§ 4. Содержание права на информацию

В силу важности вопроса о содержании права на информацию, составляющего вторую грань, он выделен в отдельный параграф.

Содержание права на информацию, в качестве предмета регулирования ее федеральным законом, как уже сказано, юристами воспринимается не однозначно. Некоторые сводят всю проблему к праву доступа к информации. Но вопрос гораздо сложнее.

По сравнению с нормами Декларации ООН о правах человека и Международного пакта о гражданских и политических правах 1976 г. конституционная основа этого права человека и гражданина в Российской Федерации предусматривает наряду с такими формами реализации его, как свобода мысли, слова, еще и свободу поиска, получения, распространения, а также свободу «производить» и «передавать» информацию любым законным способом. Это расширяет фронт позитивных субъективных прав человека и гражданина, действующих в рамках законодательства Российской Федерации.

Отмеченное обстоятельство обязывает законодателя учитывать все позиции, а их следует рассматривать как конституционно определенные формы реализации права на информацию, урегулировать содержательную и процедурную стороны отношений, связанных с рассматриваемым предметом. Это касается политической, гражданско-правовой и социальной сфер деятельности человека и гражданина, в которых реализуется его конкретное право на информацию.

С этой точки зрения и'Следует рассматривать назначение, содержание законов, которые регулируют отношения, связанные с реализацией права на информацию. Но сегодня именно понимание содержательной стороны проектов

II. ДЕФИНИЦИИ, ИНСТИТУТЫ И ДРУГИЕ ПРАВОВЫЕ КАТЕГОРИИ  87

закона о праве граждан на информацию является в определенной мере конфликтным. Одна группа разработчиков, которая представила первый проект такого закона в Государственную Думу, считала возможным ориентироваться только на позицию доступа к информации, т.е. реализацию конституционного права искать и получать информацию Все остальные формы реализации этого права по данному проекту оставались за пределами закона, который именно поэтому был назван «О праве доступа к информации». Тем самым закон, а следом и институт права на информацию лишался бы качества комплексного закона в части содержания права граждан на информацию.

Вместе с тем этот же закон рассчитан не только на граждан, т.е. на индивидуально представленного субъекта отношений, но в более поздней редакции и на юридических лиц. Содержание же норм проекта не учитывало специфики субъектов коллективного свойства, их статуса и форм деятельности в информационной сфере, и только формально обозначило эту категорию субъектов.

Отметим, что предлагаемый комплексный подход к решению вопроса о содержании закона «О праве на информацию» был представлен в виде доклада экспертам комиссии по законодательству Европейского совета на конференции по вопросам развития законодательства в области информации и информатизации в России, состоявшейся в Москве в октябре 1996 г., и был поддержан.

Содержание права на информацию для всех видов субъектов должно быть раскрыто законом относительно всего набора правовых форм (правомочий), обозначенных в гл. 2 Конституции РФ и статутных актах для юридических лиц и органов государственной власти.

Заметим, что категория «правомочия» включает, помимо прочего, права и обязанности, установленные нормативно-правовыми актами. Определяя компетенцию как «понятие публичного права, выражающее властные действия субъектов по отношению друг к другу», Ю.А. Тихомиров напоминает о «правообязанностях», т.е. о единстве и связанности прав (полномочий) и обязанностей субъектов публичного права (9' 63)

Наиболее сложно выработать необходимые дефиниции по каждому элементу содержания права на информацию, а также выявить и определить основные категории, которыми оперирует институт права на информацию

88   II. ДЕФИНИЦИИ, ИНСТИТУТЫ И ДРУГИЕ ПРАВОВЫЕ КАТЕГОРИИ

На первом месте в раскрытии права на информацию стоит правомочие субъекта на поиск и получение информации, что объединяется в одном понятии - доступ к информации.

Поиск информации - понятие, которое можно рассматривать как обращение лица (физического, юридического, уполномоченных субъектов органа государственной власти и местного самоуправления, субъектов, представляющих другие формы организаций) к органу, организации или другим субъектам за получением необходимой информации.

