§ 3. Законодательная деятельность Федерального Собрания

Свои важнейшие полномочия российский парла­мент осуществляет посредством принятия законодатель^

232

ных актов. Процесс принятия законов складывается из ряда стадий.

Первой из них является стадия реализации права законодательной инициативы. В соответствии со ст. 104 Конституции Российской Федерации право законода­тельной инициативы (то есть право внесения в российс­кий парламент проектов законов) принадлежит Прези­денту России, Совету Федерации, членам Совета Феде­рации (лично или группе), депутатам Государственной Думы (также лично или группе). Правительству России, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации. Право законодательной инициа­тивы принадлежит также Конституционному Суду Рос­сийской Федерации, Верховному Суду Российской Феде­рации, Высшему Арбитражному Суду Российской Феде­рации по вопросам их ведения. Министерства, ведомст­ва, политические партии и иные общественные объели' нения, не обладающие правом законодательной инициа­тивы, могут вносить законопроекты только посредством указанных выше субъектов законодательной инициа­тивы.

Законопроекты вносятся в нижнюю палату парла­мента - Государственную Думу. При этом должно быть соблюдено правило о том, что законопроекты по вопро­сам о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об измене­нии финансовых обязательств государства, а также дру­гие законопроекты, предусматривающие расходы, по­крываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены в Государственную Думу только при наличии заключения Правительства Российской Федерации.

Важнейшими условиями внесения законопроекта в Государственную Думу являются: представление текста законопроекта; обоснование необходимости его приня­тия, включающее развернутую характеристику законо­проекта, его целей, места в системе действующего зако­нодательства, прогноза социально-экономических и иных последствий его принятия; справки о состоянии законодательства в данной сфере правового регулирова­ния; перечня законов и иных нормативно-правовых ак­тов, отмены, изменения, дополнения или принятия ко­торых потребует принятие данного законопроекта; пред-

233

ставление финансово-экономического обоснования мате­риальных и иных затрат на реализацию законопроекта.

Следующей стадией законодательного процесса яв­ляется предварительное рассмотрение законопроекта. При поступлении законопроекта Совет Государственной Думы направляет его в комитет палаты, соответствую­щий профилю представленного проекта, и назначает данный комитет ответственным по законопроекту. Если законопроект направляется в несколько комитетов. Со­вет Государственной Думы определяет из числа этих комитетов один ответственный по законопроекту. Зако­нопроекты по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов направляются каждому из субъектов России для дачи предложений и замечаний по существу законопроектов.

Третья стадия законодательного процесса включает в себя сложную процедуру рассмотрения законопроекта в Государственной Думе. В палате сложилась и нашла свое закрепление в Регламенте практика рассмотрения проектов законодательных актов в три чтения. Первое чтение проводится в палате при поступлении законо­проекта и сводится в основном к обсуждению депутата­ми вопроса о целесообразности принятия закона по дан­ному вопросу.

Само обсуждение начинается с доклада представи­теля субъекта права законодательной инициативы, за­тем с содокладом выступает представитель ответственно­го комитета (комиссии) Государственной Думы. В ходе первого чтения могут быть заслушаны замечания и предложения по законопроекту фракций и депутатских групп, отдельных депутатов Государственной Думы, представителей Президента России и Правительства Российской Федерации в парламенте, а также других лиц, в том числе и специалистов, приглашенных для участия в обсуждении законопроекта.

В результате обсуждения Государственная Дума вправе принять одно из следующих решений:

- одобрить законопроект и продолжить работу над ним с учетом высказанных замечаний и предложений;

- отклонить законопроект;

- принять закон в окончательной редакции;

234

- направить законопроект на всенародное обсужде­ние в соответствии с Федеральным законом "О референ­думе Российской Федерации".

Каждое из указанных решений считается приня­тым, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы.

Если палатой принято решение продолжать работу над законопроектом, то Государственная Дума обычно устанавливает срок подачи поправок к законопроекту и определяет время внесения его на следующее, второе, чтение. Правом внесения поправок обладают все указан­ные выше субъекты законодательной инициативы. Из­учением и обобщением поступающих поправок зани­мается ответственный комитет Государственной Думы, который направляет законопроект с учтенными в нем поправками инициатору законопроекта для рассмотре­ния его во втором чтении. Одновременно законопроект направляется и депутатам Государственной Думы.

Второе чтение начинается с доклада представите­ля ответственного комитета Государственной Думы. Он сообщает депутатам результаты рассмотрения законо­проекта в комитете, о работе с поступившими поправка­ми. Затем выступают представитель инициатора законо­проекта, а при необходимости - представители Прези­дента России и Правительства Российской Федерации в парламенте страны. В прениях по законопроекту могут участвовать и депутаты Государственной Думы. При этом основное внимание уделяется рассмотрению попра­вок, включенных ответственным комитетом Государ­ственной Думы в текст законопроекта. При одобрении поправок на голосование ставится вопрос о принятии законопроекта во втором чтении и подготовке его к по­следнему, третьему, чтению. Если законопроект не был принят за основу, то на голосование может быть постав­лен вопрос о продолжении обсуждения или даже об от­клонении законопроекта. Принятый во втором чтении законопроект направляется в ответственный комитет Государственной Думы для окончательной доработки его текста. Большую помощь депутатам на этом этапе ока­зывают сотрудники Правового управления аппарата Го­сударственной Думы. По завершении такой работы зако-

235

нопроект в течение семи дней представляется в Совет Государственной Думы для рассмотрения, его палатой в третьем чтении.

