Раздел 2. Основные формы, методы и  направления координации  деятельности правоохранительных органов  по борьбе с преступностью прокурорами городов (районов), субъектов Федерации и приравненными к ним прокурорами.

Координация деятельности правоохранительных органов

по борьбе с преступностью прокурорами городов (районов).

Координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью в городе (районе) осуществляется на той же правовой основе, что и на федеральном уровне и в субъектах Российской Федерации и представляет собой совместное определение целей, согласование действий правоохранительных органов на определенных направлениях борьбы с преступностью.

Особенности координации деятельности правоохранительных органов городским (районным) прокурором предопределяются прежде всего составом участников правоохранительной деятельности по борьбе с преступностью и состоянием криминогенной обстановки в городе, районе.

На городском (районном) уровне участниками координационной деятельности, как правило,  являются:

 прокурор города (района) – председатель координационного совещания;

 руководители органов внутренних дел;

 руководители городских, межрайонных и районных подразделений управлений Федеральной службы безопасности РФ;

 руководители городских, районных, межрайонных  органов налоговой полиции;

 руководители таможенных органов (где функционируют эти органы);

 руководители городских (районных) подразделений Службы судебных приставов;

 руководители уголовно-исполнительной инспекции и иных органов уголовно-исполнительной системы, расположенных на территории;

 руководители территориальных управлений Минюста России.

Руководители специализированных прокуратур и других правоохранительных органов, дислоцирующихся на территории города (района), включаются в состав членов координационного совещания города (района). Порядок их участия в координационных совещаниях руководителей территориальных правоохранительных органов определяется прокурором субъекта Федерации в регламенте координационной деятельности.

 Председатель суда приглашается для участия в рассмотрении вопросов, вынесенных на рассмотрение координационного совещания.

Важное значение имеет участие в деятельности координационных совещаний представителей местных органов власти. Наиболее распространенным и оправданным является привлечение к работе координационных совещаний представительных органов местного самоуправления (городская дума, совет); исполнительных органов местного самоуправления (городская, районная, поселковая или сельская администрация); муниципальных служб (комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав, служба занятости населения, служба социальной защиты населения, органы здравоохранения, военного комиссариата, временных оперативных штабов по противодействию терроризму и т.п.).

На координационные совещания приглашаются руководители органов государственного контроля и других местных органов власти. Они содействуют установлению, предупреждению и пресечению нарушений административного, трудового, налогового, земельного и иного законодательства, непосредственно связанных с обстоятельствами, способствующими совершению преступлений. Такие органы располагают значительным информационным потенциалом и возможностями по устранению правонарушений, в состоянии оказать квалифицированную помощь правоохранительным органам в борьбе с преступностью. Для подготовки вопросов, подлежащих рассмотрению на  координационных совещаниях, касающихся профессиональной деятельности контролирующих органов,  привлекаются: городские (районные) управления Министерства по налогам и сборам (налоговые инспекции), контрольно-ревизионные управления, трудовые и торговые инспекции и др.

Для рассмотрения отдельных вопросов по наиболее актуальным для данной территории проблемам борьбы с преступностью для участия в работе координационных совещаний правоохранительных органов приглашаются представители общественных организаций и религиозных объединений, руководители крупных предприятий, учреждений, организаций, представители средств массовой информации.

Круг участников координационных мероприятий должен определяться с учетом обсуждаемых проблем борьбы с преступностью и специфики их деятельности. Состав координационного совещания определяется повесткой дня соответствующего заседания, согласованной со всеми предполагаемыми участниками.

Координация действий правоохранительных органов позволяет объединять усилия по борьбе с преступностью с тем, чтобы достичь эффективных результатов в более короткие сроки, правильнее намечать главные направления этой работы, вести ее целенаправленно и наступательно, охватить профилактической работой большее число объектов, лучше использовать возможности, которыми располагает каждый из органов, ведущих борьбу с преступностью, правильнее распределить силы, установить динамичные отношения между работниками этих органов. Для достижения этих целей используются различные формы координации.

Основные формы координации определены в Положении о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

На городском (районном) уровне широко используются наиболее оперативные формы координации: проведение межведомственных совещаний правоохранительных органов по итогам работы за определенный период либо по конкретным вопросам правоохранительной деятельности; заслушивание информации о ходе расследования и об оперативно-розыскной деятельности по конкретным уголовным делам;  комплексные проверки на предприятиях, в учреждениях, организациях, где складывается наиболее неблагополучная криминогенная ситуация; организация совместных дежурств следователей прокуратуры и оперативных работников органов внутренних дел; совместное проведение пресс-конференций, круглых столов с обсуждением проблем борьбы с преступностью в городе (районе); активное взаимодействие со средствами массовой информации в иных формах для освещения актуальных вопросов борьбы с преступностью и т.п.

Формой координации является оперативный обмен информацией, представляющей взаимный интерес: оперативные сводки о происшествиях, поступающие по линии ведомств аналитические обзоры, информационные письма, приказы, указания, инструкции и распоряжения.

Координационные совещания руководителей правоохранительных органов города (района) выступают не только как форма согласования деятельности по борьбе с преступностью, но и в целях обмена положительным опытом, учебы кадров по вопросам надлежащей организации их деятельности. На  координационных совещаниях в городе (районе) преобладает рассмотрение информации о  ходе расследования и об оперативно-розыскной деятельности по уголовным делам, имеющим общественный резонанс, информации межведомственных рабочих групп, судебных органов, органов местного самоуправления и контролирующих органов.

Оправданной формой координации, с учетом обычно скромных возможностей каждого из правоохранительных органов города (района) при проведении различных анализов, является совместное обобщение практики работы по борьбе с преступностью в отдельных сферах правовых отношений (экологической, экономической, налоговой, кредитно-финансовой и др.), по отдельным направлениям деятельности.

Такие обобщения, анализы позволяют глубже и разностороннее разобраться в состоянии законности и проводимой работе по ее укреплению, установить недостатки и их причины. Оценка полученных результатов на координационном совещании позволяет более точно скорректировать дальнейшие усилия, использовать для внесения конкретных предложений главам администрации, другим структурам, компетентным принять необходимые меры.

Одной из основных форм координации на городском (районном) уровне является совместная деятельность участников координации по подготовке предложений для включения в местную программу борьбы с преступностью как в целом, так и по отдельным ее направлениям. Такие программы, как правило, ежегодные (иногда долгосрочные), согласовываются и утверждаются органами местного самоуправления. Инициаторами их разработки нередко выступают прокуроры, а основное место в них занимают совместные предложения правоохранительных органов. Прокуроры не только отслеживают их выполнение, но и при необходимости вмешиваются и влияют на те органы и должностных лиц, которые неудовлетворительно их выполняют. Предложения правоохранительных органов для включения в эти программы касаются мер борьбы с наиболее опасными, а также наиболее распространенными в данном городе (районе) преступлениями.

Основные направления (приоритеты) координации определяются на основе изучения имеющейся в правоохранительных и иных структурах информации с использованием прогнозирования тенденций развития криминогенной обстановки, изучения практики предупреждения и пресечения преступлений, выявления факторов, способствующих совершению преступлений.

Выбор основных направлений координации должен учитывать  общегосударственные (региональные) приоритеты на определенный период, а также  специфические проблемы конкретного города (района).

В качестве приоритетов координационной деятельности может быть борьба с  преступлениями в налоговой сфере, а также обеспечение безопасных условий жизни граждан, общественного порядка, сохранности всех форм собственности; профилактика наркомании и преступности несовершеннолетних; предупреждение преступлений в сфере экономики; в других актуальных для региона сферах.

Объединение прокурором усилий правоохранительных органов по борьбе с преступностью и достижение результативности координационной деятельности на территории города (района) требует от него организации надлежащего взаимодействия с иными государственными и негосударственными структурами, деятельность которых также способна повлиять на предупреждение преступности.

Совместная деятельность прокуроров городов (районов) и других участников координации с судами и мировыми судьями проводится на основе взаимодействия в следующих согласованных формах:

взаимное информирование о состоянии преступности и судимости;

использование данных судебной статистики и материалов судебной практики при разработке мер по усилению борьбы с преступностью;

проведение совместных семинаров и других видов занятий по повышению квалификации работников правоохранительных органов;

участие прокурора города, района в работе совещаний, проводимых в  суде.

Учитывая, что органы местного самоуправления, самостоятельно решая в пределах своей компетенции вопросы местного значения, также обеспечивают на своих территориях соблюдение прав и свобод граждан, охрану общественного порядка, принимают меры по предупреждению преступлений и иных правонарушений, к формам взаимодействия прокуроров городов, районов с органами местного самоуправления можно отнести следующие:

совместное определение приоритетных направлений в сфере борьбы с преступностью на территории города  (района);

обмен информацией о состоянии законности, борьбы с преступностью и иными правонарушениями, по предупреждению преступлений и другим вопросам правоохранительной деятельности;

совместная разработка и принятие в последующем соответствующим органом местного самоуправления (как правило, это представительные органы местного самоуправления) комплексных городских (районных) программ по борьбе с преступностью, а также выполнение этих программ;

совместная деятельность по подготовке проектов нормативных правовых актов, касающихся вопросов борьбы с преступностью и иными правонарушениями;

участие прокуроров в заседаниях представительных органов местного самоуправления, на которых обсуждаются вопросы борьбы с преступностью;

предварительное ознакомление прокуроров с проектами нормативных правовых актов, принимаемых органами местного самоуправления.

Несколько иной характер взаимоотношений складывается у прокуроров городов (районов) с контролирующими органами в процессе координационной деятельности по борьбе с преступностью.

Прежде всего следует учитывать, что большинство органов контроля, функционирующих на территории города (района), являются государственными образованиями, на которые возложен надведомственный (внешний) контроль за соблюдением и исполнением действующего законодательства на организационно не подчиненных им объектах. Они образованы специально для осуществления контрольных функций и выявления нарушений законов, в том  числе и таких, которые содержат признаки состава того или иного преступления.

Кроме того, деятельность контролирующих органов по реализации контрольных полномочий оказывает профилактическое воздействие на те правонарушения, которые непосредственно влияют на состояние преступности, особенно в сфере экономики.

В связи с этим взаимодействие прокуроров с налоговыми инспекциями, органами федерального казначейства, аппаратами контролеров-ревизоров районного уровня состоит не только в обмене информацией по вопросам выявления и устранения нарушений законов, но и в привлечении специалистов этих органов для участия в прокурорских проверках, в рабочих группах по подготовке координационных совещаний, а также в работе таких совещаний, в проведении занятий по повышению квалификации работников правоохранительных органов.

По вопросам взаимодействия правоохранительных и контролирующих органов в борьбе с нарушениями законов используется и такая форма взаимоотношений, как подготовка совместных указаний, информационных писем, обзоров.

Примером согласованных указаний, которые должны учитываться прокурорами, является совместное письмо Генеральной прокуратуры РФ, Департамента налоговой полиции РФ и Госналогслужбы России от 11 мая 1995 г. №15/5-95 «О порядке передачи материалов о нарушениях налогового законодательства в органы налоговой полиции и прокуратуры».

Выполнению задач по координации деятельности правоохранительных органов способствует привлечение к решению отдельных вопросов, возникающих в процессе координации, представителей средств массовой информации, общественных объединений, других негосударственных формирований. Гласность, освещение в печати, по радио и телевидению проблем преступности, принимаемых правоохранительными органами совместных мер по укреплению законности и правопорядка создают общественный резонанс, воздействуют на тех, от кого зависит решение насущных вопросов обеспечения безопасности граждан, привлечения населения к участию в укреплении правопорядка.

