Лекция 4. Коррупционная сущность административного ресурса

Если обратить внимание на нарастающую дискуссию по поводу легальности или противоправности, моральной оправданности или безнравственности административного ресурса, то можно заметить, что в этом споре наметилось две тенденции.

Первая утверждает абсолютную правомерность административного ресурса как управленческого метода в силу того, что любой властвующий субъект априори наделен неким властным, а значит – административным ресурсом. Использование данного ресурса не выходит за рамки, определенные законодательством, а значит, ни о каком его коррупционном характере речи быть не может. Моральные же издержки в расчет приняты быть не могут, поскольку сам процесс властвования неизбежно связан с невозможностью привнесения в него сугубо этических методов.

Вторая позиция основывается на утверждении, что помимо норм специально-юридических в рамках административной деятельности могут быть нарушены и другие нормы, причем не только морально-этические. А любое отступление от норм, сознательно предпринимаемое должностным лицом, может быть признано преступным и коррупционным. Речь в данном случае ведется о нарушении целого ряда декларативных норм, присутствующих в отечественном конституционном, административном и уголовном законодательстве.

Поскольку к базовым принципам государственной службы в Российской Федерации относят принцип приоритета прав и свобод личности, принцип равенства прав, принцип верховенства закона, принцип прозрачности, постольку нарушение этих принципов должностными лицами должно признаваться по сути своей коррупционным деянием. Однако и в этом вопросе много белых пятен, так как  само понятие коррупции довольно неоднозначно.

Сознательно сужая понимание коррупции до уровня формально-юридической парадигмы, мы автоматически вычеркиваем административный ресурс из перечня возможных коррупционных деяний в силу проблематичности определения его юридического состава, о чем говорилось выше.

Социально-политическая парадигма, напротив, дает возможность рассмотреть административный ресурс в контексте коррупционной деятельности властных структур, акцентировав внимание на его аморальной и противоправной сущности. Противоправность в подобной ситуации выводится не столько из нарушения должностными лицами уголовно- и административно-правовых запретов, сколько из пренебрежения со стороны властных субъектов исходными и общими нормами-принципами, среди которых, прежде всего, следует выделить  принципы конституционные и избирательные. 

В России, к сожалению, и по сей день не сложилось должного внимания и уважения к нормам-принципам в силу крайне невысокого уровня политико-правового сознания общества. Государственные служащие в этой ситуации не являются исключением.

Именно поэтому как в государственных структурах, так и в общественном сознании, многие действия должностных лиц, сомнительные по своему морально-правовому характеру, но  направленные на «укрепление порядка» в стране,  зачастую воспринимаются как должное. Занимая такую идейную позицию, мы сознательно уводим многие действия и поступки должностных лиц из поля противоправности, присваивая им положительные характеристики.  Тем самым, общество дает государству своеобразную индульгенцию, признавая плохое хорошим, а незаконное законным, приходя, в конечном счете, к оправданию коррупции в ее, на первый взгляд,  «незначительном» проявлении.

Таким образом, наша принципиальная позиция заключается в признании административного ресурса коррупционным политическим явлением даже в том случае, если оно явно не противоречит материальным  нормам уголовного и административного права.

Особенность административного ресурса как явления, имеющего отношение к коррупции, состоит в том, что  в нем практически всегда отсутствует монетарная сущность. Административный ресурс является средством достижения более «глобальной» политической выгоды, материальная сторона которой угадывается чрезвычайно трудно и далеко не всегда. Это может быть и «коррекция» направления политического развития в «нужном» властным субъектам направлении. Это может быть и стремление снять конфликтность отношений между ветвями власти путем «нужного» административной верхушке  кадрового наполнения.  Это может быть и содействие снижению социального накала путем «направления» информационной деятельности СМИ. В любом случае, отсутствие очевидной сиюминутной выгоды не должно вводить нас в заблуждение по поводу отсутствия политического интереса  в перспективе, в том числе в каких-то его специфических  проявлениях.

Хотелось бы отметить, что использование административного ресурса, являющегося несомненным коррупционным явлением, не должно оправдываться ни общественным мнением, ни представителями власти какими-то высокими целями. Упрощенность процедур принятия политических решений в силу использования преимуществ служебного положения является опасным самообманом и чрезвычайно опасной ловушкой, тормозящей развитие самоуправленческих начал в современной России, а значит и тормозящей развитие демократических институтов в государстве.

Злоупотребление административным ресурсом, по сути, является захватом государства изнутри. Такие коррупционные действия могут совершаться исключительно в интересах государственных должностных лиц, без выгоды для какой-либо частной третьей стороны, хотя, как правило, злоупотребления административным ресурсом осуществляются параллельно с иными формами коррупционных деяний.

Как и в общем случае коррупционных отношений, не все злоупотребления административным ресурсом являются нарушением закона, по крайней мере, прямым. Что касается России, то здесь и само законодательство зачастую менялось в интересах предоставления тех или иных преимуществ находящимся у власти политическим силам.

Следует отметить, что законодательные нормы, регулирующие формирование избирательных комиссий, служат одним из главных факторов оказания политических предпочтений, а тем самым, повышают  риск манипулирования электоральным процессом. Да и система избирательного законодательства в целом далека от совершенства, поскольку отличается либо запутанностью правовых норм, либо нечеткой проработанностью, либо и вовсе пробельностью. Но ведь избирательный процесс – это неизбежная данность и поэтому нуждается в сиюминутном регулировании. Как же быть, если нормативная база не дает внятных ответов на множество возникающих вопросов? Вот тут-то и приходят на помощь методы и средства, которые выполняют роль «палочки-выручалочки». Эти средства далеко не всегда покидают пределы правового поля; они рассчитаны на использование имеющихся должностных возможностей и преимуществ в целях «оптимизации» избирательных процессов в нужном русле. То есть использование имеющихся властных ресурсов сдвигает вектор движения избирательной кампании в сторону интересов конкретных лиц или общественно-политических групп. А значит вновь и вновь происходит пренебрежение общественными интересами со стороны официальных политических субъектов, что говорит о коррупционной сущности реализации административного ресурса в избирательной практике.

