Лекция 5. Сферы реализации административного ресурса: ветви и уровни власти

Административный ресурс, являясь одним из множества властных средств и методов, проявляется во взаимоотношениях властных субъектов в отношении различных сфер общественной жизни.

Справедливости ради стоит отметить тот факт, что в самом общем понимании административный ресурс не должен рассматриваться как  неизбежная прерогатива только исполнительных государственных органов. Использование преимуществ служебного положения возможно и представителями депутатского корпуса, и должностными лицами судебной ветви власти, и работниками целого ряда общественно-политических  структур, не входящих в систему государственных органов (например, профессиональных союзов, официальных аналитических организаций, мониторинговых групп   и т.д.).  То есть сам факт наделения того или иного властного субъекта некой системой полномочий говорит о наличии в его руках определенного арсенала ресурсов, которые могут быть использованы как по назначению, так и в корыстных целях или же в ущерб общественным интересам или интересам государственной службы. Во втором случае как раз и будет иметь место то явление, которое мы называем «административным ресурсом».

В данном же разделе мы сознательно выбрали в качестве субъекта реализации административного ресурса исполнительную вертикаль как тот сегмент государственного управления, которому административные преимущества присущи более всего. 

Кроме того, само понятие «административный ресурс» в его рафинированном виде подразумевает известную директивность и субординацию, что опять же присуще органам исполнительной власти. Представители же законодательной и судебной властей функционируют в рамках так называемого «свободного мандата», поэтому их роль как субъекта властного воздействия если и поддается формализации, то лишь через экспертизу законодательной и правоприменительной практики, что может стать предметом для отдельного исследования.

Административный ресурс в отношении государственных органов законодательной власти

Возможность силового давления на российский парламент изначально заложена в Конституции РФ, предоставляющей Президенту РФ право роспуска Государственной Думы. В подобного рода полномочии не было бы ничего предосудительного, если бы в Основном законе государства не говорилось бы о возможности Председателя Правительства РФ обращаться к депутатам Государственной Думы с запросом о доверии Правительству, что в случае отрицательного ответа может повлечь роспуск нижней палаты (статья 117, п. 4). К данному положению вполне применима аллегория «государева дубина», введение в оборот которой приписывается П.А. Столыпину, именно так отозвавшемуся об одной из статей Основных законов Российской империи 1906 г.

В стране со слабыми традициями представительства и парламентаризма подобного рода ресурсы таят в себе опасность пренебрежения  мнением депутатов, а значит и мнением их избирателей, что дискредитирует саму идею народовластия и делегирования властных полномочий. Как отмечал Б.Н. Чичерин, «представительное начало в своей полноте является как бы юридическим вымыслом, но это вымысел, вытекающий из самого существа дела, из государственного начала, из отношения власти к гражданам, из господства общего блага над частными целями».

Своеобразным проявлением административного ресурса в означенной сфере являются методы экономического давления на депутатов через Администрацию Президента РФ, на которую возложена обязанность принимать решения о предоставлении парламентариям различного рода социальных льгот и гарантий, постройке для них жилых домов и т.п.  Не желая приводить собственных умозаключений по конкретным проявлениям данного ресурса Администрации Президента (в силу формальной недоказуемости этих умозаключений), хочется, тем не менее, отметить, что сам факт наличия такого рода «морковки» уже является соблазнительным средством для «продавливания»  нужных политических решений законодательным путем.

Здесь же хотелось бы упомянуть и о мерах прямого политического вмешательства административных структур во внутреннюю жизнь Государственной Думы.

