§ 2. Формирование политики информационного законодательства

Призывы к деполитизации общества, к деидеологиза-ции, к разгосударствлению жизни с середины 80-х годов нанесли огромный ущерб массовому сознанию в оценке и доверии к государственным, а следовательно, и к правовым институтам. В то же время на основе развития концепций элитарности определенных кругов общества, опирающихся на механизмы полугласного признания ценза собственников, обеспечили вброс в сферу политики самых разных сил.

В сфере информационной деятельности на первом месте стоит вопрос не об удовлетворении потребностей общества в целом (именно это диктуется природой глобализации), а вопросы завоевания монополии, достижения дохода. Напомним о результатах рейтингов по доходам на Западе, об отношении к Гейтсу и иным магнатам в области информационных технологий именно по этому признаку. В России проблема источников доходов, открытости источников финансирования информационной деятельности, особенно в СМИ, остается часто в тени.

Политика стала ристалищем многих структур, и голос государственной политики должен завоевывать свое место как бы на конкурсной основе. Действуют и традиции, согласно которым государство и общество находятся в конфронтации и именно государство обязано быть открытым (голос налогоплательщика) и прозрачным, что совсем не обязательно для других структур - негосударственных. Система тайн не балансируется в идеале. Государственная тайна - это обеспечение интересов «всех», всей страны, а коммерческая, частная, личная - сфера отдельных субъектов, как бы отстраненных от забот и притязаний социума.

И тем не менее решение кардинальных проблем общества зависит от государственной политики. Со всеми издержками и ущербностью за счет бюрократизации аппарата и явлений коррупции, что не работает на ее авторитет, политика Российского государства определила свое место в

IV. ВЛИЯНИЕ ИНФОРМАТИЗАЦИИ НА ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВУЮ...  317

решении задач управления делами общества.

За последнее время выстроилась линия «государственная безопасность, судебная, правовая, экономическая, административная, военная реформы». Такого изобилия концепций, доктрин, прогнозов, стратегий страна не знала давно. Постепенно политика государства приобретает систему. В ней не последнее место занимают проблемы информационной сферы. Доктрина информационной безопасности органически вытекает из Концепции государственной безопасности и создает импульс для постановки и решения очень сложных для общества вопросов в этой предметной области.

Можно надеяться, что создаваемая «Белая книга» по информационным технологиям России, подготовит почву не только для критики по поводу состояния производственного сектора экономики в области информатики, но и позволит сформулировать парадигмы для гуманитарного развития и использования названных технологий.

Ударными направлениями государственной политики ряда стран в использовании информационных технологий являются развитие электронной торговли, информатизация публичных структур управления - формирование электронного управления (Э-Правительства). Напомним, что термин «E-administration» может быть переведен не только как «электронное правительство», но и как «электронное управление», что, следует полагать, ближе к истине. Ведь речь идет об использовании возможностей информационных технологий в деятельности по реализации государственных функций, по инновации методов и структур на этой основе. Однако это пока не повлияло на те демократические институты формирования и действий правительств, которые традиционно сформированы современной цивилизацией. Политика в области применения информационных технологий, например, в Японии, предусматривает четыре генеральные цели, для организации выполнения которых учрежден Штаб Стратегии информационной технологии. Эти цели предусматривают развитие электронной торговли, компьютеризацию публичного сектора, улучшение информационной грамотности, инсталляцию инфраструктуры.

Именно с этих позиций целесообразно оценить проект федеральной целевой программы «Электронная Россия». Оставим пока в стороне проблемы экономики российской

318  IV. ВЛИЯНИЕ ИНФОРМАТИЗАЦИИ НА ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВУЮ...

информатики в плане создания определенного комплекса продукции, что требует разработки другой программы, результаты которой способствовали бы выходу этой отрасли страны на мировой рынок. Важно, что названная программа концентрирует внимание на основных направлениях использования информационных технологий. Это образование и подготовка кадров, обеспечение потребностей реального сектора, государственного управления, среды массовой информации. Это все гуманитарные направления. Уже одно то, что эти вопросы поставлены в едином комплексе, делает честь государственной политике.