Суть третьего чтения сострит в принятии зако­на. Это - четвертая стадия законодательного процесса. С учетом того, что Конституция России предусматривает принятие федеральных законов (по вопросам, указанным в ст.3,25,37,41,49,50 и др. Конституции РФ), а также федеральных конституционных законов (ст.56,65,66, 70,118,128 Конституции РФ), порядок их принятия в соответствии с Основным Законом Российской Федера­ции и Регламентом палаты 'существенно отличается. Фе­деральные законы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Феде­ральный конституционный закон считается принятым, если за него проголосовало не менее двух третей депута­тов Государственной Думы.

Принятые Государственной Думой законы в тече­ние пяти дней передаются на рассмотрение верхней па­латы парламента - Совета Федерации.

Следующая, пятая стадия - рассмотрение и одоб­рение принятого закона Советом Федерации. Феде­ральный закон считается одобренным Советом Федера­ции, если за него проголосовало более половины от об­щего числа членов этой палаты. Следует отметить, что принятый нижней палатой парламента закон не являет­ся неизвестным для Совета Федерации. Дело в том, что после первого чтения законопроект дорабатывается не только в комитетах и комиссиях Государственной Думы, но и передается для рассмотрения в соответствующие комитеты и комиссии Совета Федерации. В соответствии со ст. 105 Конституции РФ федеральный'закон считается принятым также и в том случае, если в течение 14 дней он не был рассмотрен Советом Федерации.

Однако обязательному рассмотрению в Совете Фе­дерации подлежат принятые Государственной Думой фе­деральные законы по вопросам (ст. 106 Конституции РФ):

а) федерального бюджета;

б) федеральных налогов и сборов;

в) финансового, валютного, кредитного, таможен­ного регулирования, денежной эмиссии;

236

г) ратификации и денонсации международных до­говоров Российской Федерации;

д) статуса и защиты государственной границы Рос­сийской Федерации;

е) войны и мира.

При этом, в соответствии с постановлением Кон­ституционного Суда Российской Федерации, рассмотре­ние законов по указанным вопросам должно начаться не позднее 14 дней после его передачи в Совет Федерации.

В случае отклонения федерального закона Советом Федерации обе палаты парламента могут создать согла­сительную комиссию из числа своих членов для преодо­ления возникших разногласий, после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Государст­венной Думой. В случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации федеральный закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы.

Несколько иной порядок предусмотрен Конститу­цией Российской Федерации (ст. 108) и Регламентом Со­вета Федерации для одобрения федеральных конститу­ционных законов. Они считаются принятыми, если одобрены большинством не менее трех четвертей голо­сов от общего числа членов Совета Федерации.

Завершающей стадией законодательного процесса является подписание Президентом России закона и его обнародование. Конституция Российской Федерации (ст. 10 7) устанавливает, что принятый федеральный за­кон в течение пяти дней должен быть направлен Прези­денту России для подписания и обнародования. Прези­дент России в течение 14 дней подписывает федераль­ный закон и обнародует его. Если Президент России в течение этого срока отклонит его, то Государственная Дума и Совет Федерации вновь рассматривают данный закон. Если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции боль­шинством ке менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, он подлежит подписанию Президентом России в течение семи дней и обнародованию. Принятый обеими

237

палатами парламента Российской Федерации федераль­ный конституционный закон подлежит безусловному подписанию Президентом России в течение 14 дней и обнародованию.

Порядок обнародования нормативных актов парла­мента России установлен Федеральным законом "О по­рядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" от 25 мая 1994 г. В соот­ветствии с этим законом федеральные конституционные и федеральные законы подлежат официальному опубли­кованию в течение семи дней со дня их подписания Президентом Российской Федерации. Официальным опубликованием признается первая публикация полно­го текста законов в "Российской газете" или бюллетене "Собрание законодательства Российской Федерации".

Федеральные законы могут быть также опублико­ваны в иных печатных изданиях, обнародованы по теле­видению и радио. Это прежде всего касается федераль­ных законов, затрагивающих права, свободы и обязан­ности человека и гражданина.

Федеральные законы вступают в силу на всей территории Российской Федерации одновременно по ис­течении десяти дней со дня их официального опублико­вания. Этот срок не применяется лишь в случае, если в самом федеральном законе установлен другой срок вве­дения его в действие.

Следует иметь в виду, что в соответствии со ст. 136 Конституции России Федеральное Собрание вправе вно­сить поправки к главам 3 - 8 Основного Закона России. При этом парламент Российской Федерации действует в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, с той лишь разницей, что по­правки к Конституции России вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее двух третей субъектов Российской Федерации.

Проблемные вопросы, темы:

Актуальными в теоретическом и практическом плане являются вопросы совершенствования законода-

238

тельной деятельности парламента России: планирование законодательной работы, повышение результативности подготовительной деятельности комитетов и комиссий палат Федерального Собрания, сокращение сроков об­суждения законов и повышение их качества, оптимиза­ция процесса разрешения противоречий между палата­ми, а также парламентом в целом и Президентом России в сфере законодательной деятельности.

Контрольные вопросы:

1. В чем состоит сущность правового статуса Феде­рального Собрания?

2. Какова внутренняя структура российского пар­ламента?

3. Назовите основные полномочия Совета Федера­ции и Государственной Думы.

4. Каков порядок разрешения противоречий между Государственной Думой и Президентом России по поводу кандидатуры на пост Председателя Правительства Российской Федерации?

5. Назовите основные стадии законодательного процесса и охарактеризуйте каждую стадию..

6. В каких изданиях официально публикуются федеральные законы?