§ 2. Практическое значение обращения к категории «институт»

В законотворческой и научной областях проблемам института права и государственного управления необходимого внимания не уделено. Достаточно проанализировать публикации научных журналов, просмотреть монографии по любому правовому вопросу, чтобы убедиться в этом. Мысль исследователя и законодателя крепкими цепями прикована к модели «норма—акт—отрасль». Не эта ли привычная стандартная формула выводит нас на дискретное решение многих вопросов, плодит множество актов и несогласованных норм по одноименным предметам регулирования!.. Значение института как категории, позволяющей взвесить полноту, достаточность, согласованность той или иной предметной либо функциональной сферы отношений и с этих позиций оценить актуальность и содержание нового или дополняемого (изменяемого) акта, очень важно в условиях неустойчивости самой социальной и политической системы, лабильности социума в настоящий переломный период. Следует согласиться с Ю.А. Тихомировым, что

280 IV. ВЛИЯНИЕ ИНФОРМАТИЗАЦИИ НА ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВУЮ...

одна из причин незначительного продвижения в совершенствовании правовой системы России «заключается в отсутствии общей стратегии развития правовой сферы и слабой связи между ее отдельными элементами» (11: 7). Согласимся с тем, что «произошло «раздвоение» юридического образа государства, его институтов и граждан». Это касается связи гражданского общества и государства в первую очередь. Но это же порождает и конфликтность в самой системе права. Правовая система страны и система права тесно взаимосвязаны. Постановка проблемы института, конечно же, не панацея, но это тот инструмент, который позволяет усилить внимание к стратегии, к анализу состояния и правовой, и государственной систем, обнаружить причины конфликтности, которые коренятся, а порой и порождаются самими этими системами. Согласимся и с тем, что следует отграничить понятие «правовой системы» от понятий «государство» и «политическая система». Все это категории, имеющие свои собственные конфигурации, свойства и назначение, хотя и переплетаются меж собой достаточно тесно. Данное положение лишний раз говорит о том, что каждая из этих социальных и научных категорий требует внимания и имеет свои собственные институты, проецируемые в той или иной мере в правовой системе.

Не преследуя цели предложить завершенные рецепты, обратим внимание на то, что проблема правового и государственно-управленческого институтов имеет еще один важный практический аспект.

Управленческая деятельность, несмотря на ее свертывание за последнее десятилетие, реализуется в системе управленческих процессов, производств и процедур. Этим категориям также уделено недостаточное внимание. Не случайно в последние годы все чаще встает вопрос о необходимости создать административно-процессуальный кодекс, отличный от КоАП, кодекс, который бы определял процедурную сторону деятельности аппарата исполнительной власти, его взаимодействие с гражданами, с организациями разных форм собственности, органов исполнительной власти между собой и с органами местного самоуправления и т.д. Формирование производств в системе управления с учетом предметных сфер ведения органов исполнительной власти наиболее рационально было бы осуществлять с ориентацией на институты в системах управления и институты права. Идея обеспечить эффек-

IV. ВЛИЯНИЕ ИНФОРМАТИЗАЦИИ НА ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВУЮ...  281

тивный и наименее конфликтный путь от правовых норм к правоприменению, к правопорядку может найти опору именно в более внимательном отношении и законодателя, и властных исполнительных структур к проблеме институтов в системе права и в государственном управлении.

Институты в праве, и особенно в государственном управлении, не застывшие категории. Они динамичны и зависят от состояния социального организма общества. Поэтому важен вопрос о выявлении факторов, которые существенно воздействуют на правовое регулирование в этой сфере.

Прежде всего о фактах и факторах в данной области. Важно проследить изменения в совокупности внутренних и внешних факторов, воздействующих на состояние государства, национального государства, сложившегося в XIX-XX вв. и рассматриваемого как комплекс организационных и правовых институтов.

О том, что это не локальная проблема, относящаяся к одному государству или- комплексу республик бывшего СССР, свидетельствуют исследования проблемы трансформации современного государства на пути от постиндустриального государства к государству информационного общества. Вопрос об ослаблении роли государства, о реформах права в мировом масштабе все настоятельнее звучит в современных исследованиях политологов, социологов, юристов. Достаточно выпукло он поставлен в работе Э. Тоффлера. Для темы «института» эта работа ценна тем, что позволяет затронуть комплексно три уровня изменений: в самом обществе, в существе и атрибутике государства и правовой системе. Со ссылкой на работы известного исследователя, лауреата Нобелевской премии И. Пригожи-на, Тоффлер подтверждает, что в условиях переходного периода «внутренний каркас любой системы как бы мелко дрожит и испытывает флуктуации» (6: 495). Характеризуя современное состояние общества как предреволюционное, он считает, что третья волна цивилизации «несет в себе потенциал революционных преобразований не только в технологии и энергетике, но и в сознании, и в поведении индивида» (555). И далее: «В атмосфере разрушения общественных институтов и системы ценностей авторитетные демагоги и движения станут пытаться захватить власть, и, может быть, эти попытки будут успешными. Ни один разумный человек не может с уверенностью предсказывать

282  IV. ВЛИЯНИЕ ИНФОРМАТИЗАЦИИ НА ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВУЮ...

исход этих процессов. Столкновение двух цивилизаций несет в себе грандиозную опасность» (558). Он достаточно прозрачно представляет кризисные явления в экономике. Политической системе в других странах, в том числе в США. Но это тема не данной работы. Важно фиксировать объективные и субъективные на этом фоне причины усиления «внутреннего напряжения» в каждой стране и оценить адекватно необходимые изменения во всех механизмах организации общества, и в первую очередь государства и права.