Примечательно, что в структуре программы «Электронная Россия» на первое место поставлена позиция «совершенствование регулирования и правового обеспечения». Это чрезвычайно важно не только для развития законодательства страны, но и для создания правовой культуры в этой сфере. Обратим лишь внимание на то, что предполагаемое финансирование программы, предусмотренной на 2002-2009 гг., распределяется следующим образом: прозрачность и открытость государства для общества - 4,5%; инновации структур государственной власти - 19,5%; образование и развитие кадрового потенциала - более 39%; создание единой публичной телекоммуникационной среды - 33,9%; взаимодействие государства с хозяйствующими субъектами - чуть более 1,5%. А вот на правовое обеспечение всех этих направлений предусмотрено менее 0,1% (3). Авторитет и признание важности данной позиции диаметрально противоположны по возможностям поддержки этой деятельности.

Формирование сетей в структуре Internet, ru идет и развивается как бы без участия регулирующих механизмов. Однако с этим можно не согласиться. Сетевые структуры и информационные ресурсы в глобальных сетях подвержены воздействию организационно-технических (стандарты, протоколы, форматы и т.д.) и правовых регуляторов (5). Но в наибольшей степени все же действуют экономические регуляторы. Россия входит в эту новую глобальную среду, и это вхождение требует соответствующего внимания со стороны всех участников данного процесса.

Политологические исследования позволяют фиксировать состояние, когда информационная сфера (среда) аккумулирует взаимодействие, а порой и столкновения ци-вилизационных культур. Некоторые исследователи гло-

IV. ВЛИЯНИЕ ИНФОРМАТИЗАЦИИ НА ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВУЮ...  319

бальных процессов считают, что Россия пока не «способна интегрироваться в эту общность», а формирующаяся сверхцивилизация «не может включить в себя Россию». В. Пантин называет общность, которая «не может включать в себя», сверхцивилизационной общностью (2: 58, 59). Над этим стоит подумать, ибо такое заключение вряд ли можно признать как однозначное и единственное. Социум, общность народов и государств пока не единая организация, которая принимает решения: «включать» или «не включать».

Пока речь идет о процессах, которые переводят центры активности цивилизации с геополитических структур на геоэкономические (финансовые преимущественно) структуры. Цивилизация в масштабе планеты формируется на этих базовых позициях, но этим не ограничивается. Деятельностные (созидательные), этнические, культурологические, конфессиональные факторы крепко привязаны к пространственным категориям. Если информационные технологии дают сокращение времени в области контактов контрагентов в глобальных сетях, то другие компоненты будут отстаивать свои позиции. Под влиянием глобализации экономических процессов должна меняться и геополитика, которая таковой остается только при условии учета всех параметров цивилизации в масштабе мира и своего пространственного влияния.

Рождение геоэкономики, геоинформатйки не снимает роли национальной (государственной) политики, концентрированно выражающей меру и возможности определенной части социума решать свои проблемы.

В связи с рассмотрением «включения» той или иной страны в цивилизационный процесс стоит сказать, что ни от кого не зависит это «включение». Земная цивилизация естественно объединяет все свои элементы геоса - природу, социум, инфосферу и т.д. В ней всегда все присутствует в том виде, в каком есть на определенный момент. Цивилизация планеты не клуб, не союз, в который принимают или не принимают. Все страны третьего, четвертого мира, первого (все это весьма условно) в своем конгломерате формируют планетарную цивилизацию. Да, цивилизацию, представляющую собой разные полосы времени, истории, культуры и т.д.

Но зададимся вопросом, при чем здесь информатика и политика в информационной сфере. При том, что именно

320 IV. ВЛИЯНИЕ ИНФОРМАТИЗАЦИИ НА ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВУЮ..,

через информацию происходит контакт всех культур, малых и «великих» цивилизаций, образовавшихся на земле. Может ли информационная политика влиять на глобальные процессы, а не только на обеспечение гейтсовских прибылей и завоевание мира теми или иными информационными технологиями? Думается, что да.

Прошедшие недавно конференции в России с участием представителей Британского совета и ряда стран по проблемам информационных технологий в XXI веке, по проблемам правового и информационно-технического обеспечения информационной безопасности России, одна из которых состоялась в Екатеринбурге в мае 2001 г., позволяют надеяться, что именно на информатике лежит бремя обеспечения парадигмы формирующейся цивилизации как гуманитарной (4).

