§ 4. Рациональная легитимация

В современных условиях основной формой легитима­ции государственной власти, особенно в демократичес­ких странах, является рациональная. Население поддер­живает или отвергает государственную власть, руковод­ствуясь собственной оценкой мероприятий этой власти. Не лозунги и обещания (они имеют сравнительно крат­ковременный эффект), не имидж благодушного и муд­рого правителя, часто даже не справедливые законы (их зачастую еще нет, а те, которые есть, нередко не испол-tf няются, в частности во многих пост-социалистических! государствах), а практическая работа органов государст­венной власти на благо страны, ее населения служат основой рациональной легитимации.

Деятельность правительства, всего комплекса орга­нов по управлению страной для непредвзятой оценки

96

требует времени. Только по истечении определенного периода возможна устойчивая, прочная рациональная легитимация государственной власти (в отличие, напри­мер, от харизмы, когда легитимация может не требовать времени и осуществиться в зависимости от случайных, внешних факторов). Поэтому наряду со стабильной ле­гитимацией, связанной с оценкой долговременной дея­тельности государственной власти, есть несколько спо­собов приобретения первоначальной рациональной ле­гитимации. К их числу относятся выборы важнейших государственных органов населением, общегосударст­венный референдум, заключение общественного догово­ра с участием представителей государственной власти и другие. Выборы, референдум, опросы населения могут служить также средством верификации легитимности государственной власти: население высказывает свое отношение к кандидатам, предложенным правящей пар­тией, к путям решения вопросов, предложенных прави­тельством. В России для легитимации правительство использует разработку широковещательных программ, многие из них выполняются лишь частично.

Выборы центральных органов государства, которые представляют государственную власть, а также выборы органов местного самоуправления могут проводиться по-разному. Особое значение для легитимации имеет прямое волеизъявление народа на основе принципов всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании. Но выборы не всегда имеют такой харак­тер. В настоящее время нижние палаты парламентов везде выбираются гражданами. Небольшое число назна­чаемых главой государства лиц, например, в однопалат­ный парламент Египте или в одну из палат в Италии не меняет его представительного характера, хотя в условиях авторитарных режимов, например, в Кении или Индо­незии, назначаемые члены составляют значительную часть парламента, и это вызывает отирицательное отно­шение образованной части населения. Во многих стра­нах путем всеобщих и прямых выборов формируются и верхние палаты парламентов, но в Великобритании па­лата лордов в основном наследственная и назначаемая (некоторые лорды назначаются пожизненно), во Фран­ции и Индии она формируется непрямыми выборами, в Канаде, Иордании, Германии верхние палаты целиком

97

назначаемые. Непрямые выборы в условиях унитарного государства могут снижать уровень рациональной леги­тимации государственной власти, хотя это не обязатель­но и зависит от традиций страны. В федерации этот способ формирования верхней палаты считается доста­точно обоснованным, хотя в XX веке в США перешли от косвенных выборов при формировании Сената к прямым, полагая что непосредственне участие избира­телей повышает степень легитимности государственной власти.

В большинстве стран выборным является и глава государства. Хотя в условиях монархической формы правления (Великобритания, Марокко, Япония и др.) наследование трона считается населением весьма леги-тимным способом занятия поста главы государства, об­щая тенденция развития стран мира, несмотря на неко­торые зигзаги, свидетельствует о расширении выборнос­ти главы государства (как отмечалось, выборность име­ется даже в единичных монархиях).

Президент, как правило, выборный глава государства. Выборы президента осуществляются различными спосо­бами: гражданами путем прямого голосования (Россия, Бразилия, Египет, Франция и др.), особой избиратель­ной коллегией (ФРГ, Италия, Индия и др.), парламен­том (Турция, Израиль, Ливан и др.). Исследования и опросы, проведенные за рубежом, свидетельствуют, что нередко граждане по степени легитимации отдают пред­почтение прямым выборам президента, об этом же сви­детельствуют и данные опросов населения в России, проводившиеся в 1991 г. Однако такой способ выборов не считается абсолютным, в странах с другими тради­циями отдают предпочтение иным способам выборов президента. Каждый из них имеет свои плюсы и минусы.

Нелегитимными являются выборы главы государства в условиях репрессий и угроз, иных способов давления на избирателей. Так, бывшие президенты Пакистана и Бан­гладеш Зия-уль-Хак и Эршад связывали свое избрание с одновременным положительным ответом избирателей на вопрос о необходимости усиленной исламизации страны, ответ был известен заранее. Кроме того, неучастие в выборах в Пакистане, грозило не только штрафом, а и кратковременным тюремным заключением.

Нелегитимными являются выборы (по существу, про-

возглашение президента) военным советом, хунтой, ре­волюционным советом. Таким образом неоднократно замещался пост президента в Аргентине, Бразилии, дру­гих странах Латинской Америки, в Ираке, Сирии, мно­гих странах Тропической Африки. В этих условиях пре­зидентом объявляется руководитель военного переворо­та, не только население, но и другие органы государства отстраняются от участия в выборах главы государства. Совсем исключает выборы провозглашение главы госу­дарства пожизненным президентом (в настоящее время пожизненных президентов нет, последний из них Ким Ир Сен скончался в Северной Корее в 1994 г.).

Выборы являются важным способом легитимации органов местного самоуправления. В общинах (городах, поселках, объединении нескольких сел) органы самоуп­равления (советы, комитеты) почти всегда избираются (назначаемые органы имеются в условиях авторитарных режимов, например, в Индонезии, Таиланде). Избирае­мые гражданами органы (советы) имеются часто и в других административно-территориальных единицах (рай­онах, областях и др,), обладающих статусом территори­ального коллектива (во многих странах, например, в Болгарии, Польше, Франции наряду с избираемыми органами на места назначаются представители прези­дента и правительства).

Избираются мэры городов, что тоже служит способом легитимации власти местного самоуправления. Впро­чем, в некоторых городах (например, в США) есть и наемные мэры — специалисты по управлению. Они на­нимаются на работу на срок городскими советами и подчиняются им.

Выборы в представительные органы часто связаны с вопросом о положении политической оппозиции, кото­рая потерпела поражение при голосовании. Лишь немуд­рая государственная власть, мало заботящаяся об истин­ных, долговременных интересах общества, ликвидирует политическую оппозицию, отвергает компромиссы, не стремится к консенсусу для достижения своих целей мирными путями, с наименьшими принудительными действиями. Ставку на насилие делает власть, обычно не имеющая шансов на длительное существование. Поли­тическая оппозиция необходима не только для гармо­ничного развития общества, но и для самой власти, если

99

она хочет быть прочной. Оппозиция по существу указы-Baei руководству страной «болевые точки» общества, и чем успешнее будет их «лечение», тем больше шансов у конкретной государственной власти продлить свое су­ществование. Не случайно лидеру оппозиции в Великоб­ритании и некоторых других странах платят жалованье из государственной казны на уровне министра кабинета (а не обычного министра правительства). Критика и предложения оппозиции, если они правильно восприни­маются представителями государственной власьти, по­могают совершенствовать государственное управление и, отвечая нередко определенным социальным целям, служат в какой-то мере интересам всего общества.

Не стрельба из пушек по парламенту, а поиски ком­промиссов, введение представителей оппозиции в сис­тему государственной власти в высшей степени содейст­вует легитимации последней: власть получает поддержку и ее политических противников (поддержку действиями, мыслями, настроениями, чувствами, разумом). Поэтому, например, в Ямайке предусматривается, что в верхней палате парламента из 21 члена 9 назначает лидер оппо­зиции. Резервные места для оппозиции есть и в парла­ментах некоторых других стран. Как упоминалось, в конституциях Португалии 1976 г., Испании 1978 г., Ко­лумбии 1991 г. существуют статьи и даже разделы о правах политической оппозиции по отношению к орга­нам государственной власти.

В Бразилии по конституции 1988 г. лидер оппозиции является непременным членом Совета республики при президенте. Разумное отношение государственной влас­ти к оппозиции расширяет социальную базу власти, во многом способствует легитимации последней. Завершая вопрос о выборах, их значении для легитимации госу­дарственной власти, нужно все-таки сказать, что даже прямые выборы депутатов, главы государства и других должностных лиц и органов избирателями не всегда являются основанием достаточной рациональной леги­тимации, а иногда прямо противоречат ее смыслу. По законам многих стран выборы считаются состоявшими­ся, если на избирательные участки придет для голосова­ния меньшинство списочного состава избирателей (на­пример, во Франции и при выборах парламента России достаточно 25%), в других странах, как в некоторых

100

субъектах Российской Федерации, нет даже и такого минимума: выборы считаются состоявшимися при лю­бом участии избирателей. При действии мажоритарной избирательной системы относительного большинства (а она применяется во многих странам, например, в Вели­кобритании, США) избранным в одномандатном изби­рательном округе считается кандидат, набравший боль­шинство голосов по сравнению с другими кандидатами. На выборах в России нередко по округу баллотировались более десятка кандидатов. При такой ситуации избран­ным может быть кандидат, получивший 11% (или мень­ше) голосов избирателей, а если на голосование пришли только 25% избирателей округа, то, значит, кандидат избран голосами всего лишь приблизительно 3% зареги­стрированных избирателей (или меньше).

Речь идет об одном округе, но гипотетически можно представить, что аналогичное положение было на других участках и по сумме округов по стране в целом. Правда, во многих странах действуют дополнительные правила, мажоритарная система сочетается с пропорциональной и существует соответствующая политическая система, исключающая столь одиозный результат. Но на практике очень часты случаи, когда депутаты избираются мень­шинством голосов избирателей округа. Следовательно, при всей весомости выборов, они, как важнейший спо­соб легитимации государственной власти, не имеют аб­солютного характера.

Пытаясь устранить этот недостаток, многие страны вводят обязательное голосование. Неявка на выборы карается штрафом и другими мерами. Это резко повы­шает участие избирателей, но усиливает легитимацию только формально: голосовать приходят избиратели, ко­торым безразличны результаты выборов, они голосуют только из-за страха перед наказанием.

Важным способом рациональной легитимации госу­дарственной власти является референдум — голосование избирателей по какому-либо вопросу. На референдуме могут быть поставлены вопросы о продолжении реформ, начатых государственной властью, о доверии к различ­ным ее ветвям — парламенту, президенту и т. д. Такие вопросы выносились на голосование избирателей Рос­сии в 1993 г. Конечно, референдум выявляет только полярное отношение голосующих к формуле референду-

101

ма («да», «нет»), предложить какие-то поправки избира­тель в холе голосования не может. Известно и то, что на референдуме большинством голосов принимались реак­ционные конституции и законы, не соответствующие общечеловеческим ценностям, и, напротив, отвергались прогрессивные акты, Бывали и случаи, когда, казалось бы, убедительные итоги референдума были опрокинуты вскоре последовавшими дальнейшими событиями (на­пример, через несколько месяцев после утвердительного референдума о сохранении СССР он в 1991 г. распался). Тем не менее, референдум — итог волеизъявления насе­ления страны, и как таковой, он обладает высшей леги­тимирующей силой.

В науке принято различать несколько видов референ­дума, но для легитимации основное значение имеют классификации обязывающего (решающего) и консуль­тативного референдума Первый обязывает государст­венную власть проводить определенные мероприятия в соответствии с его итогами, второй имеет рекоменда­тельный характер, лишь выявляет отношение избирате­лей к тому или иному вопросу (кстати, референдум 1991 г. о сохранении Союза ССР по существующим представлениям имел консультативный характер).

Чтобы быть действительным, референдум по закону в большинстве стран (в отличие от выборов) предполагает участие более половины зарегистрированных избирателей (50%+ 1 человек). Только при этом условии он считается состоявшимся. Вопрос считается решенным положитель­но, если «за» проголосовали более 50% принявших участие в голосовании избирателей. Следовательно, как и в случае с выборами, вопрос может быть решен голосами всего четвертью с небольшим всех зарегистрированных избира­телей. Правда, при референдуме условия более жесткие, чем при некоторых системах выборов: гипотетические 25% в восемь с лишним раз больше гипотетических 3%, но все-таки и в данном случае рациональная легитимация государственной власти может проистекать от воли мень­шинства граждан. Для исключения этого при референдуме принимаются те же меры, что и на выборах, и с теми же последствиями.

