§ 1. Государственное управление и институты права

Категориям, которые обозначаем как государственно-правовые институты, ни в научных исследованиях ни в законодательной практике за последние годы, должного внимания не уделялось. Вместе с тем и исследователи, и практики нуждаются в том, чтобы наиболее точно разграничивались термины «институт», «институции», «институциональный». Употребление этих и производных от них терминов достаточно часто происходит произвольно.

Известно, что институциями в смысле «наставлений» называли в римском праве учебники юристов. В общесистемном плане выделяется процесс институционализации -становление и упрочение социальных норм и организационных структур. В Юридической энциклопедии правовой институт квалифицирован как «совокупность норм права, регулирующих определенную группу взаимосвязанных общественных отношений, например гражданства» .(1). Инициатива уделить этому вопросу внимание в современных условиях обозначена в работах А.С. Автономова (2). Затронут этот вопрос и в учебнике для вузов B.C. Hepce-сянца. Он различает институты правовые, квалифицирует государство как правовой институт и как «институт общественной жизни людей» (3). В публикации А.В. Малько институты права как «наиболее крупные блоки права» отнесены к «своеобразным юридическим средствам» (4). Более детально исследуется категория правовых и государствен-

274 IV. ВЛИЯНИЕ ИНФОРМАТИЗАЦИИ НА ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВУЮ...

ных институтов в конкретных отраслях права. Например, в работе В.Е. Чиркина, посвященной сравнительному изучению конституционного права выделяются такие группы институтов, как политические институты, конституционно-правовой институт основных прав и свобод, институт гражданства; конституционные институты непосредственной демократии, государственная власть; конституционные институты формы государства, включая институт формы правления; конституционные модели исполнительной власти (институт главы государства, правительство). В этой монографии наиболее подробно рассмотрены институты представительной и законодательной власти (5). Все это дает основание сказать, что правовая система является сложной и многоуровневой институциональной системой, которая включает как организационно выраженные институты (учреждения, комплексы норм и актов), области знания, так и функционально оформленные регулятивные подсистемы права позитивного. Тесная связь и взаимозависимость правовых и государственных механизмов позволяет говорить о государственно-правовых институтах, в структуре которых есть основания различать институты организационного характера и функционального - собственно правового характера, которые, в свою очередь, могут быть выражены материальными и процессуальными нормами. При этом следует иметь в виду, что категория «институт» как совокупность норм в системе права также представляет собой организационно-структурную категорию.

Приведенные определения дают основание выделить правовые институты и определить их место и роль в системе социальных, политических, экономических, производственных и т.п. процессов (прежде всего организационного характера) и обращаться к ним как к самостоятельным объектам правовой доктрины, законодательства и правоприменения. Это с одной стороны. А с другой - явно обозначается проблема отделения института в праве (правового института) от государственно-управленческих институций (органов и установлений организационного характера) видов и форм деятельности государственного аппарата.

В связи с этим в системе права обозначается вопрос отделения категории «правовой институт» от категорий «правовые принципы», «правовые механизмы» - определение места института в структуре правовых средств в це-

IV. ВЛИЯНИЕ ИНФОРМАТИЗАЦИИ НА ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВУЮ...  275

лом. Вопросы не простые, поэтому должны привлечь специальное внимание.

В данном случае преследуем цель выявить связь и различие правовых институтов и государственно-управленческих институтов и, главное, проследить тенденции их изменений под влиянием факторов/ которые формируются в современном обществе, влияют на кризис этих многовековых инструментов организации социальной жизни. Считаем это важным, ибо уяснение процессов деформации, формирования новых черт в уже существующих правовых институтах, зарождение новых, изменение их связи и зависимостей от других институциональных категорий социума позволит более осознанно использовать право и государство и все их атрибуты в процессе становления нового состояния общества, получившего на сегодняшний день название «информационное».

Становится достаточно очевидным изменение роли государства в условиях возрастания роли информационных технологий, размывание классических признаков государства и его институтов. Элвин Тоффлер, исследующий так называемую «третью волну» цивилизации отмечает, в частности, что «по многим признакам цивилизация третьей волны несет в себе черты сходства с первой волной». В этом он усматривает диалектический возврат к прошлому, к доиндустриальной цивилизации на новой технологической базе (6: 538). Одновременно симптоматичны поиски новых определений современного государства. Напомним о предложениях квалифицировать государство как «цивили-тарное», позволяющее ставить вопрос о правовом и неправовом юридическом законе, а также о концепции «либер-татного правопонимания», позволяющего ставить автору этой концепции вопрос о правовом и неправовом юридическом законе (3: 64 и др.). В этом аспекте интересна работа Л.С. Мамута, посвященная обзору поиска ценностного измерения государства (7).

Не поднимая всего комплекса вопросов, связанных с институтами права и государства, государственного управления, ибо проблема эта фундаментальная, требующая специального исследования, остановим внимание на факторах, которые существенно воздействуют на институты распределения власти, на источники и формы легитимации государственной власти, способствуют развитию новых межнациональных организаций, механизмов коррелирова-

276  IV. ВЛИЯНИЕ ИНФОРМАТИЗАЦИИ НА ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВУЮ...

ния государственных институтов с новыми институциями экономики, информатики, демократии и, следовательно, влияют на изменение конфигурации права, законодательства и их систем.

По существу, на первое место следует поставить вопросы взаимодействия и взаимовлияния институтов социальных - гражданского общества и институтов государства и государственного управления. Это позволит уяснить направления трансформации как самих организационных институций в структуре государства, так и собственно правовых институтов, определяющих условия и правила организации и деятельности государственных институций: органов, должностных лиц, государственной службы; различных управленческих институтов: регистрации, лицензирования, контроля, юрисдикционной деятельности и т.д. Это важно сделать, ибо, несмотря на симптомы ослабления государства, на призывы смягчить его влияние на организацию общества, .следует все же согласиться с тем, что «национальное государство остается главным действующим лицом на мировой арене» (8).

К настоящему времени почти не изменилось определение правового (юридического) института, которое было сформулировано в 50-х годах. Однако представляется, что об институте возможно сказать не только как о составной части отрасли. Тем более что есть много межотраслевых институтов.

Важно уяснить критерии, по которым выделяется определенная совокупность норм, образующих институт.

Рассматривая институт по существу - как подсистему отрасли или системы права в целом - надо найти те опорные точки, которые позволяют хотя и пунктирно, но отграничить один институт от другого. Это можно сделать по двум признакам. Первый касается предмета регулирования. И здесь следует говорить о таких признаках института, как устойчивость и однородность отношений, которые подлежат урегулированию. Второй признак касается самой правовой материи. Здесь определяющие характеристики должны касаться согласованности и достаточной полноты правовых средств. Если этот признак отсутствует и недостаточно проецируется на регулируемый объект по составу норм, их скоординированности, полноте, то говорить о том, что институт сформирован, рано.

Важно обеспечить связь общесистемных в праве ин-

IV. ВЛИЯНИЕ ИНФОРМАТИЗАЦИИ НА ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВУЮ...  277

ститутов с отраслевыми. Практика показывает, что технология формирования институтов в праве может быть различной: от общего к частному и наоборот. Например, институт ответственности. Он теоретически развит в науке права. Декларативно присутствует в конституционных нормах. По существу развивается в отдельных отраслях права. Институт лицензирования, складывается по модели «от частного к общему». Все институты подготовки, принятия, опубликования нормативно-правовых актов сначала прошли стадию как бы индивидуальной легитимации (по признакам видов актов или стадий технологического процесса), затем получили некоторое укрупнение по тем же признакам, так и не завершив процесса в едином комплексе институтов и в едином законе или их согласованном комплексе (9). Этот последний пример обнаруживает сложную внутреннюю структуру институтов. Можно говорить об институте нормативно-правового акта в праве. А можно ставить вопрос об институте подготовки проекта акта, институтах его принятия, подписания, опубликования и т.д. Точно так же можно рассматривать проблему законодательной инициативы - комплексно, в целом, а можно и по его элементам применительно к отдельным субъектам такой инициативы или применительно к стадиям прохождения инициативы.