Когда человечество сбросит с себя путы борьбы за экономическое, политическое господство методами войн в любой форме (военной, информационной, биологической и т.п.), когда оно договорится об общих целях сохранения жизни на Земле и обеспечения благополучия всех ее обитателей, тогда можно будет говорить об итогах глобализации и новой цивилизации. Именно на эти цели ориентирует Окинавская хартия глобального информационного общества, формулируя задачу ликвидации разрыва в области информации знаний, изменения методов взаимодействия «по продвижению социального и экономического прогресса во всем мире». Эта задача будет решаться, по-видимому, долго. Но другого пути к подлинной цивилизации нет.

Осмысление проблем информационных процессов в настоящее время идет почти во всех направлениях современной науки - философии, социологии, психологии, политологии, праве, экономических науках, математике, логике, лингвистике и т.д. Все стороны научного понимания мироздания и социальной жизни затронуты процессами информатизации, компьютеризации общества. Общество нуждается в выстраивании правил поведения, правил отношений различных субъектов в новых условиях. Нужны не только коридоры власти, но и системы регуляторов, создающие необходимые указатели, куда и как идти и чего нельзя допускать при этом в целях сохранения безопасности человека, его ассоциаций, государства и иных обеспечивающих безопасность институтов общества.

Теоретических правовых исследований в области ин-

IV. ВЛИЯНИЕ ИНФОРМАТИЗАЦИИ НА ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВУЮ...  321

формационного права пока немного. Преобладают исследования прикладного характера, публикации малых, журнальных форм. И все же в этой области уже накоплены знания, которые приближают возможность структурировать область правовых исследований по информационной проблематике. Большинство из них ориентировано на законодательную, нормативную область права, что характеризует центростремительную технологию формирования правовой науки в данной области. Весьма существенной проблемой является и исследование вопросов, связанных с влиянием информатики на всю систему правовой науки и правовую систему в целом, на государственное управление Это специальные проблемы, и они еще требуют своего развития, нежели простая констатация факта наличия новых факторов социального значения.

Некоторое представление о круге научных исследований в информационном праве можно составить по тематике конференции в Финляндии, проведенной Европейской группой государственного управления (EGPA - European group Public Administration) в сентябре 2001 г. Тема конференции «Регулирование сетей» позволяет комплексно представить проблемы информационной сферы отношений в публичном секторе. Она раскрывается в двух направлениях: государственное управление в сетях и управление и информационными технологиями. Постановка проблемы в рамках государственного управления удачно подчеркивает значение государственных и правовых регуляторов в данном случае.

Первая группа вопросов посвящена обсуждению трех направлений: теоретические и методологические вопросы многоуровневого управления и межправительственных моделей в сетевых структурах (с учетом неоднозначного отношения к сетевым концепциям разных школ, включая британскую, немецкую, голландскую); исследование изменений в гражданских и административных процессах (при выборе ориентации на специфику сетей или на реальные отношения между партнерами и сетью); исследования по интер- и интрасетям в публичных, частных секторах и секторе «третьих лиц» с учетом разнообразия сетей и, главное, с учетом числа действующих субъектов и их различных стратегий и интересов.

Вторая группа вопросов касалась возможностей для управления через сети. По этому поводу в резюме отмече-

11 - 4600

322  IV. ВЛИЯНИЕ ИНФОРМАТИЗАЦИИ НА ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВУЮ...

но: «Сети были созданы для того, чтобы функционировать как инфраструктура для информации, обсуждения, коммуникаций, сделок и условий контактов правительства и индивидуумов в процессе реализации их ролей как граждан, клиентов, потребителей. Эти сети все более поддерживают сотрудничество между правительствами через политический сектор, правовую юрисдикцию на разных уровнях управления и в общественно-частном сотрудничестве». Обращено внимание на теорию и рекомендации в области информационного управления. Информационно-коммуникационные технологии (ICT) используются для реализации политики принятия решений, прозрачности администрации, моделирования политики, диалогового режима в этой области. Важно выяснить, являются ли эти технологии «облегчающими» или «ограничивающими» такие позиции управления, как Э-управление вообще, объединенное управление, государственно-частное сотрудничество, облегчение .административных накладных расходов, управление знаниями, борьба с бюрократией и мошенничеством, развитие электронной демократии, обеспечение ответственности публичной, европейское сотрудничество и другие направления в государственном управлении. Обращено внимание на снижение значения проблем централизации и децентрализации в управлении и на возможность обсуждения аспектов сближения государственного управления с целями частного предприятия, В любом случае представляют интерес вопросы инноваций и изменений в административном деловом процессе.

