5. Хозяйственное законодательство

Хозяйственное законодательство включает законы, постанов-

ления и другие нормативные акты, являющиеся источниками хо-

зяйственного права. Если хозяйственное право - совокупность

правовых норм по регулированию хозяйственных отношений, то

хозяйственное законодательство - это совокупность нормативных

актов, в которых содержатся данные нормы.

Такое различие является общепринятым в теории права и

имеет определенный смысл, состоящий в том, что нормы одной

отрасли права могут включаться в нормативные акты другой от-

расли законодательства. Так, в силу неупорядоченности хозяйст-

венного законодательства некоторые нормы хозяйственного права

содержатся в законодательстве гражданском. С другой стороны,

в нормативных актах хозяйственного законодательства могут со-

держаться и нормы гражданского права, примером чего являют-

ся транспортные уставы и кодексы: по преимуществу это акты

хозяйственного законодательства, но в части регулирования пере-

возки пассажиров и багажа они содержат нормы гражданского

права.

!!40

В то же время имеются взгляды, согласно которым хозяйст-

венное законодательство включает не нормативные акты, а сами

нормы хозяйственного права (*69). Такой подход вытекает из пра-

вильного по существу отождествления объемов понятий <хозяйст-

венное право> и <хозяйственное законодательство>, из признания

того. что хозяйственное законодательство является источником

именно хозяйственного права как отрасли права. Однако совпа-

дение объемов понятий хозяйственного права и хозяйственного

законодательства может быть достигнуто лишь в перспективе,

когда будет упорядочено хозяйственное законодательство, да и

то не полностью, поскольку в сфере хозяйственного законодатель-

ства, как и в других областях правового регулирования, по необ-

ходимости останутся акты, включающие нормы не только хозяй-

ственного права, но и других отраслей.

Вопрос о соотношении отрасли права и отрасли законодатель-

ства является спорным в правовой науке. Некоторые ученые пол-

ностью отождествляют эти понятия (*70), другие полагают, что они

совпадают лишь в основном, что развитие отрасли законодатель-

ства вместе с тем означает и развитие новой отрасли права. Так,

С. С. Алексеев пишет: <...в большинстве случаев, когда формиру-

ется отрасль законодательства, это одновременно означает, что

перед нами становление отрасли права> (*71). Думается, что между

этими позициями нет принципиальных расхождений, речь идет

лишь о полном или неполном совпадении понятий отрасли пра-

ва и отрасли законодательства. Применительно к хозяйственному

праву это означает, что данной отрасли права соответствует сло-

жившееся хозяйственное законодательство, что эта отрасль за-

конодательства выражает хозяйственное право как отрасль права.(*72)

Вместе с тем в правовой науке распространена и другая точ-

ка зрения, согласно которой существуют комплексные отрасли

законодательства, составляющие нормативные массивы, включаю-

щие нормы различных отраслей права (*73). Развивая эту концеп-

цию, С. В. Поленина приходит к выводу, что существуют такие

отрасли права, которым не соответствуют отрасли законодатель-

ства, и такие отрасли законодательства, которым не соответству-

ют отрасли права. Так, она считает, что административное пра-

во - это отрасль права, которой не соответствует отрасль законо-

дательства, а нормы административного права составляют лишь

(**69) См.: Мамутов В. К. Разграничение хозяйственного и гражданского пра-

ва. Необоснованность включения хозяйственных отношений в предмет

гражданского права.- В кн.: Хозяйственное право и эффективность про-

изводства. Донецк: ИЭП АН УССР, 1979, с. 8.

(**70) См.: Процевский А. И. О системе советского трудового законодательства.-

Сов. гос. и право, 1974, № 2, с. 50.

(**71) Алексеев С. С. Проблемы теории права, Свердловск: Свердл. юрид. ин-т,

1972, т. 1, с. 148.

(**72) Нужно, однако, отметить, что С. С. Алексеев рассматривает хозяйствен-

ное право не как основную, а как комплексную отрасль права, состав-

ляющую <вторичную структуру> в правовой системе. См.: Алексеев С. С.

Структура советского права, с. 198, 206, 223.

(**73) См.: Красавчиков О. А. Система права и система законодательства,- Пра-

воведение, 1975, № 2, с. 68.