«Первой ласточкой» в этом направлении было активное участие Кремля в перераспределении портфелей руководителей думских комитетов в 2002 г. В результате этой акции все ключевые посты в нижней палате парламента перешли к представителям блока «Единство – Вся Россия». Здесь мы вновь столкнулись с весьма благими целями, декларируемыми государственным руководством, - упорядочить и оптимизировать законотворческий процесс, направить взаимодействие ветвей власти в конструктивное русло. Однако фактически со стороны кремлевской администрации было выказано пренебрежительное отношение к главному управленческому ресурсу демократического государства – волеизъявлению избирателей. Безусловно, общество не имеет никакого отношения к внутренней регламентации деятельности Государственной Думы. Но, тем не менее, подразумевается, что в государстве с системой народовластия только народ может обладать рычагами воздействия на депутатский корпус через участие в избирательном процессе. Сложившаяся ситуация показала наличие иных, скрытых ранее каналов воздействия на народных избранников со стороны верхушки исполнительной власти. То есть избирательный ресурс оказался не единственным ресурсом влияния на законодательную власть. И более того, этот ресурс оказался на деле гораздо слабее ресурса административного.

Следующая «атака» на депутатский корпус была предпринята в рамках парламентской  избирательной кампании 2003 г., когда мощное использование властных возможностей прокремлевских структур предопределило подавляющее численное превосходство партии «Единая Россия» в Государственной Думе. Успешно завершенная политическая «операция» сняла остатки конфликтности в отношениях Правительства и Президента с одной стороны и депутатов с другой. А ведь именно этот дисбаланс мнений и внушал некоторый оптимизм на развитие компромиссного начала в политическом пространстве России. Вместо этого на политический Олимп был привнесен фактический моноцентризм, сущность которого априори антидемократична.

К настоящему моменту определены и дальнейшие пути «выпрямления» отношений законодательной и исполнительной власти через повышение планки проходимости в Государственную Думу до 7% в 2007 г., через настоятельную пропаганду идеи двухпартийности. Но здесь следует помнить уроки истории: никакие реформы снизу, идущие вразрез с социально-экономическими реалиями, не заканчивались триумфом. Что же касается партийного строительства… В обществе существует столько партий, сколько общество способно «переварить», и упорядочение этого процесса снизу означает постепенное «выздоровление» общества, его готовность к демократическому переустройству. Наведение же порядка в данной области силовыми методами – это очередной триумф административного ресурса.

Административный ресурс в отношении  государственных органов исполнительной  власти

Данная сфера реализации административного ресурса сознательно предусмотрена  Конституцией и федеральным законодательством в форме исключительных по своему объему полномочий Президента РФ в процессе его взаимодействия с административными структурами.  Чего, например, стоит знаменитая и нашумевшая фраза бывшего президента РФ Б. Ельцина: «Не так сидите», сказанная на одном из заседаний Правительства и ставшая явным предзнаменованием будущих кадровых перестановок.

Подверженность федеральных исполнительных структур воздействию административного ресурса объясняется в том числе и тем, что в современной России практически отсутствуют механизмы парламентского контроля за деятельностью Правительства и министерств. Это одновременно и деморализует парламентариев, и «развязывает руки» главе государства, взаимоотношения которого с федеральной исполнительной властью фактически оказались его политической монополией. Монополизм же в любом его проявлении является благодатной почвой для расширения и углубления сугубо административной методологии управления. 

Иллюстрацией укоренения указанной тенденции может служить смена Правительства накануне президентских выборов в марте 2004 г. В итоге предпринятых перестановок произошла внешняя трансформация правительственных структур, не повлекшая за собой серьезной внутренней реформы. Как само Правительство в «новом» качестве, так и вновь назначенный Председатель, вызвали волну недоумения как у политологов, так и у общества в целом. В конечном счете, второй после главы государства элемент исполнительной власти превратился в невнятный и порой мало заметный в реальной политической жизни «винтик или колесико».

Административный ресурс в отношении государственных органов судебной  власти

Это проявляется, прежде всего, в возможности продвижения «нужных» кандидатур на должности судей различного уровня или же смещения нежелательных их представителей.  Например, сложно поверить в отсутствие административной «страховки» скандально известного судьи В. Сердюкова, «специализирующегося» на вынесении сомнительных оправдательных приговоров по целому ряду громких преступлений (взрыв на Котляковском кладбище, убийство журналиста Д. Холодова). 

Весьма занимательным примером административного ресурса в данной области может служить инициированное  исполнительными структурами снятие возрастного барьера для судей Конституционного Суда, что выглядело откровенным «подарком» к юбилею его председателю М. Баглаю. И факт последующей отставки Председателя Конституционного Суда не снимает подозрений в возможности административного воздействия на данную властную ветвь.

