§3.Повноваження президента за змішаної системи правління
Європейська модель президентства виступає в формі напівпрезидентської чи парламентської системи правління. Згідно з напшпрезидентською моделлю - президент - глава держави, але він. як правило, не є головою уряду і не займає посади прем'єр-міністра. Проте президент і за такої системи правління наділяється багатьма повноваженнями, що дозволяють йому впливати на політику уряд}' Президент має право головувати на засіданнях Ради міністрів, і може сам скликати ці засідання До тогож президент володіє прерогативою затвердж\ вати декрети і постанови, ухвалені урядом, він має право повертати ці декрети і постанови для повторного розгляду урядом. Президент володіє правом вето на закони, ухвалені парламентом і підтримані урядом. За певних умов він може розпускати парламент і призначати нові парламентські вибори, розраховуючи, що це призведе і до зміни уряд}'.
180
>>>181>>>
В умовах напівпрезидснтської республіки президент згідно з посадою є верховним головнокомандуючим збройними силами. І Окрім того, йому належить провідна роль у визначенні і | проведенні зовнішньої політики. Якщо ж до всіх цих повноважень І додати право президента за певних умов запроваджувати над-I звичайну ситуацію в країні, а також право проводити з власної І ініціативи загальнонародні референдуми, то можна стверджувати. І що президент в напівпрезидентській республіці - досить активна І сила, спроможна здійснювати значний вплив на державну І політик) Напівпрезидентська модель державної влади одержала І своє втілення в конституційному устрої V Республіки у Франції. І В наш час з деякими варіаціями ця модель втілюється в життя у [ цілому ряді держав, включаючії також нещодавно створені, що фундаментально реформували свої політичні системи (Росія, Польща. Грузія. Азербайджан, франкомовні країни Африки) Напівпрезидентські республіки наділені цілим комплексом стійких характеристик, які дозволяють розглядати їх як самостійні системи правління Сутність напівпрезидентської моделі полягає в досить сильній президентській владі, яка здійснюється в умовах значно меншого розподіл) влад, ніж у президентських республіках. Глава в напівпрезидентській республіці поділяє повноваження в галузі виконавчої влади найчастіше з прем'єр-міністром, який і очолює >ряд Повноваження глави держави і голови уряду "тісно переплітаються: формально для ухвалення рішень необхідно мати згоду їх обох""14. Найчастіше складається ситуація, коли прем'єр-міністр диригує, але музик) при цьому пише президент. Змішана модель правління в залежності від того, які політичні сили беруть верх у державі, може наближатися до президентської чи, навпаки, парламентської систем правління Позитивність цієї моделі полягає в можливості успішного вирішення конфлікт)' між виконавчою і законодавчою гілками влади \ рамках діючої
181
>>>182>>>
конституції. Разом з тим створення змішаної моделі може маги і небажані наслідки, бо саме таким чином "порушується або змінюється притаманна тій чи іншій формі правління єдність структури управління і одночасно виникають нові різновиди відносин, колізії і неузгодженість, котрих не було у "відпрацьованих" формах правління""".
