СУЩНОСТЬ И ЗНАЧЕНИЕ ИНСТИТУТА УЧАСТКОВЫХ ИНСПЕКТОРОВ МИЛИЦИИ

Институт участковых инспекторов относится к числу старейших в системе органов внутренних дел. Его формирование происходило в 20-х годах.

После разделения функций охраны общественного порядка и защиты страны от контрреволюционных сил, состоявшегося в начале 1918 г., на повестку дня была поставлена задача создания специального аппарата милиции вместо вооружения трудящихся в виде различных формирований. 12 октября 1918 г. НКВД и НКЮ по поручению СНК. РСФСР утвердили Инструкцию об организации советской рабоче-крестьянской милиции. В соответствии с нормативными предписаниями низовым звеном аппарата милиции являлся участок (вскоре был переименован в район), возглавляемый участковым начальником милиции (начальником милицейского района). Ему подчинялись старшие милиционеры и милиционеры.

В Инструкции ничего не говорилось о разграничении обязанностей между должностными лицами низового звена милиции и об организационных формах их использования. Их поиск осуществлялся на местах. Следует отметить, что по разнообразию организационных форм использования работников милиции и по времени принятия одной из них в качестве оптимального варианта для всех органов этот процесс в городе был несколько иным, чем на селе. Во всяком случае в городах идея участкового работника милиции получила повсеместное распространение и четкое правовое оформление раньше.

Вопрос о введении в штаты всей городской милиции должности участкового надзирателя (в последующем — участкового инспектора милиции) обсуждался в печати в конце 1922 — начале 1923 гг. К тому времени эти работники уже были в ряде городов. В мае — июне 1923 г. велась разработка Инструкции участковому надзирателю, а в декабре того же года она была утверждена приказом НКВД РСФСР.

78

>>>79>>>

В сельской же местности до 1930 г. имелись различные формы расстановки работников милиции: старших и младших волостных милиционеров. Основными из них были следующие.

1.   Все милиционеры находились при волостном   (районном) центре. Территория волости (района) на милицейские участки не распределялась. Милиционеры командировались на места по мере необходимости.

2.   Все милиционеры находились  при волостном   (районном) центре, но территория волости (района) была распределена на административные   (милицейские)   участки.   Каждому*милиционеру указывался определенный  участок,   который   посещался   им   при периодических объездах или при очередных командировках.

3.   Управление волостной   (районной)   милиции находилось в волостном (районном)   центре, а милиционеры — на своих участках при сельсоветах '.

Как отмечали специалисты, при распределении волостной милиции по первым двум способам совершенно не достигалась цель приближения милицейского аппарата к населению и не улучшалось качество его обслуживания. Наиболее приемлемым в этом смысле признавался третий способ с вносимыми в него в ряде мест поправками 2.

Милиционеров, работавших на участках, называли участковыми милиционерами или старшими участковыми милиционерами (по штату они по-прежнему числились как младшие и старшие милиционеры).

Специальным приказом № 109 от 13 февраля 1930 г. НКВД переименовал участковых надзирателей городской милиции и сельских милиционеров райадмотделений, осуществлявших работу на участках, в участковых инспекторов милиции. Но правовое положение их не изменилось, т. е. бывшие младшие волостные милиционеры по-прежнему не имели права исполнять некоторые функции, в частности, дознания (фактически на местах к расследованию преступлений как в укрупненных волостях, так и в районированных областях привлекались и младшие милиционеры). Этот недостаток был устранен Положением об участковом инспекторе в сельских местностях, принятым 31 мая 1930 г. В ст. 3 было подчеркнуто, что «по своим служебным правам сельский участковый инспектор приравнивается к участковому инспектору в городе».

Оценивая в целом процесс формирования института участкового работника милиции, можно заключить, что необходимость в нем была обусловлена действием следующих факторов:

разбросанность, значительная удаленность от районных центров сельских и рассредоточенность, недостаточная интегрирован-ность городских поселений;

1  См.: Шпилько. О распределении милиции в сельских местностях //Административный вестник. 1925, № 12. С. 27.

2  См.: Овсянников. Участковая милиция //Административный вестник. 1928, № 5. С. 39-40.

