§ 2. Цели информационного права как отрасли

Определяя императивы цивилизации, теоретик российского права С.С. Алексеев уделил внимание проблеме целей права и особенно его роли в гуманизации общества. «Историческая предназначенность позитивного права состоит, во-первых, в действительной реализации свободы человека и, во-вторых, в преодолении произвола и насилия... Именно под этим углом зрения следует рассматривать основные ступени гуманитарной истории права, когда

J6 I. ИНФОРМАТИКА КАК ПРЕДМЕТНАЯ СФЕРА ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

оно двигается от «права сильного» через «право власти» (его развитую форму - право государства), достигает ступени гуманистического права - той ступени, на которой позитивное право уже напрямую, во всех своих основных характеристиках реализует свою суть как право человека и одновременно противостоит своему исконному, вечному врагу антагонисту - произволу и его наиболее «бесовскому проявлению», непосредственно обращенному против человека, насилию» (1: 23).

Следует заметить, что в условиях глобализации многих процессов все чаще теоретики права, политологи, социологи обращаются с надеждой к институту права на усиление его роли в гуманизации общества. Жан-Луи Бержель, французский теоретик права, признавая зависимость и привязку права к факту, к показателям юридической социологии, подчеркивает и другую функцию права. Это свойство извлекать из социальной данности правило, которое должно быть предъявлено людям (2: 280-284). Здесь обозначено место для перспективной функции права. Эта его роль в настоящее время, и особенно применительно к сфере информации, весьма важна. Информация, которая присутствует везде, сопровождает все правоотношения в разной степени и в конечном счете оказывается в роли системоорганизующего начала при выработке решений, становится в позицию авангардного предмета внимания права.

Именно в области регулирования отношений в информатике и ее движущих силах - информации и технологиях - право обретает самый мобильный и самый всепроникающий предмет отношений, что требует мобилизации всех институтов права, с одной стороны, и под влиянием которого (особенно информационных технологий) усовершенствует свою собственную систему и юридическую технику - с другой. Таким образом, информационное право становится в значительной мере проводником современности в саму структуру права. Важно определить, как это сообразуется с идеей гуманизации общества.

Дело в том, что идет выработка идеологии информационного общества - процесс достаточно сложный. Он сопровождается всплесками то утопического упования на очищение общества от многих наростов индустриального и постиндустриального периода, то волнами пессимизма, связанными с наблюдениями того, как новые информационные

I. ИНФОРМАТИКА КАК ПРЕДМЕТНАЯ СФЕРА ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ 37

технологии и ресурсы используются в насильственных, коррупционных целях, в целях манипуляции массовым сознанием, распространения далеко не гуманных теорий и методов. Задача права создать такие механизмы формирования и использования информационных ресурсов каждой страны, а в итоге - всей планеты, которые бы позволили реализовать приоритет прогрессивных, поступательных начал в эволюции общества, снизили процессы нарастания , неравенства и иных отрицательных следствий глобальной информатизации. Это общесистемная роль информационного права в структуре права в целом.

Есть и специфические задачи информационного права в той сфере регулирования, которая обозначена составом ее собственной предметной области.

Требует обсуждения и вопрос о структуре отрасли информационного права.

Цели отрасли права достигаются в процессе гармонического развития всех структурных элементов отрасли. Только в совокупности всех направлений развития отрасли возможно полноценно корректировать постановку ее целей и обеспечивать адекватное состояние механизмов регулирования отношений, развитие институтов отрасли и достаточный уровень эффективности их функционирования.

Как и другие отрасли российского права, информационное реализует себя прежде всего в законодательстве в нормативно-правовой системе. Второе направление -развитие науки информационного права. Третье - учебная дисциплина с таким же названием.

Информационное законодательство представляет собой совокупность правовых норм и актов, регулирующих-отношения, связанные со всеми подсистемами данной отрасли - производством (созданием) информационных ресурсов, их сбором, хранением, обработкой, распространением и использованием, с созданием и применением средств информатизации и коммуникаций в процессе информатизации общества, а также отношения по управлению и обеспечению обращения информационных и технико-технологических ресурсов в информационных системах и сетях. В эту же сидтему входят нормы и акты, содержащие установления о видах и порядке реализации ответственности правонарушителей в рассматриваемой области. Законодательство в области информации в этом смысле

58 I. ИНФОРМАТИКА КАК ПРЕДМЕТНАЯ СФЕРА ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

формирует нормативную основу отрасли информационного права.

Нормативное регулирование отношений в информатике реализуется на основе мобилизации информации, «запроса» практики - реальных потребностей жизни, накопленных правовой доктриной выводов; государственной политики в конкретной области государственного управления и анализа действующего законодательства (включая зарубежный и отечественный опыт).

Выделим этап государственной политики, ибо он — важнейший в формировании волевого элемента при создании закона и его последующем применении, т.е. основной импульс для целевой функции нормотворчества. Политика государства может быть выражена в разных организационных формах. Прежде всего в специальных документах: посланиях главы государства к представительным органам, к парламенту, в самом законодательстве, в нормах закона, формулирующего направления деятельности государства в определенной сфере, в доктринах и концепциях .по отдельным направлениям государственной политики, в аналитических и обобщающих отчетных докладах, например. В белых, зеленых и иных книгах разных государств и их органов. Политика прорабатывается и на научном уровне. Она может быть отражена в политических доктринах общественных, организаций, например доклады Римского Клуба, программы партий.

В России последнего десятилетия, если говорить о формировании целей в области развития информационного законодательства в хронологическом порядке, следует отметить следующие вехи. Прежде всего это идеология и документы по правовой реформе. Здесь важное значение имели документы, выражающие доктрину «правовой информатизации». И хотя неоднократно, критически оценивали этот термин, но важно то, что впервые была поставлена задача о приведении в систему действующего законодательства на основе информационных технологий. Цель ее -обеспечить систематизацию законодательства России и доступ пользователей к нормативно-правовой базе через автоматизированные системы правовой информации. Таким образом, развитие информатики имело корни не только в уже исторически сложившихся АСУ отраслевого,4регионального, производственного (локального) уровня, но и в тематически формируемой системе - Российской автома-

I. ИНФОРМАТИКА КАК ПРЕДМЕТНАЯ СФЕРА ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ 39

тизированной системе информации о нормативных актах (РАСИНА). В 1991 г. была утверждена первая Концепция правовой информатизации России, которая была оформлена Указом Президента РФ от 29 июня 1993 г. № 966. Вслед за ней последовал каскад нормативных актов по этой проблеме вплоть до 1996 г. К настоящему времени уже достигнуты основные цели правовой информатизации: сформирован ряд эталонных банков правовой информации на уровне органов государственной власти, действуют информационно-справочные системы правовой информации типа Консультант плюс, Кодекс, Гарант и др.

В 1995 г. Президентом РФ была одобрена Концепция формирования и развития единого информационного пространства России и соответствующих государственных информационных ресурсов; в 1998 г. Комитет Государственной Думы по связи и информационной политике и постоянная палата по государственной информационной политике Политического консультативного совета при Президенте РФ одобрили Концепцию государственной информационной политики. В настоящее время на основе Концепции национальной безопасности и развивающей ее в части безопасности информатики Доктрины информационной безопасности, утвержденной Президентом РФ в 2000 г., подготовлена Концепция совершенствования правового обеспечения информационной безопасности Российской Федерации. Существует и проект Концепции развития законодательства Российской Федерации в сфере информации и информатизации, подготовленный в рамках Министерства связи и информатизации.

Примером реализации функций государственной политики в области организации информационной деятельности. за рубежом могут быть такие документы, как Доклад Клинтона - Гора, распространяемый с 1993 г. о Национальной информационной инфраструктуре, идеи которого в последующие годы были воплощены в ряде программ и законов. К тому же разряду политических документов относится и Белая книга Европейской комиссии «Рост конкуренции, занятость, цели и пути в XXI век», на основе которой создан Доклад, представленный в Брюсселе 26 мая 1994 г. Бангеманом, озаглавленный «Европа и мировое информационное сообщество. Рекомендация Совету Европы». Именно этим документом введен в оборот термин «информационное сообщество». В том же ряду находятся доку-

40 1. ИНФОРМАТИКА КАК ПРЕДМЕТНАЯ СФЕРА ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

менты японского Кабинета по развитию стратегии информационных технологий в условиях информационной революции, принятые в середине 2000 г. Организационно они обеспечены учреждением Штаба стратегии информационных технологий.