Як зазначалося. найбільш характерним прикладом напівпрезидентської республіки є Франція. Державний лад Франції, заснований Конституцією 1958 p.. називають V Республікою. Біля витоків цього державного ладу стоїть видатний політичний діяч Франції. її тодішній президент генерал де Голль. 1 червня 1958 р. він сформував новий уряд і запропонував парламенту свій проект нової конституції, який був підготовлений комітетом експертів на чолі з найближчим співробітником де Голля, міністром юстиції М.Дебре. Основний закон Франції було затверджено 28 вересня 1958 р. на референдумі. Нова конституція, яка вступила в дію 4 жовтня 1958 р.. а в 1964 р. до неї були внесені суттєві зміни, повністю, на думку спеціалістів, змінила структуру державних органів і їх взаємовідносини. Так. діюча нині Конституція Франції складається з трьох документів: Декларації прав людини і громадянина 1789 p., ухваленої ще за часів Великої французької революції, преамбули Конституції 1946 p.. ухваленої під час зростання демократичного руху після другої світової війни, конституції 1958 p.. яка містить посилання на вказані вище два документи і яка. перш за все. регулює стосунки між вищими органами держави. Конституція 1958 р. також містить посилання на міжнародні акти, в яких бере участь Франція (договір про Європейський союз 1992 р. та інші закони, наприклад, про асоціації 1901 р.). в зв'язку з чим деякі французькі юристи включають їх в "конституційний блок". Згідно з офіційними заявами авторів Конституції Франції 1958 p., зробленими в перші
182
>>>183>>>
[роки V Республіки, вона встановлювала > Франції парламентський Ьежим. Так. М. Дебре. пропонуючи проект конституції Державній (раді, підкреслював, що метою її є встановлення і оновлення [парламентарного режиму"1. Проте вже в 1962 р. з урахуванням чотирирічного досвіду цей же політичний діяч писав: "Конституція 1958 р. поклала кінець застарілим уявленням про республік)... Згідно з цією ж конституцією президент є вже не 'арбітром між партіями, а главою держави, арбітром національних інтересів і в такій якості несе відповідальність за найважливіші проблеми загальнонаціональної політики. Те. що він може користуватися всеохоплюючими повноваженнями у випадку кризи, служить головним елементом для аналіз> нового значення його функцій"".
Встановлений генералом де Голлем політичний режим часто називали його іменем - голлізм. "' Голлізм - це одночасно ідеологія, конституція і людина'". - пише французький публіцист А.КлодІь. Сам де Голль навіть і не намагався вписати створений ним режим в які-небудь вже відомі "класичні рамки". Йому потрібна була система, яка б забезпечила переваги президентського режиму і в той же час звільнила його від усіх обов'язків, що звідси витікають.
Наступники де Голля достатньо одностайно висловлювались за президентський режим. Однак ніякої реформи конституції не відбулося, і вони продовжували поєднувати переваги, які дає сильном\ главі держави президентський режим, з притаманними тільки парламентській формі правління невідповідальністю глави держави і правом розпуску Національних зборів. 1 доки таке "специфічне становище влаштовує главу держави. а парламентська більшість досить покірливо це сприймає, цей своєрідний " наиівпрсзидентський. напівпарламентський "' режим реально існує114.
183
>>>184>>>
Різка зміна становища глави держави V Республіки позначилася й на порядку його обрання. встановленому Конституцією 1958 p., коли було введено непрямі вибори глави держави колегією нотаблів (вибірників).
Але вже 11 квітня 1961 р. вперше Ш. де Голль публічно поставив питання про можливість заміни колегії вибірників загальним голосуванням. Багато політичних діячів, тодішніх державознавців. розкритикували плани глави держави. Ш де Голль. розуміючи, що за таких умов звичайна процедура перегляду конституції - голосування в пататах і можливе скликання парламенту - не зможуть дати президент)- підтримки, вирішив обіііти парламент. Винесений на референдум, що було порушенням Конституції 1958 p.. проект де Голля був схвалений 28 жовтня 1962 р. (в голосуванні брало участь 77.23 % виборців, "за" проголосивало 61,75 %). Закон № 62-1292 від 6 листопада 1962р. про вибори президента Республіки загальним голосуванням"5 змінив довгий текст ст. 6 Конституції 1958 р. короткою фразою "Президент Республіки обирається на сім років прямим загаіьним голосуванням". У зв'язку з цим було відповідно внесено зміни й до ордонансу' про порядок обрання президента від 17 листопада 1958 р. Однак мова йшла не тільки про технічне обрання глави держави. Змінилася сама природа інституту президента республіки і весь державний механізм. Реформа 1962 р. призвела до відповідності Конституцію з політичною реальністю, юридична форма закріпила всесилля глави держави в ієрархії органів державної влади. Справжня суть реформи полягала в тому, що обираний загаіьним прямим голосуванням, президент протиставлявся обираним у такий же спосіб Національним зборам
Отже, вибори глави держави призначаються урядом у встановлений конституцією термін. Ст.7 Конституції (редакція 1962 р.) передбачає нормапьне і дострокове закінчення повноважень: у першому випадку, тобто через 7 років, вибори
184
>>>185>>>
I
призначаються не раніше ніж за 20 і не пізніше ніж за 35 днів до дати нормального закінчення мандата президента Республіки, в іншому випадку при відкритті дострокової вакансії - не раніше
: ніж за 20 і не пізніше ніж через 35 днів після відкриття вакансії"". Ст. 7 Конституції 1958 р також констатує, що президент республіки обирається абсолютною більшістю поданих голосів Якщо в першому турі більшість не зібрана жодним із претендентів, проводиться другий тур голосування в наступну за першим туром другу неділю. В другому турі можуть брачги участь тільки двоє кандидатів, що набрали найбільшу кількість голосів у
[ першому турі з урахуванням випадку, коли кандидат, що
і випередив інших, зняв свою кандидатуру"7.