!!41

нормативный массив. Что же касается хозяйственного законода-

тельства, то оно, по ее мнению, представляет собой нормативный

массив, которому не соответствует отрасль права (*74).

Мы уже отмечали, что теория нормативного массива не мо-

жет быть признана обоснованной в силу своей неопределенности,

эта концепция ничего не объясняет и является по сути дела ухо-

дом от решения проблемы. Крайне неубедительно мнение о том,

что существуют отрасли права, которым не соответствуют отрас-

ли законодательства. Думается, что как хозяйственному, так и

административному праву соответствуют отрасли хозяйственного

II административного законодательства, хотя эти отрасли и неупо-

рядочены. Но неупорядоченность, несистематизированность от-

расли законодательства лишь означают необходимость ее совер-

шенствования, а не свидетельствуют об отсутствии отрасли зако-

нодательства вообще. Ведь-отрасль законодательства-внешняя

форма отрасли права; признание отраслей права, которым не со-

ответствуют отрасли законодательства, противоречило бы прин-

ципу единства формы и содержания.

Выражая содержание хозяйственного права как отрасли пра-

ва, хозяйственное законодательство является его внешней фор-

мой и характеризуется теми же признаками, что и хозяйственное

право. Для него характерно единство регулирования хозяйствен-

ных отношений по горизонтали и вертикали, использование раз-

личных методов регулирования, признание в качестве субъектов

хозяйственных отношений только социалистических организаций

и их подразделений, но не отдельных граждан, реализация в нор-

мативных актах принципов хозяйственного права.

Хозяйственное законодательство развивается в нашей стране

весьма противоречиво, что в немалой степени объясняется теоре-

тическими установками ученых, не признающих хозяйственное

право в качестве самостоятельной отрасли права. Эти ученые ви-

дят в развитии хозяйственного законодательства становление

хозяйственного права как отрасли права и стремятся обосновать

такой подход к хозяйственному законодательству, который исклю-

чал бы возможность признания хозяйственного права самостоятель-

ной отраслью. В 1961 г. эта концепция возобладала и в Основы

гражданского законодательства были включены нормы по регу-

лированию не только отношений с участием граждан, но и от-

ношений между социалистическими организациями. В результа-

те получилось, что хозяйственные отношения по горизонтали

были отнесены к сфере гражданского законодательства, а хозяй-

ственные отношения по вертикали, не вошедшие в эту сферу,

нстолковывалнсь как принадлежащие к административному

праву.

(**74) См.: Поленина С. В. Теоретические проблемы системы советского зако-

нодательства, М.: Юрид, лит., 1979, с. 52-60.

!!42

Такое положение не соответствовало мерам по совершенство-

ванию социалистического хозяйствования, основанным на единст-

ве хозяйственных отношений по горизонтали и вертикали, на ис-

пользовании хозяйственного договора как инструмента планирова-

ния, на развитии хозрасчета не только в горизонтальных, но и в вер-

тикальных хозяйственных отношениях, на концентрации произ-

водства, вызвавшей к жизни появление новых субъектов права,

не укладывающихся в понятие юридического лица. Поэтому уже

в 1970 г. было принято постановление ЦК КПСС и Совета Мини-

стров СССР <Об улучшении правовой работы в народном хозяй-

стве> (*75), в котором указывалось на необходимость совершенст-

вования не гражданского и административного, а хозяйственного

законодательства. Эта тенденция получила еще более яркое вы-

ражение в постановлении ЦК КПСС и Совета Министров СССР

<О мерах по дальнейшему совершенствованию хозяйственного за-

конодательства> от 25 июня 1975 т.(*76), которым хозяйственное

законодательство было окончательно конституировано как само-

стоятельная отрасль законодательства.

За время, прошедшее после издания постановления, были при-

няты новые нормативные акты, отменены устаревшие, улучшено

ведомственное нормотворчество. Однако и сейчас хозяйственное

законодательство остается громоздким и противоречивым, отста-

ет от современных задач развития экономики. Поэтому на XXVI

съезде партии при перечислении задач совершенствования зако-

нодательства на первое место было выдвинуто законодательство

по руководству народным хозяйством. Такое указание важно не

только с точки зрения установления приоритета развития хозяй-

ственного законодательства перед другими отраслями, но и для

определения его функции как формы руководства экономикой.