На основе подобных концептуальных документов разрабатывается политика государства по отдельным направлениям стратегии информатизации, или развития информационного общества, а также конкретные программы действий. Например, основной План реализации японской стратегии предусматривает такие направления, как активизацию электронной торговли, компьютеризацию публичного сектора, развитие информационной грамотности, создание инфраструктуры рабочих сетей, другие направления. Данный документ сопровождается пояснением ключевых позиций Плана действий, а также разработкой плана защиты информационных систем от хакеров и других кибернетических угроз.

Заметим, что еще раньше, учитывая отставание страны от США и Европы в создании и использовании Интернет-сетей на основе протокола (IP), в Японии была разработана программа «Инициативы Японии в отношении США, Китая и России». Эта программа мобилизовала внимание и усилия частных и муниципальных структур на широкомасштабное создание и использование глобальной сети. Не лишним будет упомянуть о направлениях этой программы, ценность которой заключается в ориентации на международное сообщество и мировой уровень развития информационных технологий. Экспресс-информация Института Дальнего Востока РАН отмечала следующие направления политики Японии: создание сетей протокола Интернет (IP) в качестве части информационной структуры новой эпохи; строительство коммунальных сетей районов в качестве шага перехода к информационному обществу; использование достижений в бизнесе и фундаментальных средствах продвижения информационной революции; внедрение информационных технологий в открытых сетях; безопасность в строительстве открытых сетей; решение проблем 2000 г.; определение мер по подготовке специалистов по сетям; создание необходимой социальной инфраструктуры; проведение терминалов кабельных сетей во все школы, а терминалы Интернет - во все классы; реорганизация японской законодательной системы, отвечающей требованиям

I. ИНФОРМАТИКА КАК ПРЕДМЕТНАЯ СФЕРА ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ 41

информационного века; развитие электронной коммерции с учетом американской стратегии глобальной информационной инфраструктуры; развитие подходов к вопросам управления в Интернет; устранение барьера соревновательности и предоставление пользователям службы мирового класса по низким ценам; использование принципа конкурентности для обеспечения доступа к квалифицированной информационной инфраструктуре всех резидентов Японии; реформирование телекоммуникационных оплат для создания ценностей суперсферы; развитие глобальных стандартов взаимодействия в интернационализации телекоммуникаций.

Цели права в области нормативного регулирования по основным направлениям практической информатики России сформулированы в базовом Федеральном законе 1995 г. «Об информации, информатизации и защите информации». Его название содержит три основные ориентации для права, во-первых, а во-вторых, его ст. 3 определяет десять направлений государственной политики, которые и служат ориентиром для дальнейшей работы по всем структурам информационного права, и прежде всего для развития законодательной деятельности.

Обобщая итоги деятельности рабочих групп по подготовке ряда законопроектов, в которых принимал участие и автор данного учебного пособия, В.А. Копылов в 1997 г. предложил пять предметных областей, в которых развивается правовое регулирование. Это создание (производство) разных видов информации (оперативной и производной); формирование стационарных и тиражируемых информационных ресурсов, предоставление их пользователю; реализация права на поиск, получение, передачу и потребление информации; создание и применение информационных' систем, их сетей, информационных технологий и средств их обеспечения; создание и применение средств и механизмов информационной безопасности (3: 56, 57).

В 2000 г. нами была предложена более дробная классификация предметных областей правового регулирования, Которые обозначены в конце первой главы. Ведение специальной папки «Информационное законодательство» в Библиотеке практикующего юриста на основе системы ЮСИС Юридического информационного агентства Intralex показывает, что и эта классификация предметных областей уже нуждается в уточнении. Законодательство, а вернее,

42 I. ИНФОРМАТИКА КАК ПРЕДМЕТНАЯ СФЕРА ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

сама сфера информатики - система открытая, в ней непрерывно совершаются новые шаги и движения. Они должны получать адекватное отражение и в правовой системе. Сегодня следовало бы выделить в самостоятельные блоки область развития информационных технологий и экономики в сфере информатики; тему глобальных сетей, включая Интернет; расширить состав блока обеспечения информационной безопасности; выделить проблему подготовки кадров в области информатики и проблему всеобщей информационной грамотности в блоке права на информацию. Есть и иные вопросы, требующие внимания правового регулирования.

Вторая слагаемая структуры информационного права -собственно научные исследования в этой области.

Научные исследования отношений, связанных с информационными ресурсами, изучением их правовой характеристики, порядка работы в области создания, систематизации, хранения, распространения, использования информационных ресурсов различными субъектами права, регулирования этих отношений, основы организации и регулирования этих отношений правовыми методами, изучение взаимодействия разных отраслей права в процессе аккумуляции их методов в данной предметной области, сравнительные исследования права разных стран, исследования результатов взаимодействия национального права с правом международным в данной области формируют науку информационного права.

Эта часть отрасли права развивалась преимущественно на основе публикаций периодических изданий, частично на монографических исследованиях и разработках курсов учебной литературы. Накоплена большая библиография, в которой имена исследователей данной отрасли нашли свое место. Среди наиболее значимых работ следует назвать труды юристов А.Б. Венгерова, В.Н. Кудрявцева, Ю.А. Тихомирова, Ю.М. Батурина, С.С. Москвина, Д.А. Керимова, В.Б. Исакова, С.В. Поленикой, Н.С. Полевого, О.А. Гаврило-ва, А.А. Фатьянова, В.А. Рассудовского, В.Н. Лопатина, И.М. Рассолова, Т.В. Закупень, П.У. Кузнецова и др. Активно в продвижении правовых решений в области информатики участвуют и неюристы. Известны работы В.Д. Элькина, Ю.А. Копылова, Г.В. Белова, А.А. Стрельцова, И.С. Мелю-хина, М.А. Вуса. Нашли свое место в этом ряду и молодые специалисты, в их числе Д.В. Огородов, С.И. Семилетов, А.

1. ИНФОРМАТИКА КАК ПРЕДМЕТНАЯ СФЕРА ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ 43

•.. Антопольский. Ряд проблем был разработан и автором 'данного учебного пособия. В продвижении научных исследований в области информатики участвуют и специалисты административного права, среди них Л.А. Сергиенко, Л.К. Терещенко, И.Д. Тиновицкая и др.

Развитие теории информационного права в России и • отдельных его направлений находится в начальной стадии. Наиболее сложными являются вопросы межотраслевого масштаба, которые требуют комплексного решения. Это прежде всего раскрытие правовой природы информации как объекта правового регулирования через институт правового режима, институты объектов гражданских прав, институты собственности и авторского права.

Большой блок теоретических проблем возникает в связи с определением правового статуса субъектов - участников информационной деятельности - и соответствующих правоотношений. Возрастает значение не только двусторонних отношений (индивидуальных и коллективных), но и •так  называемых  корпоративных  отношений,  в  которых принимают участие несколько сторон, условно - много-, субъектные правоотношения. В первую очередь это касается отношений, возникающих и реализуемых в информационных сетях с применением современных технологий.

Проблемы компетенции, разграничения предметов и полномочий в области информационного обеспечения различных пользователей и производителей информации и Субъектов, формирующих и эксплуатирующих информационные системы, несмотря на их традиционность в праве в целом, требуют особого внимания. Свежий взгляд на вопрос о компетенции разных категорий субъектов в правовой сфере предложен профессором Ю.А. Тихомировым (4). Социологи ставят вопрос о виртуальных организациях* (И.В. Соколова, К.К. Колин).

В области отдельных видов информационного ресурса, обеспечения гармонизации и совместимости взаимодействия различных информационных систем также немало правовых моментов. Статус и порядок использования научно-технической информации, политической (в частности, избирательной), массовой, официальной, учетно-статисти-ческой и иных ее видов, режим таких форм информационного ресурса, как базы и банки данных, различных информационных систем, режим информационных технологий -все это области научно мало исследованные, которые пока

44 I. ИНФОРМАТИКА КАК ПРЕДМЕТНАЯ СФЕРА ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

обеспечиваются правовыми средствами в пожарном, оперативном порядке.

Проблемы информационного общества в целом и особенно судьба многих уже сложившихся институтов права требуют внимательного анализа на предмет их эволюции. Право на информацию, его гарантии, институт свободы слова и открытости системы государственной власти, институт обязанностей и ответственности различных субъектов в информационной сфере, решение проблем объема и форм правового обеспечения информационной безопасности также образуют самостоятельные блоки правовых теоретических разработок. В этом же ряду находятся проблемы правового регулирования средств массовой информации и правовой природы многих сегментов Интернета. Уже было сказано о значении гуманизации информационной сферы - возможно, это самый горячий участок правового внимания, требующий комплексной оценки всех правовых и государственных институтов на данном переломном этапе развития общества.

Обобщения исследований, анализ законодательной основы по главным институтам отрасли и профилирование полученных результатов на специфику курсов подготовки определенных специалистов (управленцев, юристов, программистов и др.) формируют курсы учебных дисциплин в обла'сти информационного права. Это могут быть курсы и соответствующие учебники и пособия для юридических вузов, неюридических вузов, для второго образования и т.п. Это могут быть и специализированные курсы лекций по определенным факультативам. Одним словом, в курсы учебных дисциплин, а тем более в учебники, включаю отстоявшиеся и проверенные доктринально и практически сведения по данному предмету, на основе которых формируются профессиональные знания специалистов.

В совокупности эти направления формируют в системе права самостоятельную область исследования и правового регулирования общественных отношений во всех предметных областях практической информатики.

Несмотря на то что только в 2000 г. информационное право было официально введено в структуру юридических дисциплин, к этому времени уже был накоплен большой опыт изучения правовых проблем в области информации в ряде вузов России. Наиболее подробно эта сторона затронута в главе о становлении информационного права в Рос-

I. ИНФОРМАТИКА КАК ПРЕДМЕТНАЯ СФЕРА ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ 45

сийской Федерации.

Говоря о направлениях развития информационного права, нельзя не сказать о значении правосознания в данной области и о значении правосознания в развитии правовой науки в целом. Отношение к этому элементу права в современной теории права оценивается не однозначно. В одних случаях правосознание рассматривается как источник права, в других - исключается из сферы правовых категорий.

Правосознание - главнейшее условие успеха и законотворчества, и правоприменения. Это источник, который позволяет формулировать наиболее точно запросы жизни к .праву, делать его адекватным реальности социума, и одновременно важнейший индикатор состояния всей правовой системы.

Идеология атомизации общества и усиленный акцент на самостоятельность, независимость личности формируют в сознании граждан ложную трактовку беспредельной свободы личности. Этому способствует и развенчание (порой заслуженное) организующей роли государства, принижение его роли в обеспечении гарантий прав человека, снижение требований общества и граждан к функциям органов государственной власти, а также попустительство в ослаблении государственной дисциплины, коррумпированность аппарата. Все перечисленное привело к правовому нигилизму, опасной привлекательности категории «надза-конности», признанию «неправового закона» и т.п. Такая ситуация усугубляется процессами глобализации, увлечением перспектив электронного правительства, переключением внимания к виртуальным организациям. Со ссылкой на Ежи Кисельницкого И.В. Соколова дает характеристику виртуальной организации, подчеркивая ее сильные и слабые черты: «Виртуальная организация представляет собой' новый тип организации, которая может быть создана благодаря развитию информационных технологий, в частности благодаря расширению глобальных информационных сетей и развитию баз данных». Сильные стороны этой категории организации состоят, по мнению цитируемого автора, в свободе и быстроте вхождения в нее, в высокой гибкости ее изменения, в быстром реагировании на изменения в социально-экономической среде, в ее «надзаконности», а также в возможности устанавливать контакты с теми группами, которые в иных условиях недоступны, в отсут-