Ст. 44 Виборного кодекс) встановлює умови, котрим повинен відповідати кандидат у президенти Так. президентом Республіки може стати "кожний француз або француженка, що досяглії 23 повних роїсів""4 (виборцями ж у Франції з 1975 р вважаються громадяни, що досягли 18-літнього віку) Діючі в 111 і IV Республіці заборони висувати на президентські вибори кандидатури членів сімейств тих. що царювали у Франції, в Конституції V Республіки не відтворені. Не діє також і передбачена ст 29 Конституції 1946 р заборона переобирати президента більше одного разу Відсутні й інші юридичні у мови, наприклад, вимога обов'язкового проходження військової слу жби кандидатами в президенти Не вимагається від кандидаті в.-на відміну від США. народження на національній території.
Разом і тим іакон №62-1269 від 6 листопада 1962 р '" встановив ряд обмежень на шляху висунення "несерйозних кандидатів, а органічний закон 1976 р. за № 76-528 зробив ці обмеження ще більш жорсткими'"". Так. згідно з останнім законом кандидат на пост президента республіки повинен бути представлений 500 виборними громадянами від 30 департаментів Франції. Існує ще одна умова кожний кандидат має внести
185
>>>186>>>
заклад в Сумі К) тис франків JB 17 днів до першого туру виборів (ст 5 декрету № 64-231 ви 14 березня I964pj''' Якщо кандидат набирає хоча б 5% поданих голосів, ю держава відшкодовує кожному кандидат} раніше обумовлену сум) в 250.000 франків 3 урахуванням витрат на виборчу каушпнію (сі 19 декрет} № Ь4-231 від 14 березня 1%4 р ) ~ Проте витрати багатьох кандидатів значно перевищують обумовлену суму За підрахунками одною з авторів монографії про президентські вибори 1%5 р Р.Швартценберга витрати кандидатів становили. Ф Мітерана -до 1 млн. франків (не враховуючи коштів, наданих ііому Соціалістичною і Комуністичною партіями), Ж Лсканюса - 5 млн.франків. Ш де Го.іля - більше 12 млн франків ~.
1 все ж не юридичні закони, а політичні фактори визначають. хто може стати "серйозним" кандидатом у президента Таким чііноуі. у виборчому праві Франції саме партії відіграють вирішальну роль, а французьке право офіційно ігнорує їх наявність і розглядає їх як звичайні асоціації поряд з іншими об'єднаннями ~ .
І ще один важливий нюанс На відміну від порядку виборів до Національних зборів, сенап. муніципальних і генеральних рад діюче законодавство стосовно виборів президента Франції не обу мовлює необхідного квору му по відношенню до кількості виборців, внесених до списків (звичайно це одна чверть) 1 тому юридично можливим і факт обрання президента більшістю поданих голосів, яка може бути (наприклад, коли велика кількість тих. хто утримався) набагато уієншою. ніж чверть виборчого корпусу.