Взаимодействие прокуроров и других участников координационной деятельности с редакциями СМИ и журналистами осуществляется в различных формах. Наиболее типичными из них являются: проведение «круглых столов», пресс-конференций по проблемам борьбы с преступностью; выступление в СМИ представителей правоохранительных органов; участие представителей СМИ в заседаниях координационных совещаний; разработка совместных планов сотрудничества правоохранительных органов и редакций СМИ.

Важно, чтобы это взаимодействие строилось на принципах сочетания гласности и конфиденциальности при освещении деятельности правоохранительных органов, т.е., с одной стороны, обеспечивалась доступность информации об их деятельности, а с другой – не допускалось разглашение государственной и иной специально охраняемой законом тайны, служебных секретов, а также сведений, затрагивающих частную, личную и семейную жизнь граждан, неприкосновенность их жилища и тайну переписки.

Прокуроры городов, районов, выполняя организующую роль в координации, должны также активно взаимодействовать с представителями общественных объединений и движений, религиозных конфессий и других негосударственных структур. Сущность взаимоотношений с ними обычно выражается в информировании их по вопросам борьбы с преступностью, криминогенной обстановки в районе, городе, обеспечения общественной безопасности и др. Следует чаще привлекать представителей общественных образований к участию в проведении координационных совещаний, к работе по активизации содействия населения, охране общественного  порядка, борьбе с преступностью.

Определенная помощь в координационной деятельности правоохранительных органов может быть оказана и такими негосударственными образованиями, как частные детективные и охранные предприятия, службы безопасности различных организаций. Взаимодействие с ними в определенных случаях позволяет получать полезную информацию, успешнее вести поиск движимого и недвижимого имущества, счетов и денежных средств, добытых противоправным путем, а иногда и лиц, совершивших преступления.

Организация координационной деятельности

правоохранительных органов по борьбе с преступностью прокурорами субъектов Федерации.

Основным звеном координационной деятельности являются правоохранительные органы субъектов Федерации. Они непосредственно  руководят деятельностью подчиненных органов в городах и районах и исполняют указания федеральных органов.

Изучение практики показывает, что координация прокуратурой субъекта Федерации деятельности правоохранительных органов, взаимодействие с другими органами государственной власти и контроля оказывает положительное влияние на улучшение криминогенной обстановки и позволяет более эффективно вырабатывать согласованные подходы   к решению конкретных проблем регионов.

Координация деятельности правоохранительных органов субъектов Федерации осуществляется в пределах требований, изложенных в Положении о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Формы и методы координационной деятельности правоохранительных органов субъектов Федерации имеют определенную специфику, которая обусловлена наличием у них организационно-распорядительных функций по руководству нижестоящими органами.

Для проведения согласованных действий, проверок и оказания помощи местным правоохранительным органам в борьбе с преступностью, изучения и распространения положительного опыта они осуществляют совместные выезды на места; совместными решениями создают следственно-оперативные группы для расследования конкретных преступлений; проводят совместные целевые мероприятия по выявлению и пресечению преступлений, а также устранению причин и условий, способствующих их совершению. Они же используют совместные возможности для повышения квалификации оперативных работников, в этих целях организуют  проведение совместных семинаров, конференций и других учебно-методических мероприятий, оказывают взаимную помощь в обеспечении собственной безопасности в процессе деятельности по борьбе с преступностью, разрабатывают совместные приказы, указания, информационные письма и иные организационно-распорядительные документы, при наличии возможности выпускают совместные бюллетени (сборники) и другие информационные издания.

Правоохранительные органы субъектов Федерации в процессе координации действий по борьбе с преступностью осуществляют: разработку совместно с другими государственными органами и научными учреждениями предложений о предупреждении преступлений; в соответствии с поручениями вышестоящих правоохранительных органов участвуют в подготовке информационных материалов по вопросам борьбы с преступностью в адрес Президента Российской Федерации, Федерального Собрания Российской Федерации и Правительства Российской Федерации; направляют информации органам государственной власти субъектов Федерации.

Выбор форм координационной деятельности определяется ее участниками, исходя из конкретной криминогенной обстановки и имеющихся возможностей.

Прокурор субъекта Федерации в установленном порядке формирует состав координационного совещания. В число его участников включаются  специализированные и военные прокуроры на правах прокуроров субъектов Федерации, дислоцирующиеся на территории соответствующего субъекта Федерации. Если деятельность специализированных и военных прокуроров распространяется на территорию нескольких субъектов Федерации, то в других субъектах они приглашаются для участия в координационной деятельности  при рассмотрении относящихся к их ведению вопросов. Постоянными членами координационного совещания эти прокуроры являются в субъектах Федерации по месту их дислокации.

Координационные совещания руководителей правоохранительных органов субъектов Федерации, как правило, разрабатывают регламент осуществления координационной деятельности на территории регионов. В целях упорядочения организации координации территориальных и специализированных правоохранительных органов в регламенте устанавливается также порядок взаимодействия территориальных и специализированных правоохранительных органов в рамках координации прокурорами городов (районов).

При осуществлении координационной деятельности соответствующие правоохранительные органы руководствуются федеральными законами и другими нормативными актами, регламентирующими их организационную деятельность по вопросам борьбы с преступностью.

По сложившейся практике в большинстве субъектов Федерации в работе координационного совещания регулярно участвуют руководители контролирующих органов, в том числе управлений по налогам и сборам, инспекций по охране труда, по качеству товаров, природоохранных органов. С их участием решаются вопросы исполнения налогового законодательства, охраны труда и техники безопасности, защиты прав потребителей и природных ресурсов.

При органах государственной власти многих субъектов Федерации создаются структуры с аналогичными задачами, которые зачастую дублируют работу координационных совещаний. Для обеспечения согласованности в работе необходимо совместно обсуждать планируемые мероприятия с руководителями органов власти и своевременно разграничивать предметы ведения каждого из них. При этом следует учитывать, что на уровне органов власти в обсуждении, разработке и реализации мер по борьбе с преступностью участвуют руководители значительно большего числа ведомств и организаций. Подобные  мероприятия позволяют использовать дополнительные возможности для организационного и ресурсного обеспечения борьбы с преступностью.