Отталкиваясь от вышесказанного, можно прийти к выводу: ключевой категорией в понимании коррупционной сущности административного ресурса, в его морально-правовой квалификации,  можно признать категорию «общественные интерес». 

Именно соотношение интереса личного с интересами общественными и позволяет определить вектор целеполагания, мотивацию поступков политических субъектов и должностных лиц.  Что может стать критерием в определении конструктивности и социальной ориентированности политики в целом  и отдельных действий, в частности,  государственного чиновника или публичного политика? Способность мыслить не узкогрупповыми интересами, а интересами общесоциальными. Изменения вектора деятельности лица, наделенного властными полномочиями, в сторону эгоистических, корыстных устремлений неизбежно ведет к разъеданию конструктивных государственных устоев.

То есть административный ресурс как способ манипулирования вектором государственной деятельности делает самого субъекта манипулирования абсолютно безответственным перед лицом общества.

Здесь следует упомянуть, что одна из концепций исследования коррупции строится именно на признании того, что безответственность должностного лица изначально вскрывает его коррупционную сущность. Хочется еще раз напомнить логическое умозаключение Д. Лассуэлла, приведенное выше, поскольку именно оно хорошо демонстрирует коррупционную сущность административного ресурса. «Акт коррупции нарушает ответственность по отношению к системе общественного или государственного порядка и, следовательно, разрушителен для этих систем. Поскольку для последних общественный интерес выше частного, нарушение общественного интереса для извлечения личной выгоды представляет собой акт коррупции».

Говоря о причинах расцвета политической безответственности субъектов властвования, Ж. Картье-Брессон утверждал, что она есть порождение информационной асимметрии, когда каналы контроля агента за действиями принципала либо отсутствуют, либо завуалированы, либо доступ к ним требует слишком больших материальных и моральных затрат. Административный ресурс становится провоцирующим на коррупционные действия именно в условиях непрозрачности управленческого аппарата, когда наличие властных полномочий дополняется отсутствием контроля за их реализацией со стороны общества.

Причем административный ресурс превращается в метод коррупционного характера чаще всего там, где социальная структура общества отличается заметной гомогенностью (однообразием)  при слабо оформленных и  отрегулированных социальных связях. Ярким примером тому могут служить небольшие населенные пункты, отдаленные от крупных административных центров. Такого рода общественные образования   инертны по своей сути и практически ориентированы на ценностные предпочтения, официально декларируемые местными управленцами.

Патерналистские традиции в такой ситуации практически развязывают руки властвующим должностным лицам, которые имеют возможность расширить сферу своего властвования до ими же определенных пределов. Общество тем временем выступает в роли «змеи из кувшина», послушно выполняющей указания дудочки «факира» и получающей от этого моральное удовлетворение. Словом, неконкурентная, замкнутая социальная система с дисбалансом коммуникативных связей создает благоприятный плацдарм для злоупотребления административным ресурсом и обнаружения в процессе его реализации явных или скрытых коррупционных начал.

Раскрытию коррупционной сущности административного ресурса может служить и популярная в политэкономии теория поиска ренты, которая рассматривает практически любого политика высшего уровня в качестве потенциального или реального соискателя незаконной прибыли путем нецелевого использования властных полномочий. Дело в том, что вмешательство государства в экономические процессы является неизбежным, разница лишь в пределах такого вмешательства.  Источником «государственной ренты»  является участие властных структур в распределении различного рода квот, лицензировании предприятий, установлении административных барьеров, определение тарифов и т.п. В подобной ситуации борьба за расширение своих административных возможностей, то есть за приращение административного ресурса превращается в самоцель в ущерб регулированию непосредственно производственной деятельности. То есть в этом случае административный ресурс выступает и как средство и как цель, что делает его коррупционный характер еще более ярко выраженным.

Но существуют также и «неконкурентные ситуации поиска ренты», когда возможность борьбы за доступ к ресурсам практически исключается, поскольку она является монополией узкого круга лиц.  Наличие в арсенале такого масштаба административного ресурса способствует развитию возможности индивидуального присвоения, рождая, таким образом, опасность широкомасштабной политической коррупции, сконцентрированной в одном административном центре. Примером тому может служить деятельность таких монополистов в своих областях, как Центробанк РФ, Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг и т.д.

В конечном счете, сам факт борьбы политических субъектов за увеличение объема управленческих ресурсов говорит о том, что административный ресурс становится самодостаточным  продуктом, ценность которого возрастает с каждым днем. «Росту цен» на административный ресурс способствует и безрассудная централизация исполнительной вертикали, которая автоматически увеличивает значимость политических управленцев, но при этом  делает их пребывание на своем посту практически непредсказуемым, зависящим от воли вышестоящих субъектов.

Именно такая ситуация складывается в последние годы в Российской Федерации в результате проводимой административной реформы. Россия встает на опасный путь формирования особого типа чиновника: независимого от общества и полностью подчиненного своему начальству. Административный ресурс в данной ситуации может превратиться либо в товар, выгодно продаваемый вышестоящими ступенями властной вертикали ступеням нижестоящим, либо в средство расплаты, принятое  на всех уровнях власти.

Как бы то ни было, но, превращаясь в предмет управленческого соблазна, административный ресурс все более обнаруживает свою несомненную коррупционную сущность.