46 I. ИНФОРМАТИКА КАК ПРЕДМЕТНАЯ СФЕРА ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

ствии культурных, расовых и других предрассудков. Слабые стороны, отмечает И.В. Соколова, заключаются в том, что «большая величина вложений в информационные технологии, необходимость климата доверия между членами организации, возможность подключения некомпетентных участников, отсутствие законодательной основы деятельности (создаются условия для определенной бесконтрольности и трудноуловимых преступных сговоров), а также общая и психологическая неготовность (сопротивление) людей к новому типу деятельности» (б: 78, 79).

На правосознание сильно влияют и информационно-психологические угрозы - насаждается социальная инертность, нарушаются корпоративные и в целом социальные связи. Социологи отмечают безразличие к компьютерной преступности, которая на фоне традиционной не так ощутима для конкретных лиц. Хакеры, крекеры, фрейки и т.п. киберпанки вызывают скорее любопытство, нежели отрицательное отношение. Общество еще недостаточно ощутило и негативные следствия бесконтрольной пропаганды порнографии, наркомании' и иных пороков и угроз для здоровья и психики человека.

Весьма симптоматично в этом плане появление специальной научно-практической работы о правовой самообороне, автор которой (П.П. Глущенко) как раз и отозвался на остроту одинокости личности и ослабление социальной, государственной поддержки (7). Уважение к праву, повышение его эффективности в значительной мере определяется высокими требованиями к самому закону и одновременно к его создателям. Не случайно все чаще можно слышать, что культура подготовки проектов законов и иных нормативно^правовых актов желает лучшего. Обсуждая причины отставания юридической техники в законотворчестве, юристы России отмечают, среди прочих, влияние психологических причин в торможении процесса принятия закона о нормативно-правовых актах, который призван стать процессуальным кодексом в данной области (8: 823). Так, В.М. Сырых подчеркивает, что и сейчас «значительная часть законодательных установлений не получает единодушной поддержки граждан и юридических лиц. По тем или иным причинам они не проявляют заинтересованности в активном и творческом обладании предоставленными им правами» (8: 49). Право должно отражать реальные ценности для его субъектов. Здесь заключена связь, с

I. ИНФОРМАТИКА КАК ПРЕДМЕТНАЯ СФЕРА ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ 47

одной стороны, правосознания законодателя, проектировщиков закона, а с другой - правосознания граждан и иных субъектов правовой сферы отношений. Лоббирование, создание множества однонаправленных проектов по теме закона, смена концепций по ходу проектирования, дробление законодательной тематики - все это зеркальное отражение уровня правосознания в рассматриваемой области. Многое можно было бы сказать о состоянии правосознания и правоприменительной практики...

Каждая отрасль права призвана учитывать проблему правосознания, но для информационного права эта проблема - одна из приоритетных. Не только содержательность нормативного, позитивного права, но и его информативность в самом широком, в том числе в воспитательном значении возрастает во много раз. Именно информационное право исследует вопросы об оформлении правовой информации и о порядке доступа к ней.

Все элементы структуры информационного права самым непосредственным образом связаны с его методами. Этой теме посвящена отдельная глава пособия.

Литература

1.   Алексеев С.С. Право на пороге нового тысячелетия. -М.: Статут, 2000.

2.   Жан-Луи Бержель. Общая теория права. - М.: Nota Вепе, 2000.

3.   Копылов В.А. Информационное право. - М.: Юристъ, 1997.

4. Бачило И.Л. Информационное право. Роль и место в системе права Российской Федерации // Государство и право. - 2001. - № 2.

5.   Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. - М.: Юрин-формцентр, 2001.

6. Соколова И.В. Социальная информатика (социальные аспекты). - М., 1999.

7. Глущенко П.П. Правовая самооборона (проблемы социально-правовой защиты прав, свобод и интересов граждан). - СПб., 1999

8.   Проблемы юридической техники. Сборник статей. -Н. Новгород, 2000.

48 I. ИНФОРМАТИКА КАК ПРЕДМЕТНАЯ СФЕРА ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