Прокурор субъекта Федерации, выполняя организующую роль в координации, обладает с другими участниками одинаковыми правами и несет равную ответственность. Он обеспечивает взаимодействие со специализированными  прокуратурами, расположенными на поднадзорной территории. Прокурор руководит подготовкой материалов, председательствует на координационных совещаниях, организует контроль за исполнением их решений, отвечает за организацию делопроизводства. Он обеспечивает  организацию взаимодействия с органами государственной власти и местного самоуправления, контролирующими органами и другими государственными и общественными организациями.

Помимо проведения координационных совещаний в субъектах Федерации практикуется проведение совместных коллегий правоохранительных органов. Работают также различные комиссии и комитеты под руководством глав администраций, которые принимают решения по проблемам борьбы с преступностью.

В целях раскрытия и расследования особо тяжких и общественно значимых преступлений и в целях улучшения взаимодействия следственных, оперативных, технических и других служб органов прокуратуры, внутренних дел, Федеральной службы безопасности и налоговой службы совместными решениями руководителей соответствующих правоохранительных органов субъектов Федерации создаются совместные постоянно действующие следственно-оперативные группы. Они создаются для обеспечения координации  правоохранительных органов в борьбе с преступностью в рамках конкретного уголовного дела либо для расследования отдельных категорий преступлений. Общий механизм создания следственно-оперативных групп установлен в совместных приказах руководителей федеральных правоохранительных органов от 22 мая 1995 г. (приказы №  32 Генерального прокурора Российской Федерации, № 199 министра внутренних дел Российской Федерации, № 73 директора Федеральной службы безопасности Российской Федерации, № 278 директора Департамента налоговой полиции Российской Федерации) и от 25 ноября 1997 г. № 69/777/425/700 (соответственно).

Решение о создании следственно-оперативной группы принимается совместно руководителями правоохранительных органов на координационном или оперативном  совещании руководителей правоохранительных органов субъекта Федерации.  Персональный состав группы определяется совместным распоряжением руководителей правоохранительных органов. Изменения в ее составе производятся по согласованию с руководителем соответствующего правоохранительного органа. В случае необходимости к работе следственно-оперативной группы привлекаются работники экспертных учреждений, специалисты, сотрудники контрольно-ревизионных органов и др.

Одним из приоритетных направлений в координационной деятельности прокуроров и руководителей правоохранительных органов субъектов Федерации является оказание практической помощи подчиненным органам в организации координационной деятельности.  С этой целью они организуют совместные выезды, издают ведомственные нормативные акты (приказы, указания, распоряжения) по вопросам координации правоохранительной деятельности по борьбе с преступностью; рассылают на места планы работы координационных совещаний, их решения, готовят методические рекомендации по осуществлению координации работы; распространяются передовой опыт координационной деятельности правоохранительных органов. Этот вид деятельности предусматривает совместную разработку программы обследования, создание бригады, одновременное и параллельное ознакомление с работой проверяемых органов, предварительное обсуждение всеми членами бригады результатов обследования и последующее их рассмотрение на координационном совещании руководителей правоохранительных органов субъекта Федерации, расширенной коллегии, межведомственном совещании. Комплексное обследование деятельности нижестоящих правоохранительных органов дает возможность правильнее оценить работу районного звена, быстрее и глубже разобраться с состоянием законности и преступности на местах, выявить причины ошибок и установить наиболее типичные недостатки. При этом могут изучаться как состояние борьбы с преступностью в целом по городу, району за определенный период, так и отдельные вопросы борьбы с преступностью. Основная задача совместных выездов – определение слабых мест в работе, изучение причин имеющихся недостатков   и оказание необходимой практической помощи нижестоящим органам.

На практике получает распространение такая форма координации, как межведомственные семинары – совместные занятия работников различных правоохранительных органов, а также органов судебной власти. Совместно утверждаются планы работы (расписания занятий) семинаров, определяются темы, даты и место их проведения, докладчики (лекторы) по каждой теме. Важное значение имеет выбор тематики, которая должна определяться с учетом специфики задач, стоящих перед соответствующими правоохранительными органами, недостатков в их деятельности, уровня теоретической подготовки и опыта практической работы слушателей. Наиболее оправданным является составление планов межведомственных семинаров ежеквартально, с учетом реальных потребностей практики, ее издержек, изменений в законодательстве. В подготовке межведомственных семинаров целесообразно использовать обобщения следственной, прокурорской и судебной практики.

При осуществлении координации деятельности правоохранительных органов субъекта Федерации важно обеспечить динамичный обмен информацией о состоянии преступности. В основном эти данные сосредоточены в органах внутренних дел, которые получают и анализируют поступающую информацию. Не менее важны и данные прокурорской, следственной и судебной практики. Только комплексное изучение всех этих показателей, характеризующих положение дел в регионах, позволяет своевременно определять задачи координационной деятельности и наиболее актуальные направления борьбы с преступностью.

На практике анализируются чаще всего имеющиеся в правоохранительных органах данные статистического учета о количестве и видах преступлений и числе совершивших их лиц, о расследованных уголовных делах за сопоставимые периоды – год, полугодие, квартал. Эти данные анализируются в разрезе субъекта Федерации, входящих в него городов и районов. Для сравнения используются сопоставимые данные близлежащих регионов.

Для объективной оценки состояния борьбы с преступностью необходимо использовать не только статистические показатели, но и данные оперативного учета, имеющиеся в правоохранительных органах, а также информацию о результативности работы по борьбе с преступностью самих этих органов, в том числе о раскрытии преступлений, качестве и сроках расследования уголовных дел, возмещении материального ущерба, соблюдении законности при задержании и аресте подозреваемых, по выявлению организаторов и заказчиков преступлений, в том числе убийств, преступлений, связанных с распространением оружия и взрывоопасных предметов, наркотических веществ.

Анализ состояния борьбы с преступностью всеми правоохранительными органами необходимо проводить по единой совместно разработанной программе, с соблюдением единых подходов к анализу и исследованию сопоставимых данных.

В координационной деятельности по борьбе с преступностью, в частности, следует учитывать, что одним из основных показателей успешной работы правоохранительных органов является раскрытие преступлений. Неотвратимость наказания непосредственно влияет на состояние преступности в регионе. Раскрытие преступлений напрямую зависит от своевременности и правильности разрешения заявлений и сообщений о преступлениях. Предметом обсуждения на координационных совещаниях могут быть вопросы соблюдения законности в данной сфере тем или иным правоохранительным ведомством.

Следует тщательно изучить взаимодействие следователей и оперативных работников по раскрытию конкретных преступлений, работу оперативно-следственных групп, обратив особое внимание на раскрытие преступлений по горячим следам. Самым внимательным образом необходимо исследовать осуществление ведомственного контроля и прокурорского надзора за их работой.

При рассмотрении вопросов раскрытия преступлений могут быть в целом или отдельно проанализированы положительные моменты и недостатки в оперативно-розыскной деятельности, организации работы следователей и органов дознания в городах и районах и в целом в субъекте Федерации.

Нельзя признать полной и правильной оценку состояния преступности в регионе без изучения судебной практики. При рассмотрении дела в суде выясняются причины и условия совершения преступлений, а также недостатки в работе по их раскрытию и расследованию, поэтому крайне необходимо взаимодействие руководителей правоохранительных органов с судами на уровне субъектов Федерации.

На основе анализа состояния преступности и следственной работы в соответствующем субъекте Федерации формируются и утверждаются планы координационной деятельности, мероприятия по борьбе с преступностью, утверждаются сроки их исполнения и ответственные руководители ведомств.

Координация деятельности  правоохранительных органов

по борьбе  с преступностью

прокурорами  специализированных прокуратур.

Специализированные прокуратуры созданы для осуществления прокурорской деятельности в определенных сферах правовых отношений, имеющих особую важность для общества и государства и характеризующихся такой спецификой, которая не могла в полной мере выполняться территориальными прокуратурами. Сохраняя за последними основные задачи, специализированные прокуратуры дополняют их деятельность в той области, где требуется специализация и определенный подход к решению задач прокурорского надзора.

В настоящее время в системе органов прокуратуры действует достаточно многопрофильная сеть специализированных прокуратур. Это военные, транспортные, природоохранные, прокуратуры по надзору за исполнением законов на особо режимных объектах и в закрытых административно-территориальных образованиях (ЗАТО) (до 2001 года именовались прокуратурами войсковых частей), прокуратуры по надзору за соблюдением законов в учреждениях исполнения уголовных наказаний.

Военные прокуратуры округов, флотов, Ракетных войск стратегического назначения, Федеральной пограничной службы РФ, Московская городская военная прокуратура и Волжская межрегиональная природоохранная прокуратура действуют на правах прокуратур субъектов Российской Федерации  осуществляя координационную деятельность в пределах своей компетенции.

Военные прокуратуры гарнизонов, объединений, соединений, транспортные и природоохранные межрайонные прокуратуры, прокуратуры по надзору за исполнением законов на особо режимных объектах и в ЗАТО, по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях по своим полномочиям приравнены к прокуратурам городов (районов) и могут координировать деятельность органов внутренних дел на транспорте, в ЗАТО, закрытых военных городках, органов ФСБ, налоговой полиции, исполнения наказаний, местных таможен и таможенных постов на своем уровне, т.е. в пределах территорий, на которых расположены поднадзорные им объекты или учреждения или распространяются их полномочия.

В зависимости от специфики решаемых задач  прокуроры  специализированных прокуратур могут координировать деятельность и других правоохранительных органов: подразделений Федеральной службы охраны, Службы внешней разведки, Главного управления командующего внутренними войсками МВД, министерств обороны и юстиции, Федеральной пограничной службы и Федерального агентства правительственной связи и информации, т.е. органов, наделенных полномочиями осуществления оперативно-розыскной деятельности и дознания.

Для более эффективного решения задач по борьбе с преступностью к проведению координационных мероприятий привлекаются главы администраций городов и районов, представители органов государственного контроля, природоохранных органов и других органов государственной власти и местного самоуправления.

В соответствии с приказом Генерального прокурора РФ от 26 июня 1997 г. № 34 «Об организации борьбы с преступностью» координация деятельности всех правоохранительных органов, военных, транспортных и других специализированных прокуратур, дислоцирующихся на территории субъектов Российской Федерации, по борьбе с преступностью возложена на прокуроров этих регионов, но это не освобождает специализированных прокуроров от планирования и проведения такой работы. Зная лучше, чем территориальные прокуроры, специфику решаемых ими проблем, специализированные прокуроры более целенаправленно и эффективно осуществляют координацию деятельности правоохранительных органов на соответствующих направлениях борьбы с преступностью. Одновременно специализированные прокуроры являются участниками координации, которую осуществляют территориальные прокуроры. В пределах своих полномочий они непосредственно организуют координационную деятельность по борьбе с преступностью в поднадзорных им воинских частях, учреждениях, на особо режимных объектах, а также при  решении конкретных специфических задач.

В первом случае, являясь участниками координационной деятельности, осуществляемой под руководством территориальных прокуроров, специализированные прокуроры должны строго выполнять согласованные с ними и запланированные для них мероприятия и нести полную ответственность за их выполнение.

Во втором случае, являясь организаторами координационной деятельности, как например, Волжская межрегиональная природоохранная прокуратура, при  решении природоохранных задач, они координируют деятельность всех правоохранительных органов, в том числе и других прокуроров, располагающихся на территории Волжского бассейна.

В третьем случае, при выполнении конкретных задач, для решения которых создавались эти прокуратуры, специализированные прокуроры выступают организаторами координации деятельности всех специализированных правоохранительных органов во взаимодействии с руководителями исполнительной и представительной (законодательной) власти, судов и других заинтересованных ведомств.

Если проблемы, которые предстоит решать специализированным прокурорам, выходят за пределы территорий городов, районов или требуют координации деятельности правоохранительных органов двух и более городов и районов, они должны информировать об этом прокуроров субъектов Федерации и вносить им предложения по их разрешению.

Специализированные прокуроры осуществляют координацию по следующим направлениям:

природоохранные прокуроры – по проблемам обеспечения экологической безопасности; выработке мер по предупреждению экологических и техногенных катастроф в регионах; по выполнению федеральных целевых программ, как например, программы « Возрождение Волги»,  и т.п.;

военные прокуроры – по исполнению законодательства о порядке прохождения воинской службы, борьбе с преступлениями в сфере экономики, о защите законных прав военнослужащих, о борьбе с незаконным оборотом оружия, боеприпасов и взрывчатых веществ, наркотических средств и психотропных веществ в воинских частях, по предупреждению коррупции, воинских и других преступлений, подрывающих боевую готовность частей и учреждений;

транспортные прокуроры – о мерах по предотвращению терроризма; по предупреждению и пресечению преступлений, связанных с хищениями материальных средств при перевозках;

прокуроры по надзору за исполнением законов на особо режимных объектах – по проблемам ядерной безопасности, по пресечению хищений на поднадзорных объектах;

прокуроры по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях – по обеспечению безопасности объектов уголовно-исполнительной системы; взаимодействию при розыске лиц, совершивших побеги из мест лишения свободы; по борьбе с распространением наркотиков в местах лишения свободы и др.

Это лишь часть проблем координации деятельности правоохранительных органов, по которым специализированные прокуроры могут проводить мероприятия совместно с территориальными правоохранительными органами.

В связи с ликвидацией транспортных прокуратур, действовавших  на правах прокуратур субъектов Федерации, координация деятельности управлений внутренних дел на железнодорожном, воздушном и водном транспорте осуществляется прокурорами субъектов Российской Федерации, на территории которых эти органы расположены.

Предметами координации специализированных правоохранительных органов являются также вопросы обеспечения согласованности их действий и объединения общих усилий в  борьбе с преступностью на обслуживаемой территории и объектах; оказания взаимной помощи в обеспечении собственной безопасности; повышения квалификации работников правоохранительных органов.

Основные формы координации деятельности специализированных прокуратур перечислены в п.6 Положения и являются общими для всех прокуратур. Выбор конкретных форм определяется представителями правоохранительных органов, исходя из задач и полномочий участников координационной деятельности в складывающейся оперативной обстановке. В зависимости от характера конкретной проблемы по борьбе с преступностью и проведения по этому поводу координационного совещания соответствующий специализированный прокурор может привлекать и других участников.

Так, в координационном совещании по теме: «Проблемы обеспечения экологической безопасности Волжского бассейна и пути их решения», состоявшемся 29 марта 2001 г, по приглашению Волжского межрегионального природоохранного прокурора участвовали представители Генеральной прокуратуры РФ, органов федеральной законодательной и исполнительной власти, руководители федеральных правоохранительных и природоохранных органов, руководители органов государственной власти, правоохранительных и природоохранных органов Тверской области, представители научных учреждений и общественных организаций, занимающихся вопросами экологии.

Участие в совещании ответственных должностных лиц федеральных и местных органов власти, высококвалифицированных практических и научных работников позволило поднять актуальные, имеющие общегосударственную важность проблемы и выработать всесторонние меры по оздоровлению обстановки в Волжском бассейне.

На координационном совещании правоохранительных органов Московской области по вопросам исполнения законодательства об отходах производства при их захоронении и утилизации, законности мер, принимаемых органами местного самоуправления и государственного контроля, состоявшемся 11 июля 2000 г. по инициативе Московского регионального природоохранного прокурора, приняли участие прокурор Московской области, прокуроры и начальники отделов внутренних дел районов, где имеются полигоны по захоронению токсичных и других отходов, представители правительств  Москвы и Московской области, руководители Государственного комитета по охране окружающей среды и центра Госсанэпиднадзора Московской области. В результате на координационном совещании были подняты серьезные вопросы экологической обстановки в регионе, вскрыты причины нарушений законодательства об охране природной среды. Участники совещания выработали конкретные меры по устранению причин нарушений законов и улучшению экологической обстановки.

Подобная практика координации может быть использована и другими специализированными и природоохранными прокурорами.

Координация деятельности по борьбе с преступностью в Вооруженных Силах и других воинских формированиях Российской Федерации проводится на общих основаниях в соответствии с Положением о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Специфические особенности этой деятельности отражены в Положении, утвержденном Генеральным прокурором РФ 10 сентября 1996 г.

Важная роль в этой деятельности отводится координационным совещаниям, состав которых утверждается постановлениями координационных совещаний. Специализированные прокуроры, как и территориальные, должны периодически изучать, анализировать и обобщать практику координационной деятельности. В ходе анализа и обобщения требуется устанавливать, что сделано положительного, какие допущены недостатки, вырабатывать предложения по улучшению этой деятельности. Для повышения эффективности координации, устранения недостатков и просчетов могут издаваться совместные приказы, указания, готовиться информационные письма и другие организационно-распорядительные документы, которые направляются для использования в работе в подчиненные им органы.

Взаимодействие с судами и органами юстиции, командованием, органами государственной власти и управления специализированные прокуроры проводят в таких же формах, как и территориальные прокуроры.

Особенности координации деятельности

правоохранительных органов по борьбе с преступностью

управлениями Генеральной прокуратуры РФ

в федеральных округах.

  Координация борьбы с преступностью имеет ряд аспектов; для ее осуществления на различных государственных уровнях и в различных сферах правовых отношений объективно требуется создание соответствующих структур. 

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации «О полномочных представителях Президента Российской Федерации в федеральных округах» от  13 мая 2000 г. № 849 на территории Российской Федерации образовано семь федеральных округов, в которых создана целая система федеральных окружных органов государственной власти и управления. Практически завершено структурное  формирование окружных правоохранительных органов. В июне 2001 года Указом Президента Российской Федерации образованы Главные управления МВД России, объединяющие следственные управления следственного комитета, комитеты федеральной криминальной милиции и другие региональные структуры. Функционируют Главные управления ФСНП России, федеральные управления Минюста России, Таможенные управления и другие структуры. Федеральной службой безопасности созданы советы начальников органов ФСБ, объединяющие систему региональных органов ФСБ субъектов Федерации, входящих в состав федеральных округов. В федеральных округах действуют и другие структуры федеральных министерств и ведомств, охватывающие различные направления их деятельности (межрегиональные инспекции МНС России, региональные отделения федеральной Комиссии по рынку ценных бумаг, межрегиональные органы Федеральной службы по делам о несостоятельности и финансовому оздоровлению, управления Министерства по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства и др.

Приказом Генерального прокурора РФ «Об образовании управлений Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах» от 5 июня 2000 г. № 98 созданы семь управлений Генеральной прокуратуры РФ в соответствующих федеральных округах, на которые помимо иных функций прокуратуры возложена координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

За период деятельности этих управлений обозначился ряд проблем, урегулирование которых необходимо для нормального функционирования и повышения качества их работы, так как до настоящего времени возникшие на практике вопросы, касающиеся конкретизации полномочий управлений, их взаимодействия с прокуратурами субъектов Федерации и с иными подразделениями Генеральной прокуратуры РФ, разрешены не в полной мере. В их числе вопросы организационного характера о составе участников, формах и методах координационной деятельности по борьбе с преступностью непосредственно управлениями Генеральной прокуратуры РФ в федеральных округах.

Однозначно, что координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью на уровне федерального округа должна строиться на тех же принципах и организационно-правовых основах, которые определены Федеральным законом «О прокуратуре РФ» и Положением о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, равно как и координационная деятельность всех звеньев прокуратуры (Генеральной прокуратуры, прокуратур субъектов Федерации, городов, районов и приравненных к ним прокуратур). Однако на практике нередко отмечается разноплановость подходов к организации этой деятельности. Такое положение объясняется прежде всего наличием определенных пробелов в нормативной правовой регламентации отдельных вопросов рассматриваемой проблемы и недостаточной урегулированности организационных отношений управлений Генеральной прокуратуры РФ в федеральных округах с другими подразделениями центрального аппарата, а также региональными органами прокуратуры.

Практика использования организационных форм координации в федеральных округах неоднозначна. Так,  в Центральном федеральном округе создана коллегия по вопросам взаимодействия правоохранительных органов и «силовых» ведомств Центрального федерального округа под председательством Полномочного представителя Президента РФ в данном округе, осуществляющая координационные функции в общем плане.

В управлении Генеральной прокуратуры РФ в Приволжском федеральном округе возник вопрос о легитимности координационного совещания руководителей правоохранительных органов федерального округа по борьбе с преступностью в связи с тем, что указанные структуры созданы после принятия Положения о координации. Заметим, что возникшие сомнения в этой части вряд ли можно признать обоснованными, поскольку ч.2 п.3 Положения о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью предусматривает возможность с учетом криминогенной обстановки осуществлять координацию деятельности правоохранительных органов на межрегиональном уровне по поручению федеральных руководителей правоохранительных органов или по согласованию с ними. В качестве подобных поручений можно рассматривать приказы руководителей соответствующих федеральных правоохранительных органов о создании федеральных окружных правоохранительных структур. Так, в п.4 приказа Генерального прокурора РФ от 5 июня 2000 г. № 98 и в п.2.2 Положения об управлениях Генеральной прокуратуры РФ в федеральных округах прямо указано о функциях этих управлений по координации деятельности правоохранительных органов федеральных округов по борьбе с преступностью.

Положение о координации, однако, сформулировано в общем виде и не учитывает возникшей позднее специфики осуществления координационной функции прокуратуры на уровне федерального округа. В частности, во всех семи федеральных округах сложилась практика участия заместителей Генерального прокурора РФ, курирующих соответствующие управления в федеральных округах, в координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью в качестве координатора всего процесса и, соответственно, председателя координационного совещания руководителей правоохранительных органов федерального округа. Но в соответствии с ч.1 ст. 8 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», а также п.3. Положения деятельность правоохранительных органов по борьбе с преступностью координируют Генеральный прокурор Российской Федерации, прокуроры субъектов Российской Федерации, городов, районов, а также приравненные к ним военные и иные специализированные прокуроры. Этот перечень прокуроров, осуществляющих координацию деятельности правоохранительных органов, является исчерпывающим. Заместители Генерального прокурора РФ в этот перечень не включены. Однако, учитывая их правовой статус по отношению к деятельности управлений Генеральной прокуратуры РФ в федеральных округах, делегирование Генеральным прокурором Российской Федерации им соответствующим приказом своих полномочий по осуществлению координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью в федеральных округах является лигитимным.

Отсутствие нормативного урегулирования этих вопросов порождает разнообразие подходов к организации координационной деятельности на этом уровне.

Начальник управления Генеральной прокуратуры РФ по Северо-Западному федеральному округу решением координационного совещания назначен заместителем председателя координационного совещания. В то же время должность заместителя председателя координационного совещания  действующим Положением о координации не предусмотрена. Периодичность заседаний координационных совещаний (как правило, раз в квартал), наличие секретариата, постоянно действующих рабочих групп, а также четко соблюдаемый порядок возложения исполнения обязанностей на другое должностное лицо на период временного отсутствия председателя координационного совещания обычно и  не требует наличия у него заместителей. Скорее всего, здесь уместно говорить о возможном порядке замещения на период временного отсутствия соответствующего заместителя Генерального прокурора РФ другим заместителем Генерального прокурора РФ, определяемым приказом Генерального прокурора Российской Федерации. Начальник же управления Генеральной прокуратуры РФ в федеральном округе обеспечивает организацию и оперативный контроль в процессе координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью и не может возглавлять ее или заменять председателя координационного совещания даже на время его временного отсутствия.