Одной из причин неупорядоченности хозяйственного законода-

тельства является неправильное истолкование некоторыми уче-

ными указанного выше постановления ЦК КПСС и Совета Мини-

стров СССР от 25 июня 1975 г. Опираясь на то, что в его преам-

буле упоминается не только хозяйственное законодательство, но

и законодательство гражданское, земельное, водное и трудовое,

они выдвинули понимание хозяйственного законодательства как

некоего собирательного понятия, включающего различные отрас-

ли права, имеющие отношение к народному хозяйству. При этом

игнорировалось, что в постановлении названные отрасли связы-

ваются с термином не <хозяйственное законодательство>, а <со-

ветское законодательство>, что, разумеется, не одно и то же.

Были сделаны попытки и теоретически обосновать такую пози-

цию со ссылкой на то, что, коль скоро речь идет о законодатель-

стве хозяйственном, оно должно охватывать все нормативные

акты, имеющие отношение к регулированию экономики. Так,

А. В. Мицкевич предложил рассматривать хозяйственное законо-

дательство как <совокупность актов различных отраслей совет-

ского права и комплексных -нормативных актов, регулирующих

(**75) СП СССР, 1971, № 1, ст. 1.

(**76) СП СССР, 1975, № 16, ст. 98.

!!43

различные общественные отношения в области народного хозяй-

ства> (*77).

При подобном подходе хозяйственное законодательство вы-

ступает как конгломерат разнородных нормативных актов, отно-

сящихся чуть ли не ко всем отраслям советского права. Хозяйст-

венное законодательство в такой трактовке не имеет единого

стержня и лишено научного и практического значения, ибо столь

неопределенное безбрежное понятие невозможно использовать

ни в теории, ни в практике совершенствования правового регули-

рования хозяйственных отношений. Необоснованность подобной

трактовки хозяйственного законодательства убедительно показана

специалистами трудового права, отмечающими, что включение

трудового права в состав хозяйственного законодательства про-

тиворечит иному социальному назначению трудового законода-

тельства по сравнению с законодательством хозяйственным, мо-

жет привести к неблагоприятным последствиям с точки зрения

осуществления защитной функции трудового права, не соответ-

ствует смыслу постановления ЦК КПСС и Совета Министров

СССР от 25 июня 1975 г. и не учитывает того, что хозяйственные

II трудовые нормы существенно отличаются друг от друга (*78).

Однако конгломератное понятие хозяйственного законодатель-

ства утрачивает значение в связи с определением в ст. 16 Кон-

ституции СССР 1977 г. экономики как единого народнохозяйст-

венного комплекса, охватывающего все звенья общественного

производства, распределения и обмена на территории страны.

Трактовка социалистической экономики как совокупности звень-

ев народного хозяйства ориентирует на узкое понимание хозяй-

ственного законодательства, соответствующее по содержанию

понятию хозяйственного права как отрасли права. Действительно.

если в народнохозяйственный комплекс входят звенья народного

хозяйства, то необходимо урегулировать складывающиеся между

ними отношения по горизонтали и вертикали. Единство народно-

хозяйственного комплекса как совокупности звеньев экономики

требует единого регулирования отношений между ними, чему со-

ответствует понимание хозяйственного законодательства как ре-

гулирующего отношения между социалистическими организация-

ми и их подразделениями, складывающиеся в процессе руковод-

ства и осуществления хозяйственной деятельности.

Сильный удар конгломератному пониманию хозяйственного

законодательства нанесен принятием структуры Свода законов

СССР, утвержденной Постановлением ЦК КПСС, Президиума

Верховного Совета СССР и Совета Министров СССР от 23 мар-

та 1978 т.(**79) Эта структура предусматривает выделение законода-

тельства о народном хозяйстве в самостоятельный раздел Свод>.

законов (раздел 4). В то же время в структуре Свода имеются

(**77) См.: Систематизация хозяйственного законодательства. М.: Юрид. лит..

1971, с. 15.

(**78) См.: Советское трудовое право: Вопросы теории, с. 18-22, 119-122..

