Глава 1. ПРАВОВЫЕ ДЕФИНИЦИИ - ПУТЕВОДИТЕЛЬ В ИНФОРМАЦИОННОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ

Прежде чем приступить к рассмотрению заявленной темы, необходимо сказать несколько слов о подходе к проблеме.

Право в целом и каждая его отрасль проявляют себя как организационный механизм, как действующая научная или практическая юридическая система, пользуясь при этом определенным инструментарием. Например, право использует общенаучные категории, понятия смежных наук (истории, социологии, психологии, государственного управления и т.п.), и вместе с тем оно создает свои собственные. Исследователем, уделившим особое внимание проблемам правового инструментария, является Жан-Луи Бержель. Его работа, неоднократно цитировавшаяся в предыдущих главах, позволяет выстроить систему операциональных, логических шагов, которые используются отраслью права в научной и нормативной ее частях.

Среди инструментов позитивного права он различает «концепты», к которым относит то, что в российском праве обозначается как термины и их определения, ставшие за последнее время предметом заслуженного внимания юристов. В законах России по образцу нормативной практики англосаксонского типа юридическая техника стала выделять в особую статью дефиниции основных терминов, используемых в конкретном законе. Дефинитивные нормы, которые и ранее присутствовали в тексте нормативных актов, как правило, собирают в одной из первых статей акта, и это достаточно удобно для пользователей.

Кроме концептов, названный автор выделяет «катего-

62 II. ДЕФИНИЦИИ, ИНСТИТУТЫ И ДРУГИЕ ПРАВОВЫЕ КАТЕГОРИИ

рии». Если дефиницию он относит к конкретным элементам в отдельности, то категориями он считает группировки по определенным признакам, например, юридические факты, юридические акты, ответственность субъектов. Мы бы добавили: «юридическая сила», физические лица, юридические лица. Определение категорий, говорит Бержель, «состоит в тож, чтобы, выделить, с одной стороны, черты, общие для всех видов юридических явлений, объединяемых этими категориями, и, с другой стороны, черты, посредством которых виды юридических явлений, образующих разные категории, отличаются от других» (362). Например, имущество - вещное и невещное, движимое и недвижимое. Признак категорий - их способность образовывать классификационные группы и иметь бинарную оппозиционную связь. Например, ответственность и правонарушение. Проблеме категорий в цитируемой работе отведено большое место. Теория данного автора весьма полезна для нормотворческой деятельности и научной проработки правовых проблем.

Нас интересует и такой инструментальный феномен, как «институт права». Для пояснения значения этого инструмента вновь воспользуемся работой Бержеля. Институт в праве - важнейшая системообразующая единица. По-русски мы бы сказали «категория», но уже не в том смысле, о котором речь шла выше, а категория научная - классификационная и содержательная. Исходная позиция при определении значимости правовых институтов гласит -«юридические правила это не нормы, оторванные и не зависящие друг от друга». Правила образуются во взаимодействии норм, относящихся к одной общей цели (313-314). Итак, комплекс юридических правил, который охватывает ряд отношений социального плана, служащих одним и тем же целям, и обеспечивает гармонический характер строящейся правовой системы, можно определить как правовой институт.

Теоретик права В.М. Сырых обозначает институт права как систему взаимоувязанных норм, регулирующих относительно самостоятельную совокупность общественных отношений или какие-либо их компоненты (2: 207). При этом он различает межотраслевые и отраслевые институты, что говорит о том, что в одном каком-либо акте реализовать определенный институт невозможно.

Для информационного права - молодой и только фор-

II. ДЕФИНИЦИИ, ИНСТИТУТЫ И ДРУГИЕ ПРАВОВЫЕ КАТЕГОРИИ   63

мируемой отрасли - важно определить основные институты и одновременно найти пути наиболее эффективного применения других инструментов права, позволяющих выразить суть регулирования в сфере практической информатики.

Поскольку ведущим звеном в развитии информационного права, как и любой отрасли, является его нормативная часть, то первостепенное внимание должно быть направлено на дефиниции.