Практически во всех федеральных округах созданы координационные совещания правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Однако общие требования, предъявляемые к организации работы подобных совещаний, изложенные в Положении о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью,  не всегда соблюдаются. В Северо-Западном  федеральном округе все решения координационного совещания подписываются только заместителем Генерального прокурора РФ, а до остальных участников координационного совещания указанные документы лишь доводятся «до сведения». Такой порядок лишает соответствующие решения обязательности для исполнения ввиду отсутствия подписей других участников координационной деятельности, усложняет контроль за выполнением принятых решений, ослабляет механизм исполнения решений и ответственности за их неисполнение.

Для полноценной координации деятельности всех правоохранительных органов в рамках федерального округа необходимо включение в состав постоянных членов координационных совещаний прокуроров субъектов Федерации, военных и иных специализированных прокуроров, что пока еще имеет место не во всех федеральных округах.

 В соответствии с п. 4 приказа Генерального прокурора РФ от 5 июня 2000 г. № 98 на управления Генеральной прокуратуры в федеральных округах прямо возложена функция координации деятельности всех правоохранительных органов, находящихся в пределах федерального округа, но такая общая формулировка без определения собственного предмета и пределов координации управлений Генеральной прокуратуры в федеральных округах вызывает необходимость разграничения полномочий по координации между управлениями и прокуратурами субъектов Федерации.

Следует исходить из того, что управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах не подменяют прокуратуры субъектов Федерации, входящие в федеральный округ, а осуществляют постоянное взаимодействие с ними и координируют их работу по различным направлениям прокурорской деятельности. Объектом же координации правоохранительной деятельности по борьбе с преступностью управлений является деятельность создаваемых на уровне федеральных округов соответствующих государственных правоохранительных структур, таких как: Главные управления МВД России, объединяющие следственные управления следственного комитета, комитеты федеральной криминальной милиции и другие региональные структуры, Управление ФСНП России по федеральному округу, Управление ФСБ, Комитет федеральной криминальной милиции в федеральном округе  и т.п.; а также прокуратуры субъектов Федерации и приравненные к ним специализированные прокуратуры. Координацию же деятельности правоохранительных органов субъектов Федерации, как известно, осуществляют непосредственно прокуроры субъектов Федерации в полном объеме.

Некоторые прокуроры субъектов Федерации, опрошенные по проблемам координации и взаимодействия с управлениями Генеральной прокуратуры РФ в федеральных округах, полагают ненужным координировать деятельность по борьбе с преступностью в масштабах федерального округа, ссылаясь на существенную специфику криминологической характеристики состояния преступности, условий в различных регионах, входящих в округ. Между тем, как справедливо отмечают большинство прокуроров, наличие общих для регионов проблем борьбы с наркоманией, экономической и организованной преступностью, борьбы с преступлениями и другими правонарушениями несовершеннолетних и их профилактики, некоторые другие приоритеты совместной деятельности создают все необходимые предпосылки для координации в масштабах федерального округа.

Действительно, при координации деятельности по борьбе с преступностью у управлений раскрываются широкие возможности. Наиболее опасные формы организованной преступности  давно перешагнули рамки регионов. У правоохранительных органов субъектов Федерации нередко возникают сложности в работе по пресечению и расследованию межрегиональных преступлений, связанных с незаконным оборотом и контрабандой наркотиков, оружия, с крупными хищениями государственных средств, проявлениями коррупции в действиях высокопоставленных должностных лиц. С целью объединения усилий правоохранительных органов нескольких пограничных регионов ранее существовала практика создания межрегиональных координационных органов (например, Координационный совет правоохранительных органов субъектов Центрально-Черноземного региона Российской Федерации), которая себя оправдывала. На сегодня эта функция может быть успешно осуществлена управлениями Генеральной прокуратуры РФ в федеральных округах. Как показывает опыт работы управления в Северо-Западном федеральном округе, весомым результатом  улучшения координации деятельности правоохранительных органов в названном направлении стало выявление в округе крупномасштабного канала по расхищению государственных средств путем незаконного получения налога на добавленную стоимость, подлежащую возврату по экспортным сделкам. В современных условиях воздействовать на организованную преступность, носящую, как правило, межтерриториальный характер, возможно только посредством проведения хорошо спланированных совместных мероприятий различными правоохранительными органами в нескольких регионах одновременно, на основе взаимодействия с органами вневедомственного контроля.

Полагаем, что создание управлений Генеральной прокуратуры РФ в федеральных округах позволяет более оперативно решать вопросы координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, максимально учитывая специфику каждого региона. Принимая во внимание продолжающийся процесс создания в федеральных округах соответствующих структур федеральных правоохранительных органов и острую необходимость в координации их деятельности по борьбе с преступностью, все более актуальной становится координационная функция российской прокуратуры в округах, для развития и углубления которой требуется своевременно принять необходимые правовые и организационные решения.

Координационная деятельность управлений Генеральной прокуратуры в федеральных округах свидетельствует о необходимости более полного и четкого правового регулирования этой работы на различных уровнях правоохранительной системы государства, в том числе в федеральных округах. Во избежание уже имеющего место дублирования, нерационального использования сил и возможностей прокуратуры и других правоохранительных структур по борьбе с преступностью необходимо четко разграничить компетенцию правоохранительных органов различных уровней в процессе координации деятельности по борьбе с преступностью, определить предмет, круг участников, приоритетные направления, формы и методы координации.

Учитывая отмеченные выше особенности правового положения управлений, предметом их координации следует считать правоохранительную деятельность по  борьбе с преступностью межрегионального характера. При таких условиях прокуроры субъектов Федерации должны быть членами координационных совещаний в федеральных округах.

Частичное решение указанных проблем возможно посредством издания ведомственных правовых актов, в частности приказа Генерального прокурора Российской Федерации, более четкого положения о статусе новых структурных образований в системе российской прокуратуры. Для обеспечения должного уровня регламентации также целесообразно предусмотреть в Законе о прокуратуре РФ отдельную главу о координации прокуратурой деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.