(**79) Ведомости Верховного Совета СССР, 1978, № 15, ст. 239.

!!44

раздел 2 <Законодательство о социальном развитии и культуре.

Социально-экономические права граждан>, включающий граж-

данское и трудовое законодательство, и раздел 3 <Законодатель-

ство о рациональном использовании и охране природных ресур-

сов>, охватывающий земельное, водное и другие отрасли законо-

дательства. Таким образом, в структуре Свода хозяйственное

законодательство рассматривается как самостоятельная сфера

правового регулирования, отличная от других отраслей законода-

тельства, имеющих отношение к регулированию экономики. Ины-

ми словами, в этой структуре хозяйственное законодательство

рассматривается в узком смысле и охватывает те вопросы, кото-

рые относятся к отрасли хозяйственного права: планирование,

материально-техническое снабжение, капитальное строительство,

промышленность, другие отрасли народного хозяйства.

Структура Свода законов показывает необоснованность и по-

нимания хозяйственного законодательства как комплексной от-

расли законодательства, включающей нормы гражданского и ад-

министративного права.(*80) Ведь административное законодатель-

ство помещено в 1-й раздел Свода, гражданское - во 2-й,

а хозяйственное - в 4-й. Согласно же утвержденным постановле-

нием от 23 марта 1978 г. Основным принципам формирования

материалов Свода законов СССР в разделах Свода должны вы-

деляться на первый план основы и другие основополагающие

акты законодательства. Это означает, что в разделе 4, посвящен-

ном хозяйственному законодательству, также должен быть свой

основополагающий закон.

Предложения об издании обобщающего закона по регулирова-

нию хозяйственных отношений давно выдвигались в науке хозяй-

ственного права. Издание такого закона поможет сократить мно-

жественность нормативных актов хозяйственного законодатель-

ства, устранить имеющиеся в нем противоречия, создаст

стержень для его последующего развития. Хозяйственное зако-

нодательство, как и хозяйственное право, составляет единую си-

стему, а каждая система должна иметь свое центральное звено,

каковым и явится обобщающий закон по регулированию хозяйст-

венных отношений.

Что касается формы этого закона, то представляется пред-

почтительным принятие Хозяйственного кодекса СССР, в кото-

ром основные положения и институты хозяйственного права бы-

ли бы сформулированы наиболее четко и конкретно. Разумеется,

возможны и другие варианты кодификации хозяйственного

законодательства, например принятие Основ хозяйственного зако-

нодательства. Однако этот вариант менее предпочтителен, по-

скольку в Основах могут быть сформулированы лишь наиболее

общие положения хозяйственного права, требующие дальнейшей

конкретизации в законодательстве.

(**80) См.: Маслов В. Ф., Пушкцн А. А., Прокопенко И. Ф. Правовое регулиро-

вание хозяйственной деятельности в условиях социализма.- Сов. гос. и

право, 1980, № i, с. 16.

!!45

Идея издания Хозяйственного кодекса, как правило, отверга-

ется противниками хозяйственно-правовой концепции, видящими

в этом опасность окончательного признания хозяйственного права

в качестве самостоятельной отрасли. В то же время некоторые из

них допускают издание Основ хозяйственного законодательства,

подчеркивая, что они <должны опираться на категории, понятия

II терминологию отраслевого законодательства> (*81).

При этом под <отраслевым законодательством> понимаются от-

расли законодательства, соответствующие традиционным отрас-

лям права (гражданское, административное и др.), которым,

согласно таким представлениям, и должны быть подчинены Ос-

новы хозяйственного законодательства. Издание же Хозяйствен-

ного кодекса отвергается, поскольку кодекс не выносит <юриди-

ческой мешанины> (*82), Основы же при таком подходе стали бы

конгломератным законом, где подобная <мешанина> допускается.

Получается, что Основы мыслятся не как активный фактор ре-

гулирования хозяйственных отношений, а как тактическая ус-

тупка бурному развитию хозяйственного законодательства. Но ре-

шающая роль в регулировании хозяйственных отношений все же

отводится гражданскому законодательству и другим традицион-

ным отраслям.

Между тем основной закон по регулированию хозяйственных

отношений должен в действительности стать стержнем развития

хозяйственного законодательства в соответствии с самостоятель-

ным значением этой сферы правового регулирования. Такой за-

кон может быть разработан лишь при трактовке хозяйственного

законодательства как единой и целостной системы. Прав

Ю. К. Толстой, считающий, что <возникла парадоксальная ситуа-

ция: с одной стороны, ратуют за подход к социалистической

экономике как единому народнохозяйственному комплексу,

с другой - выступают против создания единого акта кодифика-

ционного типа, который урегулировал бы отношения в этом ком--

плексе как в целостной системе и тем самым явился бы одним

из факторов, содействующих дальнейшей консолидации социали-

стического   производства> (*83).  Выход из этого положения

Ю. К. Толстой с полным основанием видит в принятии Хозяйст-

венного кодекса СССР.

Именно такая форма кодификации хозяйственного законода-

тельства в наибольшей степени соответствовала бы общесоюзно-

му характеру этой отрасли законодательства. Ведь основы зако-

нодательства сложились в таких сферах правового регулирования,

где велика роль законодательства союзных республик, и дают

возможность учитывать их национальные особенности в респуб-

(**81) См.: Алексеев С. С., Яковлев В. Ф. О совершенствовании хозяйственно-

го законодательства.- Сов. гос. и право, 1975, .N> 6, с. 50.

(**82) См.: Алексеев С. С. Право и наша жизнь. М.: Юрид. лит., 1978, с. 118.

(**83) Толстой Ю. К. Конституция СССР и хозяйственное законодательство.-

В кн.: Конституция СССР и правовые проблемы совершенствования ру-

ководства народным хозяйством, с. 79.

!!46

ликанских кодексах, принимаемых на базе общесоюзных основ.

В сфере же хозяйственного законодательства такие особенности

практически отсутствуют, а имеющиеся географические и клима-

тические особенности республик не оказывают решающего влия-

ния на регулирование хозяйственных отношений и не обосновы-

вают принятия в республиках своих хозяйственных кодексов.

Правда, Основы хозяйственного законодательства могут исполь-

зоваться и как база для издания общесоюзных нормативных ак-

тов по регулированию хозяйственных отношений. Но такой путь,

хотя и возможен, менее предпочтителен, чем издание кодекса,

позволяющего всесторонне и конкретно урегулировать основные

институты хозяйственного права.

При любой форме кодификации хозяйственного законодатель-

ства должны быть учтены особенности норм хозяйственного пра-

ва. В теории права правильно подчеркивается, что норма права

регулирует <типичные общественные отношения или одну из сто-

рон этого отношения> (*84). Поскольку же типичные отношения в

каждой отрасли права различны, различен и характер регули-

рующих их правовых норм. Специфика отрасли права проявляет-

ся не только в предмете, методах, субъектах, целях и принципах

отрасли права, но и в характере используемых в ней правовых норм.

В хозяйственном праве сложились своеобразные нормы, наря-

ду с нормами - общими правилами здесь применяются и нормы

конкретного характера (*85). Использование конкретных по содер-

жанию юридических норм позволяет устанавливать не только по-

рядок, но и цели хозяйственной деятельности, что имеет важное

значение в условиях плановой социалистической экономики.

В этом отношении выделяются плановые нормы или нормы-

задания, адресованные конкретным социалистическим организа-

циям, но создающие обязанности и для других хозяйственных

органов. Роль таких юридических норм возрастает в условиях

совершенствования хозяйственного механизма, когда широко ис-

пользуется нормативный метод в планировании, предполагающий

установление юридически обязательных экономических нормати-

вов длительного действия. Разумеется, это не исключает исполь-

зования при планировании индивидуальных плановых заданий,

юридически обязательных лишь для хозяйственного органа, кото-

рому они адресованы.

Не менее важное значение имеют и нормы о компетенции,

также конкретно формулируемые в положениях и уставах хозяй-

ственных органов. Определяя их функцию, права и обязанности,

такие нормы направляют деятельность хозяйственных органов на

выполнение задач, необходимых для общества, и вместе с тем

ставят их деятельность в определенные рамки, способствуя про-

ведению режима законности в хозяйственных отношениях.

(**84) См,: Керимое Д. А. Философские проблемы права, с. 303,

(**85) См.: Хозяйственное право. М.: Юрид. лит., 1970, с. 38-39.

!!47

Особое место среди норм хозяйственного права занимают тех-

нико-экономические нормы. Они определяют требования к каче-

ству продукции, работ и услуг, лимиты расходования сырья,

материалов, энергии, размеры производственных запасов, устанав-

ливают порядок использования оборудования, регулируют техно-

логические процессы. Особенность этих норм состоит в том, что

с их помощью хозяйственное право воздействует не только на от-

ношения между организациями и их подразделениями, но и не-

посредственно на процесс производственно-хозяйственной дея-

тельности.

Наконец, надо отметить и рекомендательные нормы, которые

характерны не только для хозяйственного права, но и для неко-

торых других отраслей, например для трудового и колхозного

права. Рекомендательные нормы позволяют воздействовать на

деятельность хозяйственных органов по вопросам, решение ко-

торых относится к их компетенции. С помощью таких норм госу-

дарство руководит экономикой, не стесняя инициативы хозяйст-

венных органов, что дает возможность последовательно проводить

принцип сочетания централизованного управления с хозяйствен-

ной самостоятельностью низовых звеньев.

Наряду с общенормативным применяется и локальное регули-

рование хозяйственных отношений, при котором нормы издают-

ся самими хозяйственными органами для определения порядка

осуществления внутрихозяйственных отношений. Таким путем

регулируются внутрихозяйственное управление и планирование,

осуществление внутреннего хозрасчета, определяется правовое

положение подразделений хозяйственных органов. Разумеется,

локальные нормы занимают подчиненное место в иерархии пра-

вовых норм, они должны соответствовать общим нормам хозяй-

ственного права (*86).

Обычно локальными признаются нормы, действующие в пре-

делах хозяйственного органа.(*87) Но по существу к ним близки

и нормы, издаваемые министерствами для регулирования хозяй-

ственных отношений в своей системе. Действие таких норм огра-

ничено рамками системы издавшего их министерства.

Разумеется, есть и такие ведомственные акты, которые имеют

общее значение. Речь идет о нормативных актах, издаваемых

функциональными органами хозяйственного руководства - Гос-

планом СССР, Госснабом СССР, Госкомитетом цен СССР и други-

ми подобными органами, осуществляющими руководство опреде-

ленным видом деятельности в масштабах всей страны и имею-

щими право принимать нормативные акты, обязательные для всех

хозяйственных органов. Такие нормативные акты составляют

важный элемент действующего хозяйственного законодатель-

ства, хотя иногда оно понимается и в более узком смысле-как

включающее лишь законы и постановления правительства.

(**86) См.: Гальперин Л. Б. О специфике локального нормативного регулирова-

ния.- Правоведение, 1971, № 1, с. 37.

(**87) См.: Самигуллин В. К. Локальные нормы и их виды.- Правоведение,

1976, № 2, с. 39.

!!48

Обилие нормативных актов такого рода объясняется нерешен-

лостью па уровне законов и постановлений правительства многих

вопросов, объективно требующих правового регулирования, поэто-

му функциональные органы хозяйственного руководства и издают

их в больших количествах. В значительной мере это и приводит

к отмеченным выше недостаткам хозяйственного законодатель-

ства, могущим быть устраненными лишь при условии его кодифи-

кации. Только таким путем будут решены общие вопросы хозяй-

ственного права, что поможет сократить объем ведомственного

нормативного материала. Конечно и в этом случае нельзя будет

полностью отказаться от издания ведомственных нормативных

актов, но издание их будет поставлено в определенные рамки

подобные акты будут тогда издаваться в ограниченных пределах

и по вопросам, требующим детального регулирования на основе

принципиальных положений, установленных в основном законе

по регулированию хозяйственных отношений.

Все это показывает, что кодификация хозяйственного законо-

дательства является в современных условиях основной и важней-

шей мерой упорядочения этой отрасли законодательства. Кодифи-

кация хозяйственного законодательства позволит завершить ста-

новление и развитие хозяйственного права как самостоятельной

отрасли права, сделать правовое регулирование хозяйственных от-

ношений эффективным инструментом организации социалистиче-

ской экономики, действенным средством улучшения хозяйствен-

ного механизма.

!!49