79

>>>80>>>

неразвитость или отсутствие различных видов связи (транспортной, телефонной, телеграфной и иной) удаленных участков с районными центрами;

слабая социальная и пространственная мобильность населения, вызывавшая почти полное совпадение трех основных сфер жизнедеятельности человека — труда, быта и досуга. Такое совпадение давало возможность их одновременного «охвата» одним участковым представителем милиции.

Действие этих факторов было и остается наиболее ярко выраженным в сельской местности. В городах же, особенно крупных, оно ослабевает, что влечет за собой на протяжении последних 25 лет попытки внесения корректив в содержание деятельности участковых и порядок их использования.

С момента своего возникновения должность участкового инспектора имела существенные особенности по сравнению с представителями других служб и подразделений милиции, всей системы органов внутренних дел, сложившейся впоследствии. Рассмотрим эти особенности применительно к нашему времени.

В отличие от сотрудников любого другого подразделения, решающих, как правило, лишь одну из задач органов внутренних дел, участковые инспектора работают по всем направлениям их деятельности. Кроме того, они обязаны оказывать содействие должностным лицам некоторых других государственных органов: государственной безопасности, здравоохранения, ветеринарного надзора и природоохранительным органам, а также народным депутатам. Отсюда комплексность и многофункциональность деятельности участковых инспекторов. В них главная особенность данного института.

Сказанное не означает, что участковые инспектора везде и всегда подменяют сотрудников других служб и подразделений, выполняя их работу. Картина по этому вопросу весьма пестрая.

Есть направления деятельности, по которым участковые инспектора лишь оказывают содействие в решении периодически возникающих вопросов. Например, предварительное следствие. Даже в самых малочисленных горраиорганах внутренних дел участковые инспектора выполняют по этому направлению те же обязанности, что и в горраиорганах, имеющих мощные следственные подразделения.

Есть направления деятельности, по которым содержание и объем работы участковых инспекторов зависят от наличия специализированных служб и их подразделений. В значительной части горрайорганов внутренних дел нет специализированных подразделений для осуществления некоторых функций по охране общественного порядка и борьбе с преступностью. В связи с этим они выполняются только участковыми инспекторами. Так, во многих горраиорганах внутренних дел нет патрульно-постовой службы, поэтому в обслуживаемых ими городах, поселках городского типа и сельской местности почти весь объем  работы  по обеспече-

80

>>>81>>>

нию общественного порядка ложится на участковых инспекторов. В подавляющем большинстве горрайорганов нет штатных сотрудников, занимающихся вопросами разрешительной системы. Как правило, их обязанности возлагаются на участковых инспекторов. Такое же положение наблюдается и по линии организации взаимодействия деятельности органов внутренних дел с добровольными народными дружинами, другими общественными формированиями. На территории примерно половины горрайорганов нет* медвытрезвителей, следовательно, и кабинетов профилактики, и борьба а пьянством ведется в основном опять же силами участковых инспекторов.

Есть направления деятельности, по которым содержание и объем работы участковых инспекторов зависит от способности специализированных служб и подразделений самостоятельно решать свои задачи. В значительной части горрайорганов внутренних дел подразделения, специализирующиеся на выполнении той или иной функции, малочисленны. В результате основной груз работы по этим функциям ложится на плечи участковых инспекторов. Такое положение особенно характерно для горрайорганов, расположенных в сельской местности, поселках городского типа и небольших городах. Возьмем паспортную работу. В небольших горрайорганах имеются паспортные столы, работники которых (2— 3 человека) занимаются главным образом пропиской и выпиской граждан, а основной объем работы по обеспечению паспортного режима остается за участковыми инспекторами. Так же обстоит дело и по линии инспекций исправительных работ. Есть немало» инспекций, насчитывающих порой всего одного сотрудника. Он успевает лишь вести делопроизводство на осужденных, поддерживать связь с предприятиями, основная же нагрузка по контролю за подучетными лицами опять же ложится на участковых инспекторов.

Следует иметь в виду, что их работа не сводится к выполнению обязанностей по линиям той или иной службы, того или иного подразделения органов внутренних дел3. В содержании его деятельности есть функции, присущие только или главным образом участковым инспекторам. Это, в частности, изучение населения и оперативной обстановки на участке, профилактическая работа со взрослыми лицами, состоящими на списочном учете, оказание содействия должностным лицам органов здравоохранения, ветеринарного надзора и природоохранительных органов. Причем основными в его деятельности, по нашему мнению, должны быть функции изучения населения и профилактика преступлений. И если говорить о сущности института участковых инспекторов с точки зрения содержания их деятельности, то мы должны заключить, что она информационно-профилактическая.

