§ 2. Задачи безопасности информации в праве

Информационная безопасность включает безопасность информации (что шире защиты) и безопасность пользователей от информации. Для права возникают как бы два плана регулирования. Первый связан с установлением определенных общих правил относительно информации как предмета общественных отношений. При этом от имени государства устанавливаются правила и требования, выра-

111. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНФОРМАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ   255

жаемые содержанием института правового режима. Второй - представляет собой правовое регулирование отношений по поводу использования информации, сформированной с учетом ее правового режима и правового статуса собственника (владельца) ресурса и правового статуса пользователя или потребителя информации.

Можно ли говорить, что в каждом из этих аспектов и в их взаимосвязи все идеально с точки зрения правовой безопасности?

В этой связи необходимо ответить на ряд более конкретных вопросов:

- в какой мере право воспринимает информацию как объект своего внимания и нормативного регулирования;

-   какими средствами право регулирует отношения в области установления правового режима информации;

-   найден ли механизм регулирования отношений, связанных с использованием информационного ресурса.

Ответы на эти вопросы позволят критически оценить, во-первых, состояние деятельности и отношений в рассматриваемой сфере, а во-вторых, состояние и адекватность правовых усилий установления порядка, т.е. эффективность права как регулятора отношений (2). Степень ре-шенности каждого из названных вопросов как раз и даст общий ответ об уровне обеспечения безопасности информации правовыми средствами.

Первый вопрос касается подхода к оформлению объекта права, называемого «информация». Несмотря на длительные дискуссии, полностью отрешиться от философского и прагматического понимания этого феномена и остановиться на юридически точной его характеристике удается не всегда. Правильные дефиниции информации как «знание», как «информирование» для права не являются адекватными. Для последнего информация выступает как источник первого и второго. Именно поэтому в Законе «Об информации, информатизации и защите информации» объект регулирования назван информационным ресурсом (3). И еще один признак объекта права - ясность формы защищаемого, регулируемого предмета отношений - имеет важное значение. Многообразие формы выражения информации как ресурса в свое время продиктовало законодательству выбор наиболее универсальной и практически значимой формы организации информации - документ. Законы всех стран мира, в том числе России, предметом

256   III. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНФОРМАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

регулирования по сей день считают документ или их массивы, собрания, коллекции. Сегодня это уже не только бумажный документ, это - зафиксированные сведения на любом носителе, позволяющие установить его происхождение и значение для определенного круга отношений. Это и электронный документ, и базы, банки данных, содержащие тот или иной набор сведений.

Нельзя сказать, что организационная форма - документированная информация - однозначно воспринимается юридической практикой, а тем более другими участниками отношений по поводу информации. .Здесь корень непонимания кроется в восприятии права через сложившиеся традиции «чистоты» его отраслей. Сомневающиеся в правильности подхода к решению вопроса о правовом режиме информации как ресурса и включении ее в такой ипостаси в отношения правовые опираются либо на представления и механизмы публичного права, либо на установки права частного. Но в том-то и дело, что в данном случае объект обладает признаками и того, и другого. Информация, выраженная в документальной форме, т.е. любым образом зафиксированная письменно или электронно, является предметом отношений, которые регулируются как отраслями публичного (конституционного, административного, уголовного, финансового права, процессуального гражданского и уголовного), так и отраслями частного права (гражданского национального, международного частного права, коллизионного права). По методам юридического решения информационный ресурс является предметом комплексного правового регулирования. И это отражается на каждой из позиций правового режима, влияет на специфику его оформления.

Наиболее острой остается проблема установления законной принадлежности информационного ресурса тому или иному субъекту отношений - на праве вещной собственности или на основе исключительного права создателя этого ресурса. Поиск однозначного подхода к определению природы результата информационного творчества социальных структур приводит, казалось бы, к непримиримому спору. Одни видят результат только интеллектуальных усилий индивида или коллектива. Другие - уже полученный и входящий в оборот результат в оформленном, имущественно выраженном продукте обмена и рынка. Но правы обе стороны. Информация - специфический объект. В

III. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНФОРМАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ   257

одном случае он выступает как вещная категория, в другом, при известных условиях, - как результат и носитель интеллектуальной собственности, сочетающей авторскую характеристику создателя и право на получение материального возмещения затрат на индивидуальное творчество. Один и тот же предмет отношений в зависимости от условий юридической коллизии может рассматриваться и как объект вещного права, и как объект интеллектуальной собственности. Такая ситуация новая и для. права. Поэтому многие механизмы регулирования грешат стремлением к императивности, не учитывая гибкого изменения интереса субъекта отношений. Это особенно явно можно заметить на таких предметах отношений, как программы для ЭВМ, базы данных. Огромные усилия затрачиваются на регулирование отношений в связи с этими предметами в рамках интеллектуальной собственности, авторского права, но они упорно соскальзывают на обычные имущественные отношения. Это специфика предмета только в пределах одного гражданского права. Но документированная информация всегда облечена в атрибутику и публичного характера -стандарт, классификация, часто порядок регистрации, обязательность представления, обеспечение доступа, ограничение доступа, включение в судебный процесс и т.д. Неизбежная динамика юридических фактов в процессе жизненного цикла документированной информации вызывает разные формы правового реагирования, их сочетание. Может ли правовая практика справиться с этим и что мешает достижению желаемого результата - особый вопрос. Здесь корень не только в информации, и к этой стороне дела еще вернемся.

Следующая позиция правового режима - определение категории доступа. Она тесно связана именно с проблемой законной принадлежности информационного ресурса и права им распоряжаться. Ограничение доступа к информации лиц, не являющихся непосредственным ее распорядителем (собственником, владельцем, автором), наиболее тесно выходит на тему «защиты информации» и логически продолжает реализацию полномочий законного распорядителя данным ресурсом. Категория по ограничению доступа, ограничению открытости информации определяет обязанности ответственных, уполномоченных субъектов обеспечить защиту информации в узком смысле - сохранить ее использование в ограниченном круге субъектов и обеспе-

258   III. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНФОРМАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

чить безопасность информации в процессе ее применения. Речь идет о ее достоверности, полноте, своевременности и иных характеристиках информации как продукта потребления повышенной социальной опасности и уязвимости.

Подведение итога возможностей права в этой области принесут еще меньше удовлетворения, чем результаты по ранее рассмотренному вопросу о правах законного распорядителя (условно - собственника). Проблеме безопасности и защиты информации в плане обеспечения режима доступа в последние годы уделено много внимания в научно-практическом аспекте. Работы А.А. Фатьянова, В.Н. Лопатина, В.А. Рубанова, А.Н. Козырева, коллективов авторов Санкт-Петербурга, Беларуси по проблемам государственной тайны, коммерческой тайны и более широкому спектру проблем информации ограниченного доступа, по вопросам управления информацией свидетельствуют о важности, актуальности и практической остроте этих вопросов. Заметим, что и вся научная литература о праве на информацию, по сути, вращается вокруг водораздела неограниченного и ограниченного доступа к информации. Но переход к нормативному урегулированию этих проблем не приобрел необходимой уверенности и темпа. Кроме Закона о государственной тайне, закона о коммерческой тайне, вот уже второй год ожидающего подписи Президента, нескольких указов законодатель предложить не смог. Это касается усилий искусственно разделенных проектировщиков законодательства по вопросам общего информационного профиля и собственно по вопросам безопасности. Нет заметного движения проектов по отдельным видам информации ограниченного доступа, и нет законов о праве на информацию, о персональной информации, об информационном обеспечении органов государственной власти и местного самоуправления...

Между тем накапливается острота решения проблем о таких видах информации, как научно-техническая, экологическая, служебная и др. Проблемы утечки информации, использования ее во вред общественным интересам и интересам отдельных граждан по разным каналам распространения информации, преимущественное отношение к этому ресурсу как к источнику прибыли или незаконного обогащения, коррупции, манипулирования сознанием и поведением индивидов, групп и масс населения становятся все заметнее и требуют правовой реакции. Настораживает

III. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНФОРМАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ   259

резкий переход позиции структур управления в области государственного имущества от полного безразличия к вопросам интеллектуальной собственности к желанию расширить фронт фискального интереса соответствующих структур. Критика некоторых постановлений Правительства относительно снижения гарантий авторского интереса в области интеллектуального творчества, возможностей инициативной инновации на основе использования своих собственных ресурсов государственными организациями имеет основание (4). Один из примеров связан с решением вопроса о правовом статусе ФАПРИД, о правах Минюста России в регистрации продукции интеллектуальной деятельности. Императивные претензии в этом же плане просматриваются и в связи с разработкой документов по государственному надзору в области информации.

Под флагом защиты рождаются идеи и практические шаги по ограничению доступа даже в рамках государственно-управленческих отношений органов власти к таким массивам информации, как кадастры, реестры, классификаторы. Магическое словосочетание «право на результат интеллектуального творчества» (кстати, на рабочем месте и за счет средств государственного бюджета) рождает инстинкт «моего» продукта. Дело доходит порой до курьеза: передача документа из одного управления или департамента в другой в пределах одного органа исполнительной власти сопровождается процедурами передачи авторского продукта - это с одной стороны. А с другой - наблюдаем и иную картину: пренебрежение авторством действительно полезного и индивидуального результата творчества служащих или специалистов производственных и научных организаций. Можно сказать, что юридической практике регулирования правового статуса и механизмов гарантий прав различных субъектов не хватает гибкости.

Плохо и весьма фрагментарно усваивается практика и опыт стран, где уже сложился механизм защиты и государственного, и личного, частного интереса в области творчества и применения его результатов в интересах общества. Обзор зарубежного законодательства (Германии, Великобритании, Японии) по регулированию проблем интеллектуальной собственности и научно-технической информации весьма полезен (4). Обзор зарубежного законодательства по правовому регулированию доступа граждан к правительственной инс^ормации (США, Франции, Швеции, Германии,

260   III. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНФОРМАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Бельгии и других стран) дает пищу для улучшения российских проектов в данной области. Особенно интересен проект закона Великобритании о свободе информации, включая Практический кодекс доступа к правительственной информации, по существу легализующий ограничения отдельных категорий информации (5).

Акцент на нерешенности многих проблем безопасности информации в правовом аспекте все же не должен оставлять впечатления, что в этом повинна только пассивность юристов или жесткость установок заказчиков проектов законодательных актов. Хотя присутствует и то и другое. Но при этом есть еще и объективные причины, которые существенно влияют на правотворчество в рассматриваемой сфере отношений. Носят они объективный характер и, в частности, связаны с вопросами глобализации информационной сферы и информационных технологий.