§ 2. Гласность в работе органов исполнительной власти - условие законности и снижения правонарушений

Гласность - один из принципов деятельности органов государственной власти. Легитимно этот принцип закреплен нормой ст. 3 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации», где сказано, что одновременно с верховенством Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, народовластия, федерализма, разделения властей Правительство руководствуется принципами ответственности, гласности и обеспечения прав и свобод человека и гражданина. Аналогичные нормы должны присутствовать в законах и положениях о других органах исполнительной власти, а главное, находиться в основе всей их деятельности.

Обеспечиваются эти принципы разными формами деятельности. В их числе: непосредственное информирование населения через каналы официальной информации, которые обязаны обеспечить по возможности полное, всестороннее освещение, охватывающее разные стороны деятельности этих органов, за исключением сведений, составляющих государственную тайну. Закон «Об информации, информатизации и защите информации» устанавливает перечень документированной информации, которую нельзя относить к категории ограниченного доступа, и предусматривает кроме государственной тайны и конфиденциальную информацию, режим которой также должен быть урегулирован на уровне закона.

К информации, которая не может быть представлена в режиме ограниченного доступа, Закон относит «законодательные и другие нормативные акты, устанавливающие правовой статус органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, общественных объединений, а также права, свободы и обязанности граж-

IV. ВЛИЯНИЕ ИНФОРМАТИЗАЦИИ НА ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВУЮ...  291

дан, порядок их реализации... документы, содержащие информацию о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, об использовании бюджетных средств и других государственных и местных ресурсов, о состоянии экономики и потребностях населения, за исключением сведений, отнесенных к государственной тайне; документы накапливаемые в открытых фондах библиотек и архивов, информационных системах органов государственной власти и местного самоуправления, общественных объединений, организаций, представляющие общественный интерес или необходимые для реализации прав, свобод и обязанностей граждан» (курсив наш. - И.Б.).

По вопросам информации ограниченного доступа действует Закон «О государственной тайне». Статья 23 Конституции РФ о личной и семейной тайне, тайне переписки; ее же ст. 24, предусматривающая необходимость согласия гражданина на сбор, хранение, использование информации о частной жизни, о праве каждого на ознакомление с информацией о нем, находящейся в органах государственной власти и местного самоуправления, которая непосредственно затрагивает его права и свободы, если иное не предусмотрено законом. Статья 139 ГК РФ о служебной и коммерческой тайне, Указ Президента РФ 1997 г. № 188, который содержит перечень категорий информации конфиденциального характера. Более глубоко вопрос об упорядочении нормативной основы об ответственности в области информации разработан В.Н. Лопатиным. Однако остается еще немало аспектов этой проблемы, требующих внимания законодателя и практики применения действующих нормативно-правовых актов в этой области.

Один из аспектов связан с более точным решением методологии обеспечения безопасности в информационной сфере. Имеется в виду установление баланса в системе правового регулирования между нормами, обеспечивающими закрепление норм поведения, отношений, связанных с информационной деятельностью и решением информационных проблем в производственной, научной, управленческой деятельности, и нормами, обеспечивающими разрешение уже сложившихся конфликтов на основе реализации угроз, реакции на правонарушения путем применения норм об ответственности.

Следует отметить, что законодательство европейских

ю*

292  IV. ВЛИЯНИЕ ИНФОРМАТИЗАЦИИ НА ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВУЮ...

стран и США в своих законах о свободе информации или о доступе граждан к правительственной информации в основном посвящены легитимному оформлению ограничений на представляемую гражданам информацию. Например, закон Великобритании «О свободе информации», принятый в 2000 г., кроме гарантий для граждан по доступу к информации содержит весьма солидную часть об ограничениях и включает особый документ - Практический кодекс доступа к правительственной информации - с установлением оснований для конфиденциальности (2).

В связи с этим при осуществлении гласности перед ОИВ стоят две задачи: 1) избежать угроз создания конфликтных ситуаций и ответственности при освещении своей деятельности и не нарушить принцип гласности; 2) обеспечить сохранность и законное использование документов и сведений ограниченного доступа в составе государственной тайны и других категорий информации конфиденциального характера. Наряду с этим следует учитывать, что гражданин и, надо полагать, юридическое лицо всегда могут получить информацию о себе, которая находится в пределах того или иного государственного органа. При этом следует признать, что это правило соблюдается далеко не всегда.

Формой обеспечения гласности, кроме упомянутых, этот принцип реализуется через конституционно предусмотренную обязанность (п. 3 ст. 15 и ст. 23 Федерального конституционного закона о Правительстве) непременного опубликования нормативных актов, принимаемых Правительством РФ. Это касается и других органов государственной власти. По общим вопросам гласности действует Федеральный закон от 13 января 1995 г. «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации». Казалось бы, легитимная основа данной проблемы достаточно прочна. Однако с точки зрения реализации упомянутых норм и подкрепления их действенности механизмами ответственности проблем немало.

Ранее было упомянуто, что ответственность служащих государственного аппарата регламентирована ст. 46 Конституции РФ, п. 2 которой предусматривает защиту прав и свобод граждан путем обжалования в суд решений и действий (или бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объеди-

IV. ВЛИЯНИЕ ИНФОРМАТИЗАЦИИ НА ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВУЮ...  29}

нений и должностных лиц. Существует и еще одна достаточно общая норма Федерального закона «Об основах государственной службы» - об ответственности служащих категорий «Б» и «В». При определении ее значения для рассматриваемой проблемы необходимо подчеркнуть, что решения от имени органа принимаются преимущественно лицами, занимающими должности категории «А» в структуре государственной службы. Учитывая, что Закон «Об основах государственной службы» на категорию «А» не распространяется, а вопрос об ответственности органа урегулирован недостаточно, следует признать необходимость дальнейшей нормативной проработки этой темы.

