Лекция 8. Технология мониторинга административного ресурса в рамках избирательных кампаний

В современной политико-правовой науке довольно актуальным является вопрос о возможностях исследования коррупции и особенно скрытых ее форм. Проблема исследования административного ресурса стоит еще более остро, поскольку само явление набирает оборот и развивается вширь и вглубь, а технологии его исследования фактически не существует. Степень же достоверности любых полученных результатов может быть подвергнута еще большему сомнению, чем достоверность результатов в рамках собственно коррупционной тематики. Как бы то ни было, но наша принципиальная позиция заключается в том, что коррупцию как общественное явление изучать необходимо, а, стало быть, необходимо изучать и различные ее формы, в том числе административный ресурс.

            В литературе называется четыре возможных способа исследования коррупции в целом: анализ функционирования органов власти; изучение статистики; изучение уголовных дел; анализ прессы. Достаточно очевидно, что эмпирическое изучение административного ресурса может быть наиболее эффективным в рамках четвертого способа, а именно мониторинга СМИ.

            Основываясь на данном предположении, Центр антикоррупционных исследований и инициатив «Transparency International – Россия» разработал и апробировал методику исследования административного ресурса на основе мониторинга средств массовой информации. В настоящей лекции будут изложены основные концептуальные направления данной методики, а в Приложениях будут приведены некоторые результаты её реализации.

            Мониторинг административного ресурса осуществлялся в рамках нескольких стадий:

Выдвижение гипотезы о типологии административного ресурса.

Мониторинг средств массовой информации.

Выявление наиболее типичных способов проявления административного ресурса.

Проведение интервью с экспертами.

Осуществление правовой экспертизы типичных случаев использования административного ресурса.

Формулирование выводов.

Выдвижение гипотезы о типологии административного ресурса

Отправной точкой исследования было предположение участников проекта о выделении в рамках избирательной кампании трех видов административного ресурса, о которых говорилось в предыдущей лекции. Именно эти три вида и отслеживались в рамках последующего мониторинга СМИ.

Мониторинг средств массовой информации

Мониторинг средств массовой информации может быть признан весьма эффективным методом, поскольку, с точки зрения коллектива «ТИ-Р», именно СМИ играют важнейшую функциональную роль  в российских избирательных технологиях. Помимо этого, именно мониторинг СМИ может дать наиболее объективную информацию, с учетом того, что в качестве предмета мониторинга выбираются издания, доступные для широких слоев населения. 

Коллективом исследователей осуществлялся  ежедневный мониторинг средств массовой информации в период парламентской кампании 2003 г. с момента ее объявления и вплоть до прекращения за день до голосования. Такой методологический подход дал возможность получить следующие результаты:

Прямая (первичная) информация по злоупотреблениям информационным ресурсом контролируемых государством средств массовой информации.

Сообщения (вторичные данные) по злоупотреблениям институциональным, бюджетным и информационным ресурсами, опубликованные в контролируемых государством и частных средствах массовой информации.

В качестве источников был признан целесообразным выбор центральных СМИ, так как они составляют представительную группу информационных источников, различающихся по форме собственности (государственные и частные), позициям, занимаемым их редакциями, и целевыми аудиториями. При этом все они доступны для верификации любому потребителю информации.

В процессе реализации проекта была подтверждена гипотеза, что наиболее важным каналом информирования избирателей в ходе избирательных кампаний, и одновременно одним из основных средств злоупотребления административным ресурсом в электоральных целях является телевидение. В отчете миссии ОБСЕ/БДИПЧ по наблюдению за выборами отмечалось: «Телевидение бесспорно является основным и самым влиятельным источником сведений и информации».

Доказательства о доминировании телевидения отчасти основаны на размерах страны, а также слабости партийных организаций на местах. Кроме того, тезис о доминировании телевидения в качестве информационного источника подтверждается четырьмя следующими факторами: охват телеаудитории, высокий рейтинг (количество зрителей) программ (в частности, новостных) государственных каналов, высокий уровень доверия определенным программам, и данные опросов, касающихся источников информации, на основании которой избиратели делают свой выбор.

Печатные издания, особенно газеты, традиционно являются вторым после телевидения источником информации по своей доступности и охвату. Отбор изданий было решено осуществлять, в том числе, на основании индекса цитирования, составленного на базе исследования рынка печатных средств массовой информации в 2003 г. (см. интернет-страницу Союза журналистов www.smi.ru). Индекс показывает, насколько часто те или иные публикации цитировались в других изданиях.

По ряду объективных факторов наименее влиятельным средством массовой информации в России можно признать Интернет, что подтвердили и результаты мониторинга. Количество пользователей Интернета в России составляет от 5% до 8% населения страны, кроме того, в связи с географическим фактором, они сосредоточены в основном в европейской части России. Тем не менее, Интернет может стать потенциальным источником сообщений, касающихся злоупотреблений административным ресурсом или агитационных мероприятий, в ходе которых допускались бы такие злоупотребления.

