§ 1. Право на информацию - основной институт информационного права

Информационное право применяет многие общие правовые институты: «право субъекта», «обязанности», «ответственность», «норма», «акт», «запрет», «разрешение», «правоотношение», «правовой статус», «компетенция», «правонарушение», «наказание» и т.д. Эта отрасль права использует и институты межотраслевого значения, или смешанные институты, например «собственность», «интеллектуальная собственность», «исключительные права», «правовой режим». Но при этом оно создает и свои институты либо существенно адаптирует вышеназванные к своей сфере регулирования.

В данной работе основное внимание будет уделено таким институтам, как право на информацию; правовой режим информационных ресурсов; правоотношения в информационной сфере; применение институтов собственности и исключительных прав в сфере практической информатики.

Специалисты теории права выделяют следующие признаки правового института:

1) юридическое единство правовых норм, определяемое предметной средой отношений;

2)   возможность обеспечить полноту регулирования совокупности однородных отношений;

3)   возможность обособить нормы, образующие институт в одном акте или существенно связанных между собой нескольких нормативно-правовых актов.

72 II. ДЕФИНИЦИИ, ИНСТИТУТЫ И ДРУГИЕ ПРАВОВЫЕ КАТЕГОРИИ

Эти признаки в сходном определении обозначены у В.М. Сырых.

Ж.-Л. Бержель со ссылками на других авторов так высказывается о феномене «юридический институт»: оно расплывчато, остается недостаточно ясным, хотя его критерии и характерные черты сегодня хорошо известны (10: 311). «Понятие юридических институтов как раз и соответствует таким органическим и системным комплексам юридических правил, которые, преследуя одну общую цель, управляют перманентным и абстрактным выражением общественной жизни» (10: 314. Курсив наш. И.Б.). Этот признак - направленность института на управление отношениями в определенной сфере - весьма существенен и заслуживает особого внимания при определении отрасли права.

Тема права на информацию соответствует требованиям создать самостоятельный институт информационного права, Необходима такая совокупность норм, которая, будучи сосредоточенной в одном акте (что вполне возможно), создавала бы основу для управления отношениями и регулирования этих отношений в весьма ответственной сфере практической информатики.

Для освещения этого вопроса воспользуемся уже имеющими место нашими публикациями, а также дополнительными аргументами для формирования этого института и создания базового федерального закона «О праве на информацию».

Установление легитимности права на информацию граждан в Российской Федерации имеет свою историю. В Конституции СССР 1977 г. и в Конституции РСФСР 1978 г. тема права на информацию самостоятельно не выделялась. Она была включена в систему политических прав и свобод. Конституция РСФСР закрепляла свободы слова, печати, собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций. Косвенно право на информацию конституционно фиксировалось в связи с гарантиями прав на образование, пользование достижениями культуры; права на участие в государственном управлении, на внесение предложений в государственные и общественные органы об улучшении их деятельности. Кроме того, конституционно охранялись права на тайну переписки, телефонные переговоры и телеграфные сообщения. Легитимное признание упомянутых гарантий права на информацию игнорировать нельзя.

II. ДЕФИНИЦИИ, ИНСТИТУТЫ И ДРУГИЕ ПРАВОВЫЕ КАТЕГОРИИ 73

Однако в полном объеме право на информацию было зафиксировано конституционно после принятия Верховным Советом РСФСР в 1991 г. Декларации прав и свобод человека и гражданина и включения этого текста в Конституцию 1992 г. Ныне действующая Конституция 1993 г. содержит специальную норму о праве на информацию (п. 4 ст. 29). Она закрепляет, что «каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом». Здесь же зафиксировано ограничение свободы относительно сведений, отнесенных к государственной тайне: «Перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется федеральным законом». В данной статье содержится еще одна норма. Пункт 5 ее гарантирует свободу массовой информации и запрещает цензуру.

Произошло усиление демократической формы при конституционном оформлении права на информацию. Это прослеживается при сопоставлении формулировок трех исходных документов: Всеобщей декларации прав человека 1948 г., Декларации РСФСР 1991 г. и Конституции РФ 1993 г.

Всеобщая декларация прав человека 1948 г. в ст. 19 говорит о свободе «искать, получать и распространять информацию и идеи любыми средствами и независимо от государственных границ». В Декларации прав человека и гражданина РСФСР 1991 г. было сказано: «Каждый имеет Право искать, получать и свободно распространять информацию. Ограничения этого права могут устанавливаться законом только в целях охраны личной, коммерческой и Государственной тайны, а также нравственности. Перечень сведений, составляющих государственную тайну, устанавливается законом».

Обратим внимание на перемещение слова свободно в тексте Конституции РФ 1993 г. и на расширение состава Права на информацию. В пункте 4 ст. 29 сказано: «Каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом...» (Курсив мой. - И.Б.). Речь идет не только о свободном распространении информации, что было зафиксировано в Декларации, но и о свободе всех компонентов права на информацию, которое раскрывается уже не Через три элемента «искать, получать и распространять», содержит такие его формы, как «передавать, произво-

74   II. ДЕФИНИЦИИ, ИНСТИТУТЫ И ДРУГИЕ ПРАВОВЫЕ КАТЕГОРИИ

дитъ» (Курсив наш. - И.Б.).

Иные изменения в тексте Конституции РФ касались снятия упоминания о коммерческой и личных тайнах. Была утрачена и ссылка на цель ограничения доступа к информации по признаку нравственности. Однако эти упрощения текста потребовали в дальнейшем восполнять эти позиции через другие законы, которых кроме закона «О государственной тайне», до сих пор нет.

В силу ряда обстоятельств отсутствует пока и федеральный закон «О праве на информацию». Последний вариант проекта в первом чтении принят Государственной Думой в 2001 г. До этого проект закона, определяющий судьбу института права на информацию в Российской Федерации, прошел несколько этапов научного осмысления проблемы и ее организационно-правового оформления.

Первоначально прорабатывали вариант, при котором проблемы права на информацию были бы включены в структуру базового закона «Об информации, информатизации и защите информации», затем был принят вариант подготовки отдельного закона. В двух вариантах проекта этого закона предмет регулирования был ограничен доступом к информации.

Нет сомнения в том, что право на информацию реализуется буквально всеми видами субъектов: общественными, государственными структурами, юридическими и физическими лицами. Все они - участники правовых отношений. Речь идет о корректности и возможности создать один закон, в котором были бы предусмотрены общие и специфические условия реализации права на информацию всего разнообразия субъектов и многообразия их ролей в информационных процессах. Альтернативой являются законы многих государств, посвященные доступу к правительственной информации, обеспечивающие так называемую прозрачность власти при установлении многих ограничений в этой области. Это оправдывает акцент внимания на сужение сферы регулирования, сужение «пространства» до информации официальной.

Следует подчеркнуть, что субъективная сторона права на информацию является весьма важной, сложной и всепроникающей категорией и может быть обеспечена всеми законодательными актами. Этот вопрос касается механизмов перехода позитивного права в субъективные права граждан и иных субъектов. О субъективном праве на ин-

II. ДЕФИНИЦИИ, ИНСТИТУТЫ И ДРУГИЕ ПРАВОВЫЕ КАТЕГОРИИ

75

формацию и правовом регулировании отношений по поводу персональных данных известны работы Л.А. Сергиенко (7). Однако в целом вопрос о субъективных правах граждан и иных субъектов привлекает недостаточное внимание (8). В данном же случае необходимо рассмотреть вопрос об объекте отношений в связи с правом на информацию и о комплексном подходе к решению данного вопроса на уровне закона.