Целям легитимации государственной власти может служить всенародное, общегосударственное обсуждение какою-либо важного решения государственной власти,

102

проекта конституции, закона. Если такое обсуждение проводится после принятия решения, степень его летити-мации может быть невысокой: обсуждение, да еще если оно организовано государственными органами, зачастую призвано лишь подтвердить «мудрость» решения государ­ственной власти. Если проект решения выносится на обсуждение до его принятия, у государственных органов имеются широкие возможности учесть мнения различных слоев населения при доработке проекта. Такое решение, с учетом предложений населения, будет обладать куда большей легитимностью, чем обсуждение уже принятого решения. Все дело, однако, заключается в желании и умении государственной власти действительно учесть мнения, высказанные представителями различных слоев населения, найти необходимые компромиссы в интересах общества. Общегосударственные обсуждения обычно про­водились в некоторых странах тоталитарного социализма в связи с опубликованием проектов конституций. Их оценка уже дана ранее.

На международной арене способом легитимации госу­дарственной власти может быть международно-правовое признание государства и правительства. Первое нередко связано с разделением государств (например, разделение Чехо-Словакии на Чехию и Словакию в 1993 г.) или с объединением нескольких государств в одно, обычно фе­дерацию (создание Объединенной Республики Танзании в составе Танганьики и Занзибара в 1964 г.). Оно способ­ствует легитимации новой власти внутри страны, и, глав­ное, на международной арене. Наиболее важное значение международноправовая легитимация имеет в том случае, когда новое государство возникает в процесс освобожде­ния от колониальной зависимости, что достигается и мирным, и немирным путем. В последнем случае восстав­шая или воюющая сторона образует свое правительство, иногда за рубежом, которое может быть признано другими государствами (так, например, было в Алжире). В Гвинее-Бисау отряды национально-освободительного движения, очистив от колонизаторов 60% территории страны, в лесном районе Бое приняли свою конституцию (1973 г.). После признания независимости этой африканской стра­ны Португалией, конституция стала основным законом нового государства (1974 г.).

Выше рассмотрены некоторые правовые способы ра-

103

циональной легитимации государственной власти. Не­редко, однако, для легитимации большее значение име­ни фактические способы. К ним относятся, прежде всего, массовые, общенародные, в том числе революци­онные движения. Конечно, в любых условиях, особенно в условиях прогрессивно развивающегося государства, при демократической государственной власти револю­ционные потрясения, в том числе сравнительно мирного характера, наносят ощутимый ущерб. В настоящее время российский народ категорически отвергает саму возмож­ность новых революционных потрясений.

Но в принципе навсегда отвергать легитимирующее значение подлинно народных революций для новой го­сударственной власти нельзя. Если революционные дви­жения направлены против угнетения, имеют массовый характер, отражают волю большинства населения, кото­рое активно участвует в этих событиях, утвердившаяся после победы революций новая государственная власть обладает в представлении народа высшей степенью ле­гитимации. Таковы были революции в Англии в XVII в., во Франции в XVIII в., в Турции, Китае в XX в., во многих колониальных странах, добившихся независи­мости и мирными, и немирными средствами.

Конечно, немирные формы революции всегда сопря­жены с человеческими жертвами, иногда огромными, с разрушением экономики, упадком культуры. Лучше раз­решать конфликты, не доводя их до насильственных, вооруженных форм борьбы. Тем не менее, если в немир­ных революциях действительно участвуют широкие мас­сы, способствующие установлению новой государствен­ной власти и поддерживающие ее, такие революции служат важнейшей основой легитимации новой государ­ственной власти, хотя, конечно, предпочтительнее мир­ные массовые движения.

Правда, новая власть не всегда оправдывает ожидания народа, ее легитимность убывает, а то и вовсе прекра­щается. Известно, что население Анголы, Мозамбика, Гвинеи-Бисау, многих других стран активно участвовало в вооруженной борьбе против колонизаторов, что явля­лось важнейшим свидетельством легитимности новой власти сначала в освобожденных районах, а затем и новой государственной власти. Но по мере разочарова­ния в «социалистической ориентации» настроения на-

104

рода менялись. Авторитаризм власти, коррупция в пра­вящих кругах, нарушение прав человека, провалы эко­номической политики привели к /трате веры в прави­тельство. Опыт населения, его рациональные оценки ситуации способствовали тому, что власть в представле­нии населения перестала быть легигимной. Казалось бы, население Ганы при Кваме Нкруме сочувственно отно­силось к новой власти, поддерживало «социалистичес­кую ориентацию» страны, но на деле, в условиях воен­ного переворота народ остался безучастным и не вышел на улицы, чтобы поддержать «свою» партию и «свое» правительство, воспрепятствовать смещению лидера ре­жима.