В целях изучения новых процессов EGPA намерена создать рабочие группы: информация в государственной администрации; производительность и качество в государственном (публичном) секторе; политика персонала; государственные финансы и управление; восточно-западное сотрудничество в публичной администрации; развитие взаимодействия в государственном секторе; управление и осуществление правосудия; локальное управление. Внимание EGPA будут привлекать проблемы государственного управления в объединенной Европе, Европейском союзе, а также проблемы государственного управления как междисциплинарной и международной перспективы. Важно, что все эти вопросы о государственном управлении самым тесным образом связаны с правовыми решениями и поиском новых моделей регулирования внутренних и межгосу-

IV. ВЛИЯНИЕ ИНФОРМАТИЗАЦИИ НА ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВУЮ...  323

дарственных отношений в связи с развитием информатизации и формированием информационного общества.

Как обстоят дела в России?

Проект Концепции совершенствования правового обеспечения информационной безопасности Российской Федерации (5) следующим образом формулирует национальные интересы России в информационной сфере. Это сфера общественной жизни, образуемая совокупностью субъектов информационного взаимодействия или воздействия; собственно информации, предназначенной для использования в информационной сфере; информационной инфраструктуры; общественных отношений в области работы с информацией. Возможно выстроить этот ряд с учетом следующих приоритетов.

Новый материал для ответа на эти вопросы представлен Доктриной информационной безопасности и итогами работы ряда Международных конференций, которые прошли в первой половине 2001 г. в Москве. Международная конференция «Информационное общество и интеллектуальные информационные технологии XXI века» состоялась 28-30 марта с участием Совета Федерации Федерального Собрания РФ, Британского совета в России (один из организаторов конференции), социально-инженерного парка «Будущая Россия», представителей ряда зарубежных стран и специалистов России. Ряд проблем информационной политики затронут и на 2-й международной конференции «Модернизация экономики России», прошедшей 3-5 апреля, в рамках которой работали секции «Правовое обеспечение устойчивого развития экономики» и «Модернизация государства и экономическое развитие». Плодотворные обобщения по некоторым вопросам достигнуты конференцией «Проблемы правового и организационно-технического обеспечения информационной безопасности России», состоявшейся в Екатеринбурге 22~24 мая.

Подготовительные материалы «Белой книги по информационным технологиям России», представленные в Интернете, материалы проекта Федеральной целевой программы «Электронная Россия», опубликованные для всеобщего ознакомления в печати, публикации исследовательского и прикладного характера по правовым проблемам информатики дают существенный импульс для подведения итогов уже сделанного и осмысления вопросов, требующих решений. Заметим, что Институтом государства и права

324  IV. ВЛИЯНИЕ ИНФОРМАТИЗАЦИИ НА ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВУЮ...

РАН (сектор информационного права) подготовлены и выпущены специальные выпуски журнала «Проблемы информатизации» по темам «Право и Интернет», «Информационные технологии в экономике России». Эти работы ведутся в русле большого исследования «Человек в информационном обществе. Правовые проблемы».

Политической основой для решения проблем информатики являются такие документы, как Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации 2001 г. Путеводным документом является Оки-навская хартия «Глобальное информационное общество» и развивающие его решения различных стран, в том числе России.

Исходные позиции к настоящему времени проясняются. Однако есть немало вопросов, возникающих в связи с отсутствием так необходимой координации в любом деле, а ' в развитии нормативно-правовой основы - в особенности. Уже было отмечено, что единого центра, который бы аккумулировал все наиболее значимые для развития, страны информационные проблемы нет. Важнейшими центрами являются Правительство РФ и Совет Безопасности и множество органов исполнительной власти России. Наибольшее внимание данным вопросам в соответствии со своей компетенцией уделяют Минсвязи, Минпечати, Минюст России, ФАПСИ и некоторые другие структуры. Но проблемы перспектив развития законодательства, все же оказываются размытыми, и в структуру законодательной власти - в Федеральное Собрание РФ поступают предложения в розницу, от многих инициаторов, не будучи скоординированными и ориентированными на генеральные направления. В настоящее время обстановка меняется под влиянием идей Доктрины информационной безопасности и развивающей ее Концепции развития правовой основы.