Як уже зазначалося, ст 6 Конституції V Республіки встановлює строк повноважень президента - 7 років Проте його повноваження можуть також достроково припинятися \ випадку смерті президента, відставки, перешкод до виконання обов'язків і засудження Верховниуі Судоуі за державну зраду До вступу на посаду нового
186
>>>187>>>
І президента встановлюється тимчасове замісництво Індію іі сі 7 [Конституції в редакції 1962 р' тимчасове виконання обов піків [президента Республіки покладається на голов) сенату, а нкщо \ [ньоіо. в свою чергу, виникнуть перепони. - на уряд -"
Повноваження тимчасовою заступника глави держави не [ ідентичні повноваженням самого президента Тимчасовому заступнику згідно зі ст 7 Конституції 1958 р передаються юункції президента, окрім передбачених ст 11 і 12 Конституції, тобто тимчасово виконуючий обов'язки президента не може ні виносити на референдум законопроекти, ні розпускати Національні збори1"7. Окрім того, в 1962 р. конститу цінна реформа доповнила ст 7 положеннями про те. що доки поет президента вакантний, обмежчються повноваження не тільки заступника, а й >ряд\ та парламенту, а саме забороняється перегляд Конституції (ст,8У) ' . порушення питання урядом про довіру (ст.49) ' . винесення Національними зборами резолюції осудження (ст. 5.0)1.'.
Основне завдання тимчасово виконуючого обов'язки президента - підготовка виборів нового президента Не юі\с правової норми, яка б забороняла заступнику висувати свою кандидатуру на президентську посаду. В історії Франції 5>в подібний прецедент у 1969 р тимчасово виконуючий обов'язки глави держави голова сенату А Поер офіційно висунув власну кандидатуру на посаду президент республіки
Правовому становищу президента Франції присвячено другий розділ Конституції 1958 р. - " Президент Республіки" (в Конституції 1946 р. спочатку йшлося про парламент).
Отже, згідно зі ст. 5 Конституції 1958 р. президент республіки виступає гарантом національної незалежності, цілісності території, дотримання міжнародних договорів і угод Співтовариства Він " слідкує за дотриманням Конституції, забезпечує своїм арбітражем нормальне функціонування публічних влад, а також наступність держави" ' . Президент вважається верховниуі арбпрочі з усіх
187
>>>188>>>
HOI
проблем, з котрими стикається уряд. Він не несе політичної відповідальності за свої дії під час виконання своїх обов'яків ні перед яким органом і ніким не контролюється (ст68 Конституції) ". Невідповідальність президента поширюється і на карно-правову сферу його не можна притягти до судової відповідальності за злочин чи негативний вчинок. Конституція передбачає відповідальність президента лише за державні злочини (ст.68). в результаті чого він може постати перед Верховним Судом на основі звинувачення, пред "явленого йому в ідентичній формі кожною з палат парламенту.
Принцип невідповідальності президента передбачає контрасигнацію його актів прем'єр-міністром і відповідними міністрами, які несуть за них відповдольність Ці повноваження, які глава держави здійснює не одноосібно, можна підрозділити на такі групи 1) призначення на певні посади: 2) голосування в різних вищих органах; 3) діяльність у військових питаннях: 4) промульгація законів; 3) підписання ордонансів і декретів: 6) зовнішньополітична діяльність; 7) діяльність у здійсненні правосуддя: 8) прерогативи під час перегляду конституції Проте ст 19 Конституції перераховує аісга президента, вільні від контрасигнації: призначення прем'єр-міністра (ст.8); винесення питання на референдум (ст. 11); розпуск Націонаіьни.х зборів (ст 12). надзвичайні заходи (ст. 16): послання президента парламенту (ст 18): звернення до Конституційної ради (ст 54,61); призначення частини членів Конституційної ради (ст 56) Отже, виконавчу владу здійснює президент республіки і >ряд (Рада міністрів), причому уряд як Рада міністрів засідає під головуванням президента, а як кабінет - під головуванням прем'єр-міністра1". Прерогативи президента Республіки в галузі урядовій полягають у тому, що він призначає прелГєр-міністра і приймає його відставку' (ст.8), а за пропозицією останнього призначає й усуває членів уряду Президент Республіки головує в Раді міністрів (ст9). промульгує закони протягом пятнадцати днів після передачі уряду' вже ухваїеного закону. підписує ордонанси і декрети. шо