3 См.: Афанасьев В. А. Организационно-правовые основы службы участковых инспекторов милиции: Дис ...канд. юр. наук. М., 1974.

8 Г

>>>82>>>

В лице участковых инспекторов органы внутренних дел имеют источник разнообразной и притом концентрированной информации о различных сторонах оперативной обстановки и жизни населения на той или иной территории района, города. Наличие такого источника позволяет сотрудникам других служб и подразделений своевременно получать сигналы о состоянии оперативной обстановки на участках по линиям своей деятельности, пользоваться информацией и непосредственной помощью участковых инспекторов для решения своих задач.

Другой признак, характерный в основном для участковых инспекторов — территориальный (участковый) принцип их использования. В соответствии с этим принципом они исполняют свои функции на постоянно закрепленной территории района (города). В органах внутренних дел территориальный принцип используется и при организации работы некоторых других сотрудников. Например, постовых милиционеров. Но применительно к этой должности, как и для некоторых других, нехарактерно закрепление территории за одним и тем же постовым на все время его работы в этой должности.

По территориальному принципу могут использоваться и оперуполномоченные уголовного розыска. За ними в этом случае закрепляются определенные территориальные зоны обслуживания. Но, во-первых, использование работников уголовного розыска по такому принципу характерно не для всех горрайорганов внутренних дел; во-вторых, в одном и том же горрайоргане нередко часть оперуполномоченных уголовного розыска работает по территориальному принципу, а другая — по отраслевому, т. е. по определенным направлениям их деятельности, или по территориально-отраслевому. Аналогичным образом территориальный принцип применяется и при организации работы следователей, оперуполномоченных БХСС, сотрудников некоторых других служб и подразделений. И лишь для участковых инспекторов по делам несовершеннолетних также характерен территориальный принцип их использования.

Оба рассмотренных признака — многофункциональность и территориальный принцип организации работы — являются основными и представлены в названии самого института: участковые инспектора милиции, т. е. инспектора, выполняющие на участке функции милиции, а не какого-то ее подразделения. При отсутствии любого основного признака нет института участковых инспекторов милиции. Конечно, речь не идет об обязательности их отражения в названии института. Оно менялось неоднократно. Но изменения названия' института не были обусловлены изменениями его сущности. Все время участковый работник был и продолжает быть основным и полномочным представителем милиции на определенной территории района (города), выполняющим при этом обязанности по всем направлениям деятельности органов внутренних дел.

Здесь нельзя не отметить другую особенность института участ-

32

>>>83>>>

ковых инспекторов. В соответствии с постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 19 ноября 1968 г. «О серьезных недостатках в деятельности милиции и мерах по дальнейшему ее укреплению», лица, принимаемые на должность участковых инспекторов милиции, подлежат утверждению в ней исполкомом городского или районного Совета народных депутатов 4. Перевод участковых инспекторов с одного участка на другой, а также освобождение их от должности согласовывается с исполкомом местного Совета народных депутатов. В связи с этим можно говорить, что участковый инспектор является на участке полномочным представителем советской власти. Нужно также иметь в виду, что значительная часть участковых инспекторов, особенно в сельской местности, является депутатами местных Советов. Представителей других служб и подразделений органов внутренних дел среди депутатов значительно меньше.

Изложенное свидетельствует о специфичности правового статуса участковых инспекторов. Ведь в нем, как и в правовом статусе начальника горрайоргана внутренних дел, непосредственно отражается принцип двойного подчинения органов внутренних дел.

С учетом этой особенности участкового инспектора закрепление за ним определенной территории района (города) по многофункциональности деятельности обусловливает особое положение данного работника органов внутренних дел, которое на практике отражается в выражении «участковый инспектор — это начальник милиции в миниатюре». Имеется в виду, конечно, не идентичность их правовых статусов, а то, что участковый инспектор, как и начальник милиции, является, по существу, организатором охраны общественного порядка и борьбы с правонарушениями на определенной территории. Эта роль была свойственна участковому инспектору почти с самого начала. Так, в Положении об участковых инспекторах милиции в сельских местностях (1932 г.) имелось предписание: «Участковый инспектор милиции, объединяя в пределах обслуживаемой им территории работу по обеспечению революционного порядка и общественной безопасности: а) руководит деятельностью милиционеров, работающих на обслуживаемой им территории; б) руководит выполнением сельскими исполнителями обязанностей по охране революционного порядка и общественной безопасности. Ведет учет и инструктирование сельских исполнителей; в) руководит оперативной работой членов бригад содействия рабоче-крестьянской милиции...»5 В Инструкции по работе участкового инспектора милиции (1970 г.) было прямо сказано, что он является организатором охраны общественного порядка и борьбы  с  правонарушениями  на  обслуживаемом  административ-

4  Такое положение действует только в отношении участковых инспекторов милиции, если иметь в виду инспекторский состав органов внутренних дел.

5  См.: Приказ Главного управления Рабоче-крестьянской милиции при СНК РСФСР № 35 от 19 июня 1932 г.: Сборник приказов и циркуляров ГУРКМ при СКК РСФСР. Вып. № 19, 5 июля 1932 г.

83

>>>84>>>

ном участке. В действующей Инструкции нет такой или аналогичной формулировки, но роль участкового инспектора как организатора сохраняется. И вот почему. Участковому инспектору, по существу, невозможно справиться со своими обязанностями без опоры на общественность, на внештатных сотрудников милиции и отдельных граждан. Поэтому на участке действуют различные общественные формирования, решающие задачи по охране общественного порядка и борьбе с правонарушениями. Необходимо не просто взаимодействие с ними, но и координация их усилий. Некоторые организационные функции участковые инспектора выполняют также в отношении постовых милиционеров (см. п. 3.1.1, 3.1.3 Инструкции по работе участкового инспектора милиции, утвержденной приказом МВД СССР № 87—87 г.).

К особенностям института участковых инспекторов следует отнести универсальный характер этой должности. В отличие от других сотрудников органов внутренних дел, являющихся специалистами узкого профиля, участковые инспектора — универсалы. Универсальность знаний, умений и навыков, которыми должен обладать участковый инспектор, обусловлена многофункциональностью его деятельности.

Участковый инспектор — это то должностное лицо органов внутренних дел, которое находится ближе всех к населению. Эта особенность его положения объясняется не только характером работы, кругом решаемых задач, но и тем, что его рабочее место на участке. Большую часть рабочего времени он должен проводить на территории участка среди его населения. В связи с этим жители участка обычно обращаются за помощью именно к нему, причем по очень широкому кругу вопросов.

Работа среди населения, постоянное общение с ним, решение разнообразнейших житейских проблем — все это предъявляет к участковым инспекторам повышенные требования. По их поведению, по отношению к исполнению своих обязанностей, профессиональному уровню народ судит о работе органов внутренних дел в целом. Рассматривая участковых инспекторов в качестве «ключевой фигуры нашей профессии», министр внутренних дел СССР А. В. Власов отметил, что «как и дежурная часть, участковый — лицо нашей милиции» 6.

Участковые инспектора — самое многочисленное инспекторское подразделение в органах внутренних дел. В сочетании с многофункциональностью деятельности его многочисленность объясняет особое положение участковых инспекторов в данной системе. Они выполняют самый большой объем работы, решают самый широкий круг задач по сравнению с любым другим подразделением органов внутренних дел. Очевидно, что от эффективности и качества деятельности службы участковых инспекторов в значительной мере зависят успехи органов внутренних дел в охране обществен-

6 02 слушает... //Литературная газета. 1987, 18 марта. 84                                                                                                                         ,

>>>85>>>

ного порядка и борьбе с правонарушениями. Вот почему в постановлении Совета Министров СССР от 3 февраля 1987 г. «О мерах по совершенствованию работы участковых инспекторов милиции по охране правопорядка, улучшению их материального обеспечения» специально отмечено, что от исполнительных органов советской власти всех уровней, МВД СССР и органов внутренних дел на местах требуется «обеспечить существенное улучшение деятельности милиции по охране общественного порядка, профилактике правонарушений и прежде всего службы участковых инспекторов милиции».

>>>86>>>