Получение информации - получение в установленной форме искомой информации от субъекта (информационной системы), владеющего таковой на законном основании. При этом нельзя упускать из виду, что праву искать и получать корреспондируют обязанности «предоставлять» и «представлять» информацию.

Производство информации - создание, генерация информационных продуктов и ресурсов в процессе творческой, производственной и иной общественно полезной деятельности человека и гражданина, юридических лиц, органов и иных субъектов права на информацию.

Распространение информации - передача информации в установленной законом форме другим субъектам права на информацию, включая информационное обслуживание, услуги, служебный и деловой обмен, рыночные формы обмена.

В этой связи необходимо напомнить общую оценку европейского законодательства о праве на информацию, которое представлено как нормативная основа «свободы» на информацию. В принципе так оно и есть, но при значительных ограничениях на доступ, например, к информации правительственной - органов государственной власти. В следующих главах об этом будет сказано подробнее, а пока заметим, что важно учитывать большие ограничения неограниченного, свободного доступа при обеспечении безопасности государственных интересов, служебной информации, охране общественного интереса, личной и частной жизни человека. Исследования о безопасности информационных ресурсов, об ответственности за нарушения установленных законом правил пользования информацией, информационными технологиями и в целом права на информацию проводятся В.Н. Лопатиным (4).

II ДЕФИНИЦИИ ИНСТИТУТЫ И ДРУГИЕ ПРАВОВЫЕ КАТЕГОРИИ 89

Личная тайна - это понятие может быть раскрыто как часть информационного ресурса гражданина (физического лица), доступ к которому других субъектов он определяет самостоятельно в рамках действующего законодательства Условия государственной защиты личной тайны и необходимые исключения устанавливаются законом (например, режим тайны банковского вклада, медицинской тайны, тайна переписки и др)

Семейная тайна - достаточно сложная категория Ее режим устанавливается законом (частично Семейным кодексом РФ) и предусматривает порядок доступа и защиты информации о персональных и корпоративных интересах семьи с согласия ее членов, если это не противоречит интересам общества и государства

Тайна переписки - термин, объединяющий конституционно установленный запрет на свободный доступ третьих лиц к информации, передаваемой по средствам связи '(переписка, телефонные переговоры, телеграфные отправления, электронная почта и т п)

Персональные данные - сведения и документы, удостоверяющие личность гражданина Российской Федерации, иностранного гражданина или лица без гражданства, пребывающих на законном основании на территории России, его место рождения, место жительства, свидетельства о его профессиональной ориентации и аттестации, о семейном положении и иных характеристиках, установленных законом и необходимых для активного включения лица в процессы реализации его прав в соответствии с российским и международным законодательством о свободах и правах человека и гражданина Режим персональных данных регулируется Федеральным законом «Об информации, информатизации и защите информации» (ст 11) Специальный закон «О персональных данных» пока не принят

Использование информации - термин, который может быть объяснен как применение субъектом права созданной им самостоятельно и полученной из других информационных ресурсов информации в целях своего жизнеобеспечения и реализации свобод, прав и обязанностей, установленных законодательством, и отвечающее правовому статусу субъекта

Самостоятельным сюжетом института права на информацию и его дефиниций стали вопросы о получении, распространении и использовании информации в глобальных

90 II. ДЕФИНИЦИИ, ИНСТИТУТЫ И ДРУГИЕ ПРАВОВЫЕ КАТЕГОРИИ

сетях (в первую очередь это касается Интернета и национальных глобальных сетей). В связи с этим остро встали вопросы защиты интеллектуальной собственности, личных имущественных и неимущественных прав создателя и собственника информационного продукта (это особая проблема, которой будет уделено внимание в главе об информационной деятельности). Большой комплекс вопросов, связанных с реализацией права на информацию, поднят в материалах международной конференции, проведенной Государственной Думой РФ (5).