В данном контексте полезно привести некоторые факты. Если в суды в 1991 г. обратилось 1,4 млн граждан, то в 1999-м — 5 млн. Из них о нарушении прав человека в 1991 г. - 14 тыс., а в 1999-м - 115 тыс. В последнем случае удовлетворено 76,4% обращений. Правда, следует принять во внимание оговорку об отсутствии хорошо поставленной регистрации правонарушений. По статистике уголовных правонарушений регистрируется в год примерно 18 млн, но это не исключает, что в действительности их раза в два больше. В арбитражных судах за 1999 г. рассмотрено 0,5 млн исков и 5 млн споров по гражданским делам в судах общей юрисдикции. Статистика не выделяет правонарушений, совершаемых служащими органов государственной власти в целом и^тем более по отдельным правам граждан. В их числе находится и право граждан на информацию, а также другие правонарушения в области формирования и использования информационных ресурсов, информационных технологий.

В свете острой постановки проблемы о коррупции чиновничества, о необходимости укрепления государственной дисциплины, и прежде всего в самом аппарате органов государственной власти, полезно остановиться на двух вопросах.

Первый касается подхода к выявлению нарушений в структуре органов исполнительной власти служащими всех категорий и установления форм и мер ответственности за правонарушения соразмерно вреду, наносимому этими правонарушениями. Служащий категории «В», не являясь должностным лицом, может совершить действия, которые нанесут непоправимый урон государственным интересам или праву гражданина. И он будет нести ответст-

294  IV. ВЛИЯНИЕ ИНФОРМАТИЗАЦИИ НА ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВУЮ...

венность в дисциплинарном порядке и только в исключительных случаях - уголовную ответственность. Это объясняется тем, что законодательство о государственной службе сознательно или случайно абстрагировалось от употребления термина «должностное лицо».

В процессе обеспечения гласности участвуют не только органы исполнительной власти и их специальные подразделения по связи с общественностью, пресс-службы и др., но и средства массовой информации. Напомним лишь, какие идут баталии вокруг учреждения, сохранения и реорганизации государственных СМИ. Не вдаваясь в частности и не рассматривая конкретные точки зрения по этому вопросу, отметим, что в основе лежит непонимание или умышленное искажение принципа «свободы информации». Лаконично ситуацию выразила газета «Известия», комментируя дискуссию по поводу российской кинематографии через призму связи категорий «свобода» и «ответственность»: «И уже в-который раз выяснилось, что свобода зависит от грубых денег, а ответственность понимается как возврат к прошлому» (3). Это наблюдение достаточно ярко подтверждено событиями, связанными с НТВ в 2001 г.

Проблема понимания свободы доступа, распоряжения информацией и ответственности за нарушение, казалось бы, естественных для общества и его членов прав является тем острием, на котором в настоящее время строятся и филососрские, и социологические теории. Любопытна в этом плане книга Д.В. Иванова «Виртуализация общества» (4), в которой автор обобщает социологические теории Запада и в некоторой степени проецирует их на Россию. Причем цитируемые им источники не касаются такого института, как право, но в общем контексте предусматривают все традиционные регуляторы. Его утверждение, что общество в России изменяется в том же направлении, что и общество в странах Запада, понятно. Прогноз же относительно институтов снятия и предотвращения конфликтов, надо плагать, не может быть реализован так прямолинейно, как об этом говорит автор: «Дальнейшее, выходящее за пределы уровня эпохи Модерн развитие традиционных институциональных средств социального контроля - государственного, партийного, корпоративного аппаратов, станет не только не эффективным, но и отрицательным для консолидации и тем более развития общества фактором» (91). Развитие, по мнению Д.В. Иванова, будет зависеть от соз-

IV. ВЛИЯНИЕ ИНФОРМАТИЗАЦИИ НА ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВУЮ...  295

дания «привлекательных образов» на основе нового типа инфраструктуры взаимодействия - коммуникационных сетей (91). Отметим, что переживаемый современным миром момент виртуализации, т.е. активного включения в жизнь информационных технологий, переход к электронным документам и документообороту, к аудиовизуальным способам распространения информации, показывает, насколько активно используются все традиционные способы контроля социально значимых институтов и влияния на получение желаемого результата. Можно сказать, происходит достаточно сложная манипуляция институтами свободы и контроля корпоративными, партийными, государственными, частными структурами в процессе обеспечения своих интересов. Виртуальные методы общения только усиливают возможные противоречия и конфликты.

На Лазаревских чтениях в Институте государства и права РАН в 1999 г. были высказаны суждения о трансформации институтов государства и права под влиянием информатизации и иных процессов формирования «информационного общества», что встраивается в более широкий фон эволюции социальной структуры цивилизации. Однако было бы весьма неосторожно создавать нигилистическую установку на такие институты общества, как право, в том. числе на его функцию предотвращения и разрешения конфликтов, осуществления мер ответственности от имени государства и общества.

Но многое зависит и от самой системы права, политики государства в области законотворчества. Факт отсутствия федерального закона «О праве на информацию», регулирующего весь спектр полномочий различных субъектов в этой области, безусловно отрицательно влияет на систему гласности, деятельности СМИ, реализацию прав граждан в этой области. Вместе с тем необходимы законы, регулирующие весь спектр информации конфиденциального характера.

296

IV. ВЛИЯНИЕ ИНФОРМАТИЗАЦИИ НА ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВУЮ...