они проводят межотраслевое

руководство экономикой.

Компетенция функциональных органов в общей форме в за-

конодательстве не установлена, она определяется конкретно при-

менительно к каждому такому органу в положении о нем. В зиа-

(**62) СП СССР, 1982, № 20, ст. 102.

(**63) Экон. газ., 1980, № 13, с. 6.

(**64) Проблемы организации руководства территориально-производственными

комплексами широко обсуждаются в литературе. См.: Комплексное раз-

витие Западной Сибири.- Сов. гос. и право, 1978, № II, с. 46-62; Мано-

хин В. М. С учетом отраслевого и территориального принципов.- Сов.

гос. и право, 1979, №. 10, с. 21; Государственное руководство комплексным

развитием территорий в СССР. М.: ИГПАН СССР, 1981.

!!87

чительной мере это объясняется разнообразием форм деятельно-

сти подобных органов, связанным с различием функций хозяйст-

венного руководства. Тем не менее можно констатировать, что

компетенция функциональных органов главным образом сводится

к решению основных вопросов руководства соответствующим ви-

дом деятельности, тогда как более конкретное руководство всеми

сторонами деятельности хозяйственных органов проводится цент-

рамп хозяйственных систем, в состав которых они входят.

В значительной мере функциональные органы проводят свою

работу путем издания нормативных актов, регулирующих поря-

док планирования, осуществления материально-технического

снабжения, ценообразования и т. п. Наряду с этим они прини-

мают решения и по конкретным вопросам регулирования хозяй-

ственных отношений. Значительное место в деятельности функ-

циональных органов занимает контроль за проведением соответ-

ствующей работы.

Некоторые функциональные органы наделены правом приме-

нять экономические санкции к хозорганам, нарушающим установ-

ленный порядок ведения хозяйственной деятельности. Так, Гос-

стандарт СССР применяет санкции к хозяйственным органам за

нарушение требований государственных стандартов и техниче-

ских условий по качеству продукции, а Госкомитет цен СССР -

за несоблюдение установленных правил ценообразования. Данные

санкции являются весьма эффективными и состоят в изъятии

незаконно полученной прибыли в государственный бюджет и в

исключении соответствующей продукции из отчетных данных о

выполнении плана.

Функциональные органы рассматривают также споры между

хозяйственными органами по вопросам, относящимся к их компе-

тенции. Госплан СССР рассматривает разногласия, возникающие

при разработке планов, Госстандарт СССР - при составлении

стандартов и технических условий, Госкомитет цен СССР - при

согласовании цен и тарифов. Есть и такой функциональный

орган, который специально создан для рассмотрения хозяйствен-

ных споров,- Государственный арбитраж СССР.

Наиболее важную роль в функциональном руководстве эконо-

микой играет Госплан СССР. Функции этого органа были усиле-

ны постановлением о хозяйственном механизме, что нашло отра-

жение в новом Положении о Госплане СССР, утвержденном По-

становлением Совета Министров СССР от 17 июня 1982 г. Ана-

логичным образом в условиях совершенствования хозяйственного

механизма усиливаются функции органов стандартизации, мате-

риально-технического снабжения, ценообразования, финансовых

и других функциональных органов. Этим повышается действен-

ность их работы по руководству экономикой.

В связи с повышением роли функциональных органов хозяй-

ственного руководства в современных условиях представляется

целесообразным определить их компетенцию в общей форме пу-

тем издания Общего положения о таких органах. В нем могли

!!88

бы быть установлены общие задачи всех функциональных орга-

нов, формы и методы их работы, основные вопросы, относящиеся

к компетенции всякого функционального органа хозяйственного

руководства. В плане подготовки законодательных актов СССР

я постановлений Правительства СССР на 1983-1985 гг., утверж-

денном постановлением Президиума Верховного Совета СССР

и Совета Министров СССР от 24 сентября 1982 г. (*65), предусмотрена

разработка Общего положения о государственных комитетах СССР.

В подчинении функциональных органов хозяйственного руко-

водства имеется обычно немало организаций. Вместе с ними функ-

циональный орган составляет единою систему. Характер и мас-

штабы такой системы зависят от конструирования функциональ-

ного органа в качестве общесоюзного или союзно-республиканского.

Особенно велика система функциональных органов, которые яв-

ляются союзно-республиканскими. Так, в систему Госплана СССР

входят госпланы союзных и автономных республик, плановые

органы исполкомов местных Советов.

Система функционального органа не является хозяйственной,

а представляет собой систему функциональную. Но в такую си-

стему могут входить и хозяйственные органы. В некоторых слу-

чаях удельный вес хозяйственных органов в функциональных

системах весьма велик. В систему Госснаба СССР входят много-

численные предприятия, снабженческо-сбытовые объединения и

другие хозяйственные органы, выполняющие оперативно-хозяй-

ственные функции в области материально-технического снабже-

ния и сбыта продукции. В связи с большим удельным весом хо-

зяйственных органов в системе Госснаба СССР следует признать,

что эта система носит смешанный характер.

Независимо от количества хозяйственных органов, входящих

в функциональную систему или систему смешанного характера,

возглавляющий ее функциональный орган при управлении и

планировании хозяйственной деятельности подчиненных пред-

приятий и объединений выступает по отношению к ним как

центр хозяйственной системы. Поскольку выступление в таком

качестве не составляет основной задачи функционального органа,

его компетенция по руководству подчиненными предприятиями

и объединениями обычно в положении о нем не устанавливается,

а определяется путем приравнивания его прав к правам мини-

стерства. Так, в Положении о Госснабе СССР, утвержденном

Постановлением Совета Министров СССР от 13 мая 1969 г. (*66),

указывается: <...при осуществлении функций, связанных с про-

изводственно-технической, финансовой и хозяйственной деятель-

ностью организаций, учреждений и предприятий, входящих в

систему Госснаба СССР, Госснаб СССР руководствуется Общим

положением о министерствах СССР>.

(**65) Ведомости Верховного Совета СССР, 1982, № 39, ст. 743.

(**66) СП СССР, 1969, № 13, ст. 69.

Такой способ установления компетенции функциональных

органов по руководству входящими в их систему хозяйственными

органами представляется целесообразным, поскольку в отноше-

нии министерств в законодательстве разработана четкая модель

правовой организации их деятельности по управлению подчинен-

ными предприятиями и объединениями. Использование этой мо-

дели в деятельности функциональных органов по управлению

подчиненными предприятиями и объединениями теоретически

обосновано, поскольку сущность хозяйственного управления еди-

на и не меняется в зависимости от подчиненности низовых хо-

зяйственных звеньев отраслевому или функциональному органу.

С практической же точки зрения это создает значительные удоб-

ства как в самой управленческой работе, так и в контроле за

правильностью ее осуществления. При этом, разумеется, остается

в силе сказанное выше о необходимости улучшения правовой

организации деятельности министерств как центров хозяйствен-

ных систем в условиях проведения мероприятий по совершенство-

ванию хозяйственного механизма.

!!286