В рамках мониторинга заполнялись ежедневные таблицы учета сообщений в средствах массовой информации, которые были включены в круг анализируемых, а также осуществлялось наблюдение с целью выявления случаев появления информации о тех или иных политических партиях:

Материалы, описывающие  случаи злоупотребления административным ресурсом.

 Все случаи выступлений государственных должностных лиц, в которых выражалось их мнение по отношению к выборам, партиям, или кандидатам.

Все случаи появления партий или кандидатов за исключением случаев политической рекламы, агитационных выступлений в бесплатное время, предоставленное им законодательством, или в связи с официальной информацией о ходе выборов (например, жеребьевка бесплатного эфирного времени).

Такие случаи  классифицировались по упоминаниям или появлениям в каждом сообщении тех или иных партий и кандидатов. В конце каждой недели  проводился анализ учетных таблиц с более детализированной классификацией по случаям злоупотреблений, установленной согласно разработанной методологии.

Сообщения о злоупотреблениях административным ресурсом могут иметь разную форму. Это целевое освещение случаев злоупотреблений, направленное на максимизацию их эффекта (в этом случае такие сообщения, скорее всего, представляют собой злоупотребление как информационным, так и другими типами административного ресурса). Это нейтральные репортажи (беспристрастная информация, включающая случай злоупотребления). Наконец, это журналистское расследование, посвященное выявлению и идентификации злоупотреблений как примера использования административного ресурса.

Следует с достаточной осторожностью интерпретировать количественные данные, полученные на этой стадии реализации проекта. Целью мониторинга средств массовой информации не является выявление всех без исключения случаев злоупотребления административным ресурсом, равно как и  получение представительной выборки таких случаев. Задачей работы должно стать составление общей картины злоупотреблений информационным ресурсом в программах, от которых ожидается наиболее честное и беспристрастное представление информации, а также сбор данных по злоупотреблениям другими типами административного ресурса в той степени, в которых они отражаются в средствах массовой информации.

Выявление наиболее типичных способов проявления административного ресурса

Данным видом деятельности занималась специальная группа, которая выявляла в процессе систематизации получаемой информации наиболее яркие и типичные случаи проявления административного ресурса. Все отобранные случаи проходили политическую и правовую квалификацию на предмет выявления фактов нарушения законодательства. Главной задачей данной стадии было определить именно типичность ситуации, связанной с реализацией преимущества властных полномочий.

Проведение интервью с экспертами

Главной целью проведения  интервью является сбор более подробных сведений о способе организации и проведения избирательных кампаний в России на федеральном и региональном уровнях с тем, чтобы:

определить значение выявленных случаев злоупотребления административным ресурсом в общей картине избирательной кампании;

из первых рук получить  сведения о способах злоупотребления административным ресурсом на практике.

Преимуществом интервью над другими компонентами мониторинга является то, что они позволяют «взглянуть изнутри» на комбинированные способы злоупотребления административным ресурсом и оценить относительную значимость различных типов злоупотреблений. Кроме того, они дают возможность выявить те типы злоупотреблений административным ресурсом, которые не  включены в первоначальный вариант методологии исследования, в частности, таких силовых ресурсов, как запугивание активистов, участвующих в избирательных кампаниях.

Безусловно, через интервью удается получить лишь информацию по отдельным случаям злоупотреблений. Перечень вопросов может быть составлен  конкретно для каждого интервьюируемого, однако все они должны быть  направлены преимущественно на выяснение следующих вопросов:

Источники финансирования избирательных фондов партий и кандидатов

Структура расходов на ведение избирательной кампании

Деятельность в рамках избирательной кампании: какие виды деятельности осуществлялись в ходе кампании, и каким из них придавалось наибольшее значение

Каким образом в ходе кампании использовался административный ресурс.

Достоверность информации, полученной в ходе интервью, может оцениваться в соответствии со следующими критериями:

Согласованность данных, полученных в ходе разных интервью (между разными интервью, информацией, полученной в ходе выполнения других компонентов проекта, и данными, полученными из иных источников).

Должность и репутация интервьюируемого.

Осуществление правовой экспертизы типичных случаев

использования административного ресурса

Задача данной стадии заключается в том, чтобы попытаться выявить не только безнравственную, но и противоправную сущность фактов реализации административного ресурса. Для этого необходим кропотливый мониторинг избирательного  законодательства с тем, чтобы получить возможность юридического обоснования недопустимости использования преимуществ служебного положения. Подобная экспертная работа позволяет квалифицировать такие виды деятельности, как совмещение государственных должностей со статусом баллотирующегося кандидата, манипулирование бюджетом, корыстное использование СМИ и с точки зрения политической, и с точки зрения правовой как несовместимые с принципами демократии.

Формулирование выводов

На данной стадии не только подводится общий итог всему комплексу исследовательских действий, но и анализируется достоверность выдвигаемых в самом начале проекта гипотез. Это и гипотезы о способах реализации административного ресурса, и гипотезы о количественном соотношении различных видов административного ресурса, и гипотезы об эффективности предложенной методологии исследования.