Безусловно, судебная власть – это один из секторов политической системы России, который испытывает на себе наибольшее давление со стороны исполнительных государственных органов и должностных лиц. Такая уязвимость объясняется естественным для государства с ярко выраженными авторитарными тенденциями желанием административной ветви обеспечить предсказуемость разрешения «жизненно важных» проблем. 

Административный ресурс в отношении государственных  органов прокурорского надзора

Ярким примером этому может служить нашумевшая некогда отставка неугодного Кремлю Генерального прокурора Ю. Скуратова под мощным давлением со стороны Президента Б. Ельцина, что было осуществлено даже вопреки упорному «сопротивлению» Совета Федерации.

Кроме того, введение прокурорских должностей в федеральных округах также позволяет сделать вывод о стремлении федеральной исполнительной власти «приручить» различные звенья прокурорской надзорной  вертикали.

Как известно, в конце 2003 г. Генеральный прокурор РФ В. Устинов получил почетный титул «человек года» в номинации «политики». Но если попытаться вспомнить какие-либо яркие  его достижения  за указанный год, мы с удивлением вынуждены будем констатировать, что явных прорывов в деятельности высшего органа прокурорского надзора в Российской Федерации не было. Так что же стало причиной такого внимания к человеку, мало выделяющемуся из большого ряда равных себе чиновников? Вполне возможно, что превращение Генеральной прокуратуры в «сверхпроводник» административного ресурса и является тому объяснением.

Административный ресурс в отношении  государственных органов субъектов федерации

 Данная сфера  в последние годы изобилует большим количеством примеров злоупотребления силовыми приемами. В частности,  неприкрытой иллюстрацией  указанного факта стало культивирование методов надзора за деятельностью губернаторов через введение в 2000 г. семи федеральных округов, руководство которых получило формальное право вмешиваться в региональные управленческие  процессы посредством всевозможного инспектирования.

Первоначальная цель создания семи федеральных округов была, безусловно, вполне прагматичной: привести законодательство субъектов федерации в соответствие с Конституцией и федеральным законодательством Российской Федерации. По прошествии трех лет, думается, можно констатировать, что поставленная задача выполнена лишь отчасти. Например, на Дальнем Востоке юристы обнаружили более 1500 нормативных актов, положения которых противоречат федеральному законодательству. Однако к настоящему моменту в должное  соответствие приведено лишь 625 из них, и подобная ситуация является типичной для большинства субъектов Федерации.

Поэтому совершенно естественной является гипотеза о целесообразности федеральных округов как инструмента для реализации административного ресурса федеральным центром в адрес субъектов Федерации.

В связи с этим отдельного внимания заслуживают попытки федеральной исполнительной власти вмешаться в процесс формирования региональных законодательных собраний через изменение избирательной системы путем замены ее мажоритарной модели на представительную. Ведь в случае обезличивания выборов на уровне субъектов Федерации, в случае подмены реальных кандидатов виртуальными партийными списками, явное преимущество получают представители проправительственной «Единой России».

Также  обращает на себя внимание заметное, но скрываемое давление федерального центра на законодательные собрания субъектов Федерации и местные администрации при выдвижении ими кандидатур в верхнюю палату парламента с целью «заполучить» более удобные из предлагаемых вариантов.

И, наконец, последняя реформа главы государства в этом направлении – отказ от выборности глав субъектов Федерации. Данное стремление Президента РФ говорит о все большем сосредоточении властных полномочий в одном управленческом центре. Какими бы непредсказуемыми ни были результаты губернаторских выборов, это не должно служить поводом для монополизации исполнительных полномочий. И уж особенно некорректно подводить это под стратегию борьбы с терроризмом.  Назначение  высших должностных лиц субъектов Федерации ведет к созданию непредсказуемого административного монстра, пределы вмешательства которого в общественную жизнь трудно определимы, а значит, и трудно определим масштаб реализации административного ресурса.