Предрекать наступление момента отмирания государства и его атрибутики пока не приходится, ибо судороги, а не только мелкое дрожание, геополитической системы мира свидетельствует о сверхактивном использовании институтов государства как во внутренних делах стран, так и в международных процессах. Правительства не в состоянии гибко реагировать на быструю дезинтеграцию общества. Тревожно оценивая сепаратистские движения в федеральных и иных системах управления, Э. Тоффлер пишет: «Национальные правительства в Вашингтоне, Лондоне, Париже и Москве продолжают вести однородную стандартную политику, пригодную для массового общества, в отношении общества, которое все больше и больше дифференцируется и сегментируется» (509). Поставлено много вопросов, которые требуют обоснованных ответов. Но ясно одно. Идет глобальный процесс, который требует от каждого национального правительства, от системы права адекватной реакции на эти процессы и сокращения периода отставания от них.

В этих условиях проблема институтов общества (их обновления и усложнения), государственной власти и правовой системы приобретает достаточную остроту. Эти институты надо выявить, учесть, обнаружить тенденцию развития. Научно и практически как можно четче установить их связи и зависимости, найти пути легитимного решения поддержки перспективных для общества и личности институций, создать условия для развития и действия правовых институтов в новых условиях. По существу это задачи стратегии государственно-правовых реформ, которые провозглашаются время от времени, но быстро спускают воздух и забываются, либо реализуются дискретно в каких-то мало связанных частях.

Традиционный подход к анализу факторов по схеме

IV. ВЛИЯНИЕ ИНФОРМАТИЗАЦИИ НА ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВУЮ...  283

соотношения внутренних и внешних факторов, влияющих на ход изменений механизмов общества позволяет обнаружить достаточно сложный комплекс факторов. Факторы «внешней атаки» включают, по мнению Э. Тоффлера, развитие и усиление роли транснациональных компаний, расширение рынка, развитие планетарного сознания, наличие Интернета, формирование международных структур и норм. Каждый из этих феноменов оказывает сильнейшее влияние на состояние всех институтов общества, усиливая размывание и ослабление национальных институтов, структур и отношений. Если ранее акцент делался на развитие внешних связей и оборонную стратегию каждого государства, защищенного институтами суверенитета, то в настоящее время он переносится на сферы защиты и адаптации своей экономики, наиболее выгодного включения в мировую экономику, поиск и реализацию совместных действий по обеспечению криминологической безопасности. И это, добавим, происходит на фоне преодоления амбиций развитых стран не потерять или усилить свою роль в структуре мер поддержания традиционного миропорядка на основе господства одной страны. Все это не прибавляет в поддержании баланса сил в геополитической системе и в процессах децентрализации, вызываемых как внутренними, так и внешними влияниями, применяются меры обычной военной силы и внешнего вмешательства, хотя и под флагом международных эмблем. Короче говоря, следует констатировать, что комплекс внешних факторов отражает сложное переплетение цивилизационных и имперских тенденций.

Если первые формируют парадигмы нового мира в масштабе планетарном на новой основе сотрудничества государственных, культурных начал. То вторая тенденция еще отражает сопротивление старого мира и реализует методы, свойственные временам передела мира на основе захвата ресурсов и установления силового господства. Таков внешний фон жизнедеятельности всех институтов государства как того, которое еще опирается на имперскую модель, так и того, которое неминуемо оказывается на грани цивилизационного, естественного процесса развития общества. Эта жестокая схватка «миров» предъявляет весьма сложные требования к институтам государства и права. Государство не должно превратиться в «аморфный апендикс», оно продолжает быть тем организмом, который

284 IV. ВЛИЯНИЕ ИНФОРМАТИЗАЦИИ НА ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВУЮ...

организует общество, хотя и в очень сложных условиях.

Характеристика внутренних факторов, влияющих на институты правовой системы и государственно-управленческих механизмов, сильно зависит от внешних факторов и отражает силу «внутреннего напряжения». Здесь безусловно проявляются особенности государственно-национального масштаба.