Население Бенина, Сейшельских островов оказало поддержку новой власти при отражении наемников, высадившихся в эти страны с целью свергнуть сущест­вовавшие в них режимы, которые характеризовались как прогрессивные. Но это же население поддержало оппо­зицию в ее борьбе за изменение государственного строя. Такая эволюция в настроениях населения имела место и во многих других странах. Таким образом, оценивая легитимность государственной власти в связи с револю­ционными событиями, важно в каждый момент опреде­лить истинное отношение населения к руководителям новой власти, мероприятиям последней, нужно учиты­вать, что это отношение постоянно изменяется, и общая тенденция иногда состоит в уменьшении степени леги-тимности вплоть до ее исчезновения.

Среди способов рациональной легитимации государ­ственной власти, получивших особое распространение во второй половине XX в., следует назвать «круглые столы». Первоначально организация «круглых столов» была связана с предоставлением независимости бывшим колониям. Особенно активно эта форма использовалась британским министерством колоний. Оно приглашало на заседания круглого стола представителей националь­но-освободительного движения той или иной колонии, в том числе и тех, которые с оружием в руках выступали против колониального господства (например, предста­вителей Патриотического фронта Зимбабве в 1979 г.). Хотя на этих переговорах представители колониальной державы (прежде всего, председатель круглого стола) оказывали огромное давление на остальных участников,

105

стремясь навязать им свое решение, все же задачей совещания являлась выработка принципиальных поло­жений (реже — самого текста) основного закона будуще­го государства на основе компромиссов. Круглый стол рассматривался как совещательный орган, он не прини­мал новую конституцию, после соглашения круглого стола она обычно даровалась бывшей колонии монархом в виде приказа в Совете. Юридически решения круглого стола не обязывали метрополию, но фактически резуль­таты его работы обеспечивали легитимацию новой влас­ти в прежней колонии как в представлении ее населения (с одной стороны, оно нередко воспитывалось в тради­циях почтения к метрополии и ее решения рассматри­вались как юридически значимые, а с другой, это же население приветствовало новую власть как «свою»),так и мирового сообщества.

Огромную роль сыграли круглые столы в некоторых бывших i осударствах тоталитарного социализма при пере­ходе к новому строю. В Венгрии, Польше, некоторых других странах они обеспечили сравнительно безболез­ненный и мирный переход к постсоциалистической госу­дарственной власти. В заседаниях этих «круглых столов» принимали участие представители государства и различ­ных политических партий, возникших очень быстро в период распада тоталитарного социализма, причем имен­но партии играли заглавную роль. В работе «столов» участвовали и представители коммунистической партии, понявшие необходимость изменений. «Круглые столы» фактически сформировали новое правительство, новое руководство государством. Это обеспечило высокую пер­воначальную легитимность новой власти. Правда, с тече­нием времени отношение населения несколько измени­лось, в Венгрии, Польше, Болгарии и некоторых других странах в результате выборов в парламенте и правитель­стве увеличилась доля представителей социалистических сил, существенно выросло их влияние, в отдельных стра­нах правительство сформировали прежние деятели ком­мунистических партий, иногда они получили большинст­во в парламенте, в результате выборов заняли пост пре­зидента. Однако современные социалисты в Восточной Европе уже не являются сторонниками прежних моделей тоталитарного социализма.

Формой рациональной легитимации государственной

106

власти может стать общественный договор. Он не имеет значения юридического документа, его нельзя обжаловать в суд, но при определенных условиях он может служить прочной основой легитимациии государственной власти.

Предшественником современного общественного до­говора (они пока что являются редкостью) был социаль­ный контракт в некоторых странах Запада Он заключал­ся по экономическим вопросам (прежде всего, по вопро­сам забастовок, размеров оплаты труда и др.) между предпринимателями и профсоюзами. В качестве третьей стороны выступало государство, оно принимало на себя обязанности по оказанию определенных социальных ус­луг, но иногда — только обязанности гаранта соблюде­ния таких соглашений

Социальный контракт подобно упоминавшемуся ра­нее гипотетическому общественному договору при воз­никновении государства нередко мыслится не как доку­мент (совокупность формальных соглашений), а как определенная экономическая и, прежде всего, социаль­ная политика, основанная на взаимном учете интересов труда и капитала, деятельности представляющих их ор­ганизаций, а также современного социального капита­листического государства.

Современный общественный договор имеет полити­ческий характер, он касается, прежде всего, организации и мероприятий государственной власти, которая прини­мает на себя (как и общественные организации, участ­вующие в договоре) определенные обязательства.

В виде общественного договора, весьма детального, было заключено соглашение между политическими пар­тиями Испании после крушения фашистского режима генерала Франко.

В 1994 г. в России по инициативе Президента был подписан Договор об общественном согласии. Как от­мечалось, его подписали более 800 участников. Некото­рые партии отказались сделать это. Впоследствии от­дельные организации отозвали свои подписи, другие, напротив, примкнули к договору. Была создана специ­альная комиссия, которая наблюдала за исполнением договора, такие полномочия были поручены и другим органам (например, Общественной палате). Выступле­ния их представителей свидетельствовали о том, что те обязанности, которые взяли на себя стороны, выполня-

лись далеко не в полной мере. Тем не менее обществен­ный договор служит целям легитимации государствен­ной власти, ее степень будет зависеть от реальности осуществления положений договора. В 1996 г. полномо­чия Общественной палаты переданы Политическому кон­сультативному совету при Президенте России

Наряду с общественным договором возможны и дру­гие договорные формы, укрепляющие легитимность го­сударственной власти. Таков был конституционный до­говор 1995 г. между президентом и парламентом Украи­ны, который ввел их столкновения в определенные рамки. В 1996 г. этот договор был поглощен новой Конститу­цией Украины. В России легитимация государственной власти федерации и ее субъектов получила выражение, в частности, в упомянутых выше трех договорах федера­ции с ее субъектами 1992 г.

Большое значение среди способов рациональной ле­гитимации государственной власти имеет открытый и честный диалог власти и политических партии, общест­венных движений, граждан. Готовность власти к диало­гу, умение выслушать оппонента, понять его аргументы, изменить частично свою деятельность под влиянием этих доводов имеет огромное значение для психологи­ческого воздействия на население. При этом в диалоге важно соблюдать моральное равенство сторон, государ­ственная власть не должна представлять себя в качестве высшей инстанции. Даже частично следуя таким прави­лам (наряду с имевшими более существенное значение мерами социальной поддержки населения) Президент России Б. Н. Ельцин сумел за несколько месяцев корен­ным образом изменить свой рейтинг и одержал победу на выборах 1996 г. Отказ от публичного диалога, укло­нение представителей государственной власти от пуб­личных диспутов с оппонентами сильно ослабляют ле­гитимацию этой власти. Будучи кандидатом, Б.Н. Ель­цин отказался от открытого телевизионного диалога с другими кандидатами на должность Президента. Это избавило его от многих неприятных вопросов, но сни­зило рейтинг, особенно среди наиболее активной части избирателей.

Для легитимации государственной власти можно ис­пользовать и многие другие способы. В их числе согла­сительные процедуры, общественная назависимая экс-

108

пертиза принимаемых решений, широкое обсуждение проектов предполагаемых крупных решений в печати и со специалистами и т. д. Все ли меры делают государ­ственную власть открытой для народа.

При всем обилии возможных способов рациональной легитимации все же главное значение имеет содержатель­ная сторона, Легитимация государственной власти прежде всего зависит от ее практической деятельности, от того, как эта власть решает вопросы, затрагивающие коренные интересы большинства населения, от ее практической политики внутри страны и на международной арене.

Некоторые мероприятия государственной власти в сфере международных отношений могут существенно подорвать легитимацию государственной власти, хотя ее внутренние мероприятия могут оцениваться населением положительно. Такая ситуация имела место в США во время интервенции во Вьетнаме, во Франции в связи с борьбой Алжира за независимость. Словом, оценивая легитимацию или ее отсутствие, необходимо иметь в виду весь комплекс проблем как внутри страны, так и на международной арене.