1
>>>189>>>
обговорювалися в Раді міністрів Ці повноваження дозволяють главі держави повністю контролювати всі дії уряду
Конституція 1958 р формально встановила у виконавчій влад) франції своєрідний дуалізм - п діяльність спрямовується, з одного ■оку. президентом, з іншого - премЧр-мшістро.м Але вже реформа 1962 р. що запровадила вибори президента загальним голосуванням, змінила цю дуалістичну схему і закріпила перевагу президента. Так. дійсно, введення системи виборів глави держави прямим голосуванням внесло кардинальні зміни у відносини президента й уряду. На перший погляд. пишуть професори французьких університетів Ф і А. Демішель та М. Пікемаль '. здавалося, що ніяких змін не відбулося, оскільки ст. 20 і 21 Конституції Франції залишалися в попередній редакції: "Уряд визначає і проводить політику нації" (ст.20). "Прем'єр-міністр керує діяльністю уряду" (ст.21). Тобто глава держави не проголошу вався головою виконавчої влади, і форма правління залишалася парламентарною. Однак той факт, що обрання президента республіки відбувається на основі загального голосування, передбачає, не зважаючи на збереження ст. 20 і 21. що він стає головою виконавчої влади Відтоді і з'являється ця двоїстість по-перше, елемент парламентаризму залишається, бо поряд з головою держави існує відповідальний перед парламентом уряд: по-друге, те, що фактичним головою виконавчої влади стає особа, обрана на основі загального голосування, являє собою вже елемент, характерний для президентської форуїи правління
І все ж співвідношення повноважень між президентом і урядом в різні періоди V Республіки було різним і залежало від партійного складу' Національних зборів Президент може належати до однієї партії, а уряд - до іншої, оскільки уряд може залежати від партії (партій) більшості в нижній палаті (так б>ло. наприклад, в період правління Ф Міттерана в 1986-88 рр і в 1993-95 pp.) За цих умов взаємовідносини між урядом і
189
>>>190>>>
президентом мож\ть ускладнюватися, й роль уряду знижується Якщо в Національних зборах більшість належить опозиції президента, то в такі періоди президент володіє повноваженнями, точно визначеними конституцією Коли ж до національних зборів входить більшість прибічників президента, то влада останньою зростає, і він може пропонувати заходи, що відносяться до власної компетенції уряду. Окрім того, роль виконавчої влади підсилюється у випадку, коли і президент, і \ряд належать до однієї партії (блок) партій) Л
У здійсненні урядових повноважень президент спирається ще й на апарат, що складається з його найближчих співробітників і в повній мірі дублює офіційний уряд Об'єднані загальною назвою - служби Єлисейського палацу.- бони відігравали значн\ роль за президента Ш де Готля і б\.іп (бережені його наступниками Цей апараї забезпечує інформацію глави держави, обсяг якої з кожним роком зростає Крім того, особисті служби президента беруть активну \ часть, чоча і непрямо (шляхом пропозицій і зауважень), в підготовці і прийнятті важливих політичних рішень Дехто зі спеціалістів вважас. що існує тенденція перетворення президентського апарат\ в паралельний урядовий орган І ця підміна уряд) особливо серйозна, бо фактично апарат президента є політично відповідальним лише перед главою держави
Історія свідчить, що вперше завіс\ над кулісами Єлисейського палацу було піднято в травні 1964 р. коли впливова газета Ч К во кандід" опублікувала статтю про існування "ще одного уряд) Д° Голля". Газета писала, що кабінет радників Єлисейською палацу нараховує 40 чоловік і розпоряджається такими коштами, котрим мали б позаздрити уряди багатьох європейських держав Згідно з газетними даними всі найбільш важливі питання внутрішньої і зовнішньої політики країни проходять через цей тіньовий кабінет
1У0
>>>191>>>