Для России после 1993 г. характерны симптомы противостояния различных ветвей власти и, как следствие этого, ослабление ее единства и целостности, что влекло за собой нежелательные последствия. За последнее время осуществляются важные меры по укреплению государственности и созданию условий совершенствования многих структурных компонентов организации управления. Важно уяснить при этом, что многие институты, сложившиеся еще в условиях индустриального и постиндустриального периодов, не теряют своего значения, но требуют весьма существенных коррективов. Имеются в виду такие институты и соответствующие им управленческие производства, как стандартизация, сертификация, лицензирование. Метание из стороны в сторону, например, в области лицензирования свидетельствует о том, что целевые установки еще не выработаны. Нельзя терять и такие атрибуты управления, как централизация, координация, гармонизация различных механизмов управления.

Готовность государственных структур принять и принимать решения, адекватные процессам и состоянию экономики, затрудняется рядом факторов (12). Пробуксовывает производство подготовки и принятия решений, это касается и законотворческих органов. Немало примеров, когда принятый Государственной Думой закон не подписывается в срок, когда истекают сроки и нарушаются условия работы согласительных производств и, когда законодательный акт идет на повторное представление как бы с первого чтения в новой редакции. Потеря темпа, смена обстоятельств и отсутствие нормативной базы.

Процессы информатизации и экономической интеграции обусловливают обстоятельства, когда и процесс принятия решений в экономике, в других сферах управления выходит за рамки государственных границ. Это касается прежде всего области стандартов государственных, межотраслевых, которые в значительном объеме перерастают в международные (13, 14, 15). Этот вопрос потребует еще

IV. ВЛИЯНИЕ ИНФОРМАТИЗАЦИИ НА ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВУЮ...  285

большего внимания в связи с вступлением России в ВТО. Классификации, сертификация продукции, стандартизация - сферы, подверженные влиянию глобализации в том числе и информационных процессов, выходящих за рамки национальных границ государства.

Еще один институт права претерпел большие изменения - институт ответственности. Здесь кроме функций внутригосударственного контроля возникли механизмы публичности, прозрачности власти и ее институций. Открытость, прозрачность - это термины и явления информационной среды, признаки информатизации общества. Здесь наряду с позитивными мотивами усиления контроля за властными структурами кроются и наивные или гипертрофированные надежды на безграничность свободы в информационной сфере, без учета режима информации и режима работы различных органов и должностей. Кроме того, наблюдаются перегибы в правосознании и в понимании назначения некоторых социальных институтов. Так, средства массовой информации склонны признавать призыв к открытости и прозрачности административных институций государства, но весьма скромны, когда, например, встает вопрос о прозрачности финансирования самих СМИ. Этот вопрос уже решен на уровне директив и рекомендаций Европейского союза, где как раз предусмотрена такая прозрачность СМИ.

Постановка проблемы об электронизации управления (Э-правительства), обозначенной в программе «Электронная Россия», неизбежно обнажит многие недостатки в информационном обеспечении функциональной деятельности органов исполнительной власти. Потребуется упорядочение потоков информации и их наполнения с учетом сетевых методов общения.

Не стремясь охватить все варианты взаимодействия процессов информатизации и эволюции систем государственного управления, процедур и процессов в их деятельности, заметим, что абсолютно ясно: информационные технологии затрагивают буквально все стороны организма государственной власти и требуют соответствующей реакции как в структурном, так и в содержательном плане.

286 IV. ВЛИЯНИЕ ИНФОРМАТИЗАЦИИ НА ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВУЮ...

Литература

1.  Юридическая энциклопедия //Под ред. М.Ю. Тихомирова. - М., 1997.

2.   Автономов А.С. Системность категорий конституционного права. Автореф. докт. дисс. - М., 1999.

3.  Нерсесянц B.C. Философия права. Учебник для вузов. - М., 1997.

4. Журнал российского права. - 1998. - № 8.

5.  Сравнительное конституционное право. - М., 1996.

6. Тоффлер Э. Третья волна. - М., 1999.

7.  Мамут Л.С. Государство в ценностном измерении. -М., 1998.

8.  Кеннеди П. Вступая в двадцатый век. - М., 1997.

9.   Подготовка и принятие законов в правовом государстве //Материалы международного семинара. - Москва, Гос. Дума. - 28-29 апреля 1997 г. - М., 1998.

10.  Государство и право. - 1999. - № 10.

11.  Тихомиров Ю.А. Правовая сфера общества и правовая система //Журнал российского права. - 1998. - № 4/5.

12.  Исполнительная власть в Российской Федерации: проблемы развития. - М., 1998.

13.   Reidenberg  J.R.  Informatica:   The  formula tin  of information Polisy Rules througt Technology. 76. Texas L. Rev 553 (1998).

14.  Пьявченко А.Н. Стандартизация в сфере информационных технологий - проблемы и приоритеты // Проблемы информатизации. - 2001. - № 2.

15. Соколов И.А. Роль стандартов в обеспечении информационной безопасности. Там же.

IV. ВЛИЯНИЕ ИНФОРМАТИЗАЦИИ НА ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВУЮ...  287