После того, как вышла работа «Информатика в терминах и определениях российского законодательства» под редакцией проф. В.А. Никитова вряд ли стоит говорить о проблеме дефиниций. В этом издании на базе действующего законодательства выявлено и систематизировано более семисот терминов и их определений. Следует признать, что такая работа проделана впервые. До сих пор почти в каждом законе имеют место термины и их понятия, определяемые . составителями этих законов. Во многих учебных и практических пособиях по информационному праву авторы считают своим долгом дать перечень терминов, выбранных ими в соответствии с рассматриваемой проблемой. Это лишь подчеркивает значение выработки единых понятий и для науки, и для нормотворческой практики. Названная работа по выявлению и систематизации правовой терминологии в информатике использовала в качестве источника только федеральное законодательство - действующие законодательные акты РСФСР, законы РФ, акты российского парламента, указы и распоряжения президентов РСФСР и Российской Федерации; постановления и распоряжения Совета Министров РСФСР и Правительства РФ, а также не утратившие юридическую силу правовые акты СССР.

Перечень актов, отнесенных авторами работы к категории источников, свидетельствует о том, что, во-первых, законодательство в самом широком смысле уделяет большое внимание информационной проблематике и, во-вторых, тема информации и других компонентов информатики рассредоточена по всем отраслям законодательства, а также по всем уровням нормативно-правовой системы. Насколько бы обогатился этот перечень, если бы были привлечены акты подзаконного характера и законодательство субъектов Российской Федерации. Тем не менее есть основания для отправных суждений по данной теме.

64  II. ДЕФИНИЦИИ, ИНСТИТУТЫ И ДРУГИЕ ПРАВОВЫЕ КАТЕГОРИИ

Два вопроса требуют ответа по теме правовых дефиниций в информационном праве.

Первый связан с выявлением сугубо правовых терминов, имеющих отношение к сфере регулирования информационного права. Он касается отбора тех правовых определений, которые необходимы и без которых правовое регулирование не будет эффективным (имеется в виду ситуация, когда в правовые дефиниции попадают термины неправового характера)." Многие термины, касающиеся предметной области информатики, попадают в сферу правового регулирования потому, что теория и социальная информатика не выстроили прочной основы в терминологическом срезе своих дисциплин. Не созданы еще и теории информации, информатизации как направлений и сфер социальной деятельности. Потому многие термины, без которых не может обойтись регулятивная функция, становятся по определению правовыми. Тем самым образуется перекрестная система использования дефиниций в разных направлениях информатики. Социальная информатика использует правовые дефиниции, а правовая - социальные.

Например, такие определения, как «документ», «документированная информация», «информатизация», «информационная безопасность», в строгом смысле не являются правовыми дефинициями. Это предметы и области деятельности, в которых совершаются правовые отношения. Но отсутствие устоявшихся понятий этих выражений в системной, информационной, управленческой практике, в документалистике и т.д. вынуждают законодателя вводить их в число правовых дефиниций. В результате возникают ситуации, когда документалист, архивист и юрист разговаривают на разных языках и когда включенные в закон дефиниции весьма мало помогают делу. Так, определение термина «архив» в информатике не может и не должен включать его трактовку как учреждение или подразделение, но именно это имеет место в одном из определений в Основах законодательства Российской Федерации об Архивном фонде Российской Федерации и архивах от 7 июля 1993 г.

В этом смысле и определение самой информации в законах могло бы быть более емким. Определение информации «как сведений о лицах, предметах, фактах, событиях, явлениях и процессах независимо от формы их представления» для юридической практики дает не много. Введение

II. ДЕФИНИЦИИ, ИНСТИТУТЫ И ДРУГИЕ ПРАВОВЫЕ КАТЕГОРИИ  65

«информации» в состав объектов гражданского права в таком «оголенном» виде, как это сделано в ГК РФ, порождает много проблем, поскольку не обозначает ни предметной, ни функциональной характеристики этого феномена.

Не случайно в некоторых проектах законов, связанных с информацией в определенных системах, разработчики пытаются увязать информацию, документ с категорией «юридической силы». В толковом словаре по информатике (1) термин «документ» определен как «материальный объект, содержащий в зафиксированном виде информацию, оформленную установленным порядком и имеющую в соответствии с действующим законодательством правовое значение» (курсив наш. - И.Б.). Все же следует иметь в виду, что право может установить требования к определенной категории документов, но предусмотреть юридическую силу любых документов заранее невозможно. Такое значение документов устанавливается всякий раз компетентными органами с учетом юридических фактов (обстоятельств) ситуаций, событий. Поиск истины в этом направлении, очевидно, должен завершиться такой формулировкой, которая бы исключила использование одного и того же термина в смежных законах с различным определением его дефиниции.

Второй вопрос связан с учетом разнообразия юридических дефиниций.

Правовые дефиниции являются стержнем тезаурусов, навигаторов и словарей в информационно-поисковых системах. Поэтому к их выбору и определению следует подходить более требовательно и в конечном счете добиваться их унификации, своеобразной стандартизации в рамках права. В настоящее время большее внимание уделяется предметным дефинициям и меньшее дефинициям функционально-целевого характера, определениям действий, которые и составляют содержание регулируемых отношений.

Сравнение словарного состава в законе Великобритании «О свободе информации», принятом в 2000 г., и проекта российского закона о праве на информацию позволило автору сделать ряд наблюдений относительно используе-Мой терминологии. Приведем фрагмент работы о приемах структурного и логического анализа при подготовке проекта нормативно-правового акта с применением программного комплекса ЮСИС в части названных источников.

66 II. ДЕФИНИЦИИ, ИНСТИТУТЫ И ДРУГИЕ ПРАВОВЫЕ КАТЕГОРИИ

На основе технологии работы с текстом закона, предложенной системой ЮСИС Юридического информационного агентства Intralex, для экспертной оценки текстов названных актов были избраны следующие параметры:

1)  предмет отношений;

2)  субъекты отношений;

3) содержание (цели) действий субъектов, функционально-целевая сфера активности субъектов права, порождающая юридические факты;

4) глагольные формы (юридической терминологии), определяющие содержание юридических предписаний.

По этим терминологическим стволам путем выборки терминов составлены:

- Словарь предметов отношений,

-  Словарь субъектов отношений,

-   Словарь действий акторов (субъектов) по сфере регулирования закона.

Словари терминов позволили выделить базовые термины и их сочетания с другими словами, характеризующими юридическое содержание правовой нормы - регулирующей ее части.

Определение состава названных словарей осуществлялось путем чтения и перебора терминов по названным направлениям. Заметим, что словарь поисковых слов программы не предполагает такой структуризации его содержания, поэтому данный подход можно считать оригинальным.

Составление дополнительных словарей, их классификация по элементам правовой нормы, сравнительный анализ их разнообразия в различных системах права позволили решить следующие задачи:

оценить достаточность и корректность всех элементов правовой нормы, формирующих акт;

расширить состав и упорядочить связь терминов, используемых в проекте закона и ориентированных на предмет, субъектно-адресные параметры, функциональную сферу отношений, наконец, на его регулирующий правовой инструментарий.

Решение этих задач усиливает не только аспект юридической техники, но и информативную функцию акта.

Привлечение для экспертной оценки инструментария оформления нормы, применяемого зарубежным законодательством, позволяет сделать хоть и небольшой, но важ-

II. ДЕФИНИЦИИ, ИНСТИТУТЫ И ДРУГИЕ ПРАВОВЫЕ КАТЕГОРИИ   67

яый шаг в области гармонизации законодательства в международном правовом пространстве.

Осуществление мер по расширению и применению дополнительных источников, специально профилированных на тему акта, позволило:

более четко использовать атрибутику экспертной программы ЮСИС, попутно обогатив ее за счет состава словарей, приближенных в регулируемой области отношений.

подготовить почву для следующего этапа работы с текстом проекта закона.

Результатом этой стадии работы явилась более углубленная экспертная оценка состава терминов по выбранным параметрам характеристики норм правового акта. По каждому из словарей терминов были выделены базовые системообразующие термины, вокруг которых формируются их смысловые характеристики.

По словарю предметов отношений базовыми терминами являются: «информация», «документ», «интерес», «безопасность». Они образуют блоки терминов, раскрывающих смысловую нагрузку предмета отношений.

Термин «информация» приобретает смысл в связке со словами: правительственная, официальная, публичная, конфиденциальная, статистическая, персональная, о частной жизни, источник, форма, мнение.

Термин «документ» проявляется в словосочетании со словами: запрос, заявление, жалоба, письмо, переписка, уведомление, перечни, реестры, регистры, каталоги, абонемент, копия, прейскурант (расценки), досье, личное дело, решения, закон, декрет, приказ.

Термин «тайна» сопровождается словами: личная, семейная, частная,государственная.

Термин «интерес» связан со словами: публичный, законный, общественный, оборона, нравственный.

Термин «безопасность (национальная, государственная)» угроза, общественный порядок.

В общем перечне терминов, формирующих словосочетания, насчитывающего 49 слов (36 по проекту федерального закона, и 16 не пересекающихся с русским проектом слов по тексту закона Великобритании), есть и одиночные слова: право (права), компетенция, процедура, контроль, Правомочие, порядок, правила, условия, средства, расходы и др.

Словарь терминов, означающих субъектов права, на-

68   II. ДЕФИНИЦИИ, ИНСТИТУТЫ И ДРУГИЕ ПРАВОВЫЕ КАТЕГОРИИ

считывает всего 28 терминов, которые условно образуют два уровня - правовую характеристику субъекта права и функциональную, ролевую характеристику, которая может быть приложена к каждому из видов субъектов права.

Базовыми терминами здесь являются: «лицо», «орган», «организация».

Лицо - любое лицо, виновное, в том числе лицо физическое: гражданин, иностранный гражданин, лицо без гражданства, индивид; лицо юридическое: частное, публичного права.

Орган - орган государственной власти, орган местного самоуправления, государственный орган, правительственный орган, исполнительный орган, учреждение.

Второй ряд терминов в этом словаре связан с обозначением роли, которую субъект выполняет в процессе отношений. Он включает термины собственник, владелец, пользователь, посредник, абонент, уполномоченный, заявитель, министр, должностное лицо, сотрудник, палата парламента, суд, Ее Величество, Государственный секретарь, государственный министр.

Словарь терминов, означающих действия (общее число их — 54, из них 9 - совпадающих по обоим источникам анализа; 22 - оригинальных в тексте проекта российского закона и 23 - оригинальных в законе Великобритании).

Общими являются такие, как: искать, предоставлять, сбор, создание, соблюдение, представление, предотвращение, ответ, услуги, нарушение, накопление (сбор).

Оригинальными для российского документа являются следующие: реализация, передача, получение, производство, распространение, хранение, оформление, изменение, согласие, обращение, спасение, соблюдение, обеспечение, обслуживание, отказ, отчетность, уведомление.

Оригинальными в английском законе оказались такие термины, как: нанесение ущерба, оборона, обработка, объяснение, просмотр, пересмотр, рассмотрение, издание, разглашение, злоупотребление властью, расследование, рекомендации, решение, уничтожение, изъятие из доступа, принятие мар, сборы, финансирование и т.д.

Анализ только на этом уровне позволяет сделать заключение, что проект российского закона употребляет преимущественно термины, относящиеся к позитивным действиям субъектов, реализующих свое право. Он мало уделяет внимания негативным действиям, создающим угрозу

II. ДЕФИНИЦИИ, ИНСТИТУТЫ И ДРУГИЕ ПРАВОВЫЕ КАТЕГОРИИ  69

или формирующим правонарушение, не предусматривает в полном объеме действий органов и иных субъектов, обязанных в силу закона создавать определенные условия для реализации его целей и, следовательно, ослабляет регулятивное значение акта. Сравнение позволило сделать предложения об обогащении палитры действий участников отношений в проекте -федерального закона «О праве на информацию».

В проекте Правил подготовки документов, связанных с разработкой законопроектов федеральными органами исполнительной власти, который обсуждался в Правовом управлении Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, проблеме правовых дефиниций уделено большое внимание. В этом документе дано определение слова «термин». Под термином понимается в данном случае «слово (или словосочетание) однозначно означающее содержание понятия предмета, явления, процесса». Предложено различать термины общеправовые, межотраслевые, отраслевые. Сформулированы правила работы с терминами. Норма-дефиниция должна содержать определения новообразуемого правового понятия, используемого в тексте закона. Правовая дефиниция понимается как определение правового понятия, отражающего существенные, главные признаки того или иного правового предмета, явления. Вместе с тем следовало бы отметить недостаточное внимание к терминам, означающим действия субъектов, к которым обращен нормативный акт, и действия самого законодателя, его приемы выражения степени и формы предписаний.

Важно, что дан перечень видов правовых норм. Он включает нормы-дефиниции; нормы-принципы; разрешающие, обязывающие, запрещающие нормы; нормы-стимулы; бланкетные нормы, отсылочные, нормы-санкции. Представляется, что описанное направление работы с нормативными актами может существенно дополнить научные разработки по подготовке проектов нормативно-правовых актов, известные по публикациям Ю.А. Тихомирова, С.В. Поленикой, А.С. Пиголкина и др.

Из рассмотренного примера сравнительного анализа однонаправленных законов России и Великобритании видно, что нормы-дефиниции и опорные поисковые слова и их сочетания не одно и то же. Они могут в известной мере совпадать, но поисковый инструментарий значительно ши-

70   II. ДЕФИНИЦИИ, ИНСТИТУТЫ И ДРУГИЕ ПРАВОВЫЕ КАТЕГОРИИ

ре и складывается не только из норм-дефиниций. В практике это надо иметь в виду при проектировании нормативно-правовых актов и в процессе поиска и применения таких актов.

В ходе проектирования разработчик с учетом концепции акта выбирает из уже существующих словарей термины, необходимые для его цели, вычленяет из них базовые понятия для своего акта и дополнительно формулирует те дефиниции, которые в действующие словари не вошли. Следует согласиться с мнением о том, что лучше всего давать новые дефиниции в базовых законах, вокруг которых будут формироваться развивающие нормативно-правовые акты. Предпочтительнее, когда по каждому институту отрасли права имеется базовый закон, где сосредоточены основные дефиниции данного института.

Учитывая, что дефинитивная часть информационного права только формируется, важно провести инвентаризацию терминов в уже действующих законах и наметить перспективное распределение терминов недостающих с учетом планов подготовки проектов законов в данной области. Иными словами, этим процессом также надо управлять.

В настоящее время ощущается дефицит нормативного определения таких терминов, как «электронно-цифровая подпись», «электронный документ», «электронный документооборот», «электронная библиотека», «информационная система» (есть разночтения), «общественный интерес», «информационный продукт», «информационный объект». Это все термины предметного свойства. Вместе с тем еще много терминов, нуждающихся в правовом определении. К таковым относятся те, которые касаются видов субъектов, видов их деятельности. Например, все компоненты права на информацию - сбор, обработка, распространение и т.д. - ждут своего легитимного определения.

, Таким образом, правовые дефиниции и образуемые на их основе поисковые слова и словосочетания - важнейшая часть инструментария составителей нормативно-правовых актов, органов, принимающих и издающих такие акты, а также организаторов и персонала информационно-поисковых, аналитических и экспертных систем, обслуживающих интересы и потребности различных категорий пользователей, и, наконец, самих пользователей, которые при наличии техники имеют широкие воз-

II. ДЕФИНИЦИИ, ИНСТИТУТЫ И ДРУГИЕ ПРАВОВЫЕ КАТЕГОРИИ   71

можности самостоятельно общаться с информационными системами.

Литература

1. Информатика в терминах и определениях российского законодательства //Под ред. В.А. Никитова. — М.: Славянский диалог, 2000.