Практика показывает, что движение от частного к общему, без теоретического обоснования значения и места конкретного института в системе права в его комплексном, наиболее полном, составе, чревата многими негативными последствиями. Напомним общую норму о праве на информацию в п. 4 ст. 29 Конституции РФ, которая предусматривает связанный комплекс полномочий субъекта права: «...свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом...». Право на информацию как институт должен формироваться на основе глубокой проработки каждого из полномочий (функциональной сферы деятельности субъектов) и возможностей всех отраслей права, причастных к данной проблеме (предметной области прав человека и гражданина). Это важно для законодательства, обеспечения его полноты и других требований эффективности. Принятие же закона только по одному-двум полномочиям субъекта: поиск-получение (доступ) - в дальнейшем вызовет необходимость лишнего согласования последующих

278  IV. ВЛИЯНИЕ ИНФОРМАТИЗАЦИИ НА ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВУЮ...

законов или, что бывает чаще, приведет к длительно существующему пробелу в законодательстве. Именно такой путь предопределен подготовкой проекта федерального закона о доступе к информации. Таким образом, институциональный подход в правовых исследованиях имеет весьма существенное значение для практики нормотворчества, а следовательно, и для правоприменения.

Предложенное автором определение института (10) должно быть уточнено с учетом ранее упомянутых признаков этой категории. Институт права может рассматриваться как такая совокупность норм права, которая обеспечивает достаточную полноту и согласованность регулирования наиболее устойчивых и функционально однородных отношений в системе права. И на этой основе возникает возможность более точно формировать соответствующие подсистемы законодательства. По признакам однородности предметов регулирования или способов регулирования могут формироваться межотраслевые и отраслевые институты права. Так, общеправовым является институт «прав гражданина и человека», на его основе формируются специальные институты межотраслевого характера. Например, институт права на информацию является межотраслевым, но с учетом возможности формирования комплексной отрасли по предмету регулирования этот институт может быть отнесен к отрасли информационного права.

Сказанное позволяет подтвердить тезис о том, что категория «институт» в праве является многоуровневым, сложным образованием, используемым в процессе упорядочения системы права, внутренних связей структурных и сущностных элементов права, а также его нормативной основы - законодательства.

Не менее важным является вопрос об упорядочении категории «институт» и в системе государственной деятельности, а особенно в системе исполнительной и судебной власти.

Институт в системе государственного управления может пониматься в организационном плане - институт государственных органов, государственной службы, налоговой службы и т.п., а может пониматься как связанная и целенаправленная совокупность действий по реализации компетенции, правового статуса субъекта государственной власти. В первом случае родовые понятия образуют инсти-

IV. ВЛИЯНИЕ ИНФОРМАТИЗАЦИИ НА ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВУЮ...  279

тут, а их развитие, а вернее, конкретизация в определенных органах создает институциональные образования, институции. Во втором случае, в функциональном, следует говорить о таких институтах, как «предмет ведения», «совместное ведение», «функции», «государственное управление» и все его формы реального проявления: организация, контроль, учет, координация, обеспечение и т.п.

Институциональные структуры в государственном управлении теснейшим образом связаны с правовыми институтами, но им не тождественны. Государственный орган как институция может выполнять самые различные полномочия, относящиеся к разным правовым институтам.

Орган государственной власти, любая организация, иные субъекты выполняют нормы права, действуют в рамках закона и шире - в рамках законодательства. Но чтобы законодательство отвечало всем потребностям и интересам субъектов права, необходимы его определенные качества. Категория «институт» в праве как раз и призвана быть одним из аналитических и организационных инструментов для определения состояния правовой системы и системы государственного аппарата.