Предложено несколько авторских вариантов дефиниций в рамках института права на информацию, но стоит заметить, что в нормативной практике эти вопросы остаются пока на стадии поиска. Дефиниции, данные в проекте федерального закона, выставленного на сайте Интернета как последнего на середину 2001 г., вызывают немало возражений.

Характеристика основных правовых действий (в других работах автора они были названы правомочиями или полномочиями права на информацию) дана в рамках института права на информацию совокупно - для граждан и других субъектов. Естественно, каждое из названных законом правомочий реализуется в рамках правового статуса каждого конкретного субъекта. Учитываются два уровня правового регулирования. На первом уровне - нормативно-правовые акты, регулирующие статус субъектов по их организационной форме и там, где это необходимо, по форме собственности (применительно к юридическим лицам), всех граждан или их социальных групп. На втором уровне - акты правоприменения, реализующие субъективные индивидуализированные права и обязанности субъекта права на информацию. Например, доступ к спискам избирателей, не будет реализован для гражданина, который по возрасту или иным причинам не обладает избирательным правом. КоАП предусматривает административную ответственность за непредставление списка избирателей субъектам, наделенным таким правом, хотя в законе об этом прямо и не сказано.

Еще одна категория института права на информацию требует особого внимания. Она применяется во многих зарубежных законах, и обойти ее в российском законодательстве нельзя. Это понятие «общественного интереса», или «публичного интереса». Применяется эта категория

II ДЕФИНИЦИИ ИНСТИТУТЫ И ДРУГИЕ ПРАВОВЫЕ КАТЕГОРИИ

91

законодателем, как правило, для ограничения свободы в области информатики Например, в Практическом кодексе доступа к правительственной информации Великобритании, который считается органической частью закона «О свободе информации», в ст «Основания для конфиденциальности» сказано, что «информация может быть разглашена, если только ущерб от ее разглашения не перевешивает общественный интерес в том, чтобы информация была обнародована» (1) Здесь данная категория выступает уравновешивающей установку на ограничение доступа и интерес обществ в ее разглашении Любопытна конструкция решения этого вопроса в швейцарском законодательстве Закон «Об информировании общественности» развивается в постановлении исполнительного совета кантона Берна «Об информировании общественности», где содержится ст 17, комментирующая ст 16 закона Общественный интерес «считается затронутым, если информация гарантий демократических прав или защиты процесса формирования общественного мнения по актуальным вопросам кантональной жизни» Нельзя сказать, что норма, сформулированная таким образом, способствует достижению юридической определенности в достаточной степени, тем не менее само ее наличие кое-что проясняет В других конструкциях категория «общественный интерес» применяется в обратном направлении для дополнительного ограничения доступа к информации (1 197-205)

В этом контексте полезно обратить внимание на замечание Ю А Тихомирова о том, что «публичный интерес нельзя понимать только как интерес государства, отделенный от интереса граждан, корпораций и общества» Указанный автор считает, что это общесоциальный интерес, отражающий в концентрированной форме весь спектр интересов в обществе (9 268)

Дальнейшее исследование этой категории как категории социологии поможет определить ее значение в установлении баланса интересов общества, государства и личности и в правовой сфере

Третий аспект правового оформления права на информацию - процессуальный Частично он реализуется на уровне федерального закона Это не только процедуры запроса и порядка его исполнения Есть немало ситуаций, которые требуют более детального урегулирования поряд-ка взаимодействия разных субъектов во всем процессе

92   II. ДЕФИНИЦИИ, ИНСТИТУТЫ И ДРУГИЕ ПРАВОВЫЕ КАТЕГОРИИ

реализации права на информацию и его отдельных производств. Например, порядок передачи информации от собственника к другим пользователям, правила распространения своей собственной информации или пользования информационным ресурсом, принадлежащим другим лицам.

Понимание значения корневого, или базового, закона «О праве на информацию» в структуре института права на информацию не дает оснований думать, что один закон исчерпает всю проблематику этого института. Самостоятельной является тема персональных данных, личной, семейной тайны, частной жизни гражданина. Важное место занимают процедуры защиты права на информацию и самого информационного ресурса от различных угроз.

В настоящее время все большее внимание уделяется не только компьютерным преступлениям, но и правонарушениям в области работы с информацией, ее использования, распространения. В УК РФ содержится около двух десятков статей, предусматривающих составы уголовных преступлений, связанных с проблемой нарушения безопасности в области информации и права на информацию. О состоянии данной проблемы в КоАП уже было сказано. Все это лишний раз подчеркивает значение постановки вопроса о более глубокой проработке процессуальной стороны позитивных отношений по поводу применения права на информацию и одновременно отношений, связанных с реализацией правоохранительных функций государства.

Вопросы определения права собственности, исключительных прав авторов, соблюдения режима ресурса по категориям доступа и защиты, правильности документирования и т.д. - все это требует специальных методик, инструкций для держателей информационных ресурсов, соблюдения правил пользователями и, конечно, полной и ясной информации о таких правилах. А необходимо это в целях обеспечения прав субъектов, реализующих свои права и обязанности в рамках института права на информацию. И здесь непочатый край работы. Требуется обновить правила пользования архивами, библиотеками, поисково-справочными системами различных организаций и учреждений, реализующих функции социально-экономического, культурного, идеологического характера. Но для решения этих проблем нужен базовый закон «О праве на информацию».

Структура новой концепции федерального закона «О

11. ДЕФИНИЦИИ. ИНСТИТУТЫ И ДРУГИЕ ПРАВОВЫЕ КАТЕГОРИИ   93

праве на информацию» решает ряд обозначенных вопросов темы, но не охватывает проблем института права на информацию в полном объеме. Наряду с этим законом обязательно должен быть закон о персональных данных. В ряде стран давно приняты такие законы, например, в США закон «О личной тайне» действует с 31 декабря 1974 г. Существует много рекомендаций Комитета министров Совета Европы по отдельным вопросам сбора, использования и передачи персональных данных. Это особая проблема. В Российской Федерации подготовлен проект федерального закона «О персональных данных», но он застрял в коридорах комиссий Государственной Думы. Встают и другие проблемы.

Итак, научные дефиниции права на информацию и соответствующего института информационного права могут быть сформулированы как нормативно определенный порядок реализации полномочий различных субъектов (физических, юридических лиц, органов государственной власти, местного самоуправления, государства, общественных организаций, корпоративных структур) в области производства (создания), поиска и получения (доступа), передачи, использования, распространения информации в целях, не противоречащих свободам, правам и интересам личности, интересам государства, общества, предусмотренных и гарантированных законодательством Российской Федерации.

Литература

1. Российский и зарубежный опыт правового регулирования доступа граждан к правительственной информации. - М., 1999.

2.   Государственная политика информационной безопасности //Российский юридический журнал. - Екатеринбург, 2001.

3. Бачило И.Л. О праве на информацию в Российской Федерации. - М. //Миннауки России и МИФИ, 1997.

4.   Лопатин В.Н. Законодательные ограничения права на Доступ к информации //Российский и зарубежный опыт правового регулирования доступа граждан к правительственной информации. - М., 1999.

5. Проблема обеспечения прав граждан на доступ к Правовой информации. - М., Гос. Дума, 1999.

94   II. ДЕФИНИЦИИ, ИНСТИТУТЫ И ДРУГИЕ ПРАВОВЫЕ КАТЕГОРИИ

6. Бачило И.Л. Интернет как явление для системы права //Проблемы информатизации. - 2000. Вып. 3.

7. Сергиенко Л.А. Правовая защита персональных данных. Цели и принципы правового регулирования //Проблемы информатизации. - 1995. Вып. 1-2.

О статусе субъектов права в условиях формирования информационного общества //Институты административного права России. - М., 1999.

8. Сергиенко Л.А., Тиновицкая И.Д. Субъективные права в информационной сфере. - Там же.

9.   Тихомиров Ю.Д. Теория компетенции. - М.: 2001.

10.  Ж.-Л. Бержель. Указ соч.

11.  Российская журналистика: свобода доступа к информации. - М., 1996.