Проте, на думк) правознавця Е Кр\ тоголова '. не ^ пд перебільшувати значення апарат> Єлисейського палац>. який є досить малочисельннм і не може претендувати на роль адміністрації чи уряду, а тому продовжні залишатися похідною одиницею від глави держави Про і є дані що і\ наводить І С Крплова в своїй монографії, свідчать, що цей допоміжний президентський апараї не такий вже і м&точисельний Все оточення президента подіджтьоі на дві частини Псрш\ чтворює так званий "дім президента . тобто безпосередньо з ним зв'язані служби У 1976 р в "домі президента" нараховувалося 177 чиновників, з яких 33 були віднесені до категорії вищих Другу частин) складають допоміжні служби: зв'язк>. архів, бібліотека, приватний персонал (входять чиновники високого panrv), служба безпеки, охорона і т.п Тою ж 1976 р ці додаткові сл\жбп нараховували 335 чо.тое.к
Отже, дублювання і деяка підміна керівництва \рад\ Єлисейськими службами реально існує Але причина цього - не від^тність регламентації апарату Єлисейською палаш, а відс\тність у Конституції 1958 р положень про т\ нов\ влад) глави держави. як\ реально здійснюють президенти V Республіки Створення в 1959 р "особистого апараї)" президента - це. мабуть, один з найбільш яскравих проявів презпден гського режим}
Особливо слід відзначити взаємовідносини глави держави з парламентом, що склалися згідно з положеннями Констиі\ції 1958 р Так. за нормами цієї Конституції парламент не гільки втратив право обирати президента, але й не може також \с\н\ги його з посип (тільки \ випаду державної зради президента, проте ця процедура жодного раз> не переривала президентського мандата через те. що президент має право подати \ відставку)
Як уже зазначалося, режим, формально встановлений Конституцією 1958 р. - це парламентський режим Хоча практика повністю й відійшла від парламентського режим), юридично
191
>>>192>>>
відносини між законодавчою і виконавчою владою здійснюю і ься головним чином посередництвом прем'єр-міністра і \ряду
І все ж Конституція V Республіки передбачила три випадки прямого зв'язку між главою держави і парламентом
По-перше, вона надала президент) Франції право без контрасигнатури цього акта розпускати Національні збори (ст. 12)ш. По-друге, в умовах застосування президентом надзвичайних повноважень на основі ст. 16 також встановлюється прямий зв'язок між законодавцями і президентом: "Національні збори не можуть бути розтщені", а "парламент збирається в силу самого закону"ьч. По-третє, у випадку державної зради президента Республіки звинувачення йому виносять обидві палати парламент) (ст 68), а судить його Верховний С\д. обираний обома палатами з числа парламентарів (ст. 67; .
Крім того, президент має односторонню прерогатив) у відношенні парламенту - він спілкується з ним шляхом послань. Це право надане президенту ще в 1876 р. Згідно ж з Конституцією N58 р. послання президента парламент) не підлягають контрасигнації і є особистою прерогативою президента. Ст. 18 Конституції встановлює, що президент Республіки надсилає до обох палат парламент)- послання, котрі зачитуються в палатах і не підлягають ніякому обговоренню. Якщо парламент не засідає, а президент направив до нього своє послання, палати спеціально скликаються для його заслч чов\ вання
Проте за своїм політичним значенням усі президенти V Республіки на перше місце ставлять не послання до парламент). а пряме звернення до країни - промова по телебаченню і радіо, пресконференції. телеінтерв'ю. Ці ефективні заходи саме й підтверджують главенство президента в суспільно-політичному житті країни. До перелік)' прерогатив глави держави по відношенню до парламент)-, що підлягають контрасигнації-належить право президента в 15-денний строк промульгчвати всі
192
>>>193>>>
ікони, ухвалені парламентом До кінця цього терміну він має траво вимагати від палат нового обговорення всього закону або окремої його статті Президент може передавати до Конституційної
141 /-- ■ •
ради будь-який закон до його промульгації для перевірки відповідності закону Конституції, що й дозволяє президенту відкладати прийняття небажаного акта або відхиляти його. Окрім того. Конституція 1958 р. (ст.ІІ)'42 дозволяє президенту в галузі законодавчій діяти без парламенту. На підставах цієї статті президент має право винести на референдум законопроект про організацію державних владних структур, або про підтвердження якої-нсбудь угоди Співтовариства, або з метою ратифікації міжнародного договору. Одразу ж після схвалення на референдумі президент промульгу є цей акт. який таким чином стає законом в обхід парламенту.
Конституція V Республіки (ст. ІЗ) покладає на президента ще й обов'язки, окрім законів парламенту, підписувати ордонансп й декрети, обговорені Радою міністрів143. Та практика знає цілий ряд випадків, коли глава держави робив це без обговорення на засіданнях уряду Державна рада144, куди були оскаржені "за перевищення влади" президентські декрети від 8 грудня 1959 р і З березня 1960 p., підписані не в Раді міністрів, але контрасигновані прем'єр-міністром, визнала їх все-таки законними.
Нормативна влада уряду, здійснювана у вигляді ордонансів і декретів, перейшла на практиці до рук глави держави. Ордонансом називають акт, який формально належить до законодавчої сфери (ст. 34 Конституції)145, але він приймається урядом в силу делегованих йому парламентом законодавчих повноважень. Ордонанси, підписані президентом Республіки, хоча і відносяться до законодавчої сфери, розглядаються як регламентарні акти, що йдуть від уряду, а значить вони повинні контролюватися Державною радою. Проте ордонанси стали новою додатковою зброєю в руках президента і уряду, яка може бути ними застосована і може
193
>>>194>>>
слугувати не як додаток до законодавчої діяльності парламент. а фактично може її підміняти. До того ж поряд з обговорюваними в Раді міністрів декретами і ордонансами практика призвела до появи різновиду регламентарних декретів, які підписує президент, але вони не обговорюються в Раді міністрів. їх називають "простими президентськими декретами". Президент де Голль тільки за 1966 р ухвалив близько 100 таких декретів. Ж. Помпіду за два роки видав їх 38. а президент В.Жискар д'Естен за 1975 р. підписав 53 прості президентські декрети регламентарного характеру. Таким чином, і ця прерогатива фактично була привласнена президентом де Голлем і збереглася його наступниками.
1 нарешті, останню групу актів, що підлягають підпису президента Республіки, складають декрети нерегламентарного характер}1, які обговорюються в Раді міністрів, а також декрети про призначення ряду посадових осіб.
Таким чином, право підписання найважливіших нормативних актів - промульгація законів, підписання всіх ордонансів і найбільш важливих декретів - не являє собою просту формальність Глава держави може відтягтти прийняття закон\' та його встуті в силу, може тлумачити на свій лад характер і мстл ордонансів. фактично вимагаючи делегування йом\ законодавчої влади.
Президент має ще декілька повноважень щодо парламент}'. Так. глава держави після консультації з прем'єр-міністром і головами палат парламент}' (думку їх не обов'язково брати до \ваги) може розпустити Національні збори Щоправда, ст.12 Конституції висуває єдине обмеження в цьому плані: забороняється розпускати Збори протягом року після виборів нових Зборів, обраних замість попередніх146. У цьом\ положенні спеціалісти вбачають певну загроз}1 для президента. Національні збори, обрані замість розпущених, протягом року можуть виступати як досить дійова сила і противага виконавчій владі, бо їм не загрожує розпуск. Але, з іншого боку, ця стаття все ж
194
>>>195>>>
кільшс служить на користь президенту Так. якщо дії депутатів не вдуть задовольняти президента, він може їх просто розпустити. Дим правом президент користується як своєрідним знаряддям, Ьідтримуючи уряд проти парламент}, і. навпаки, ця ж загроза ■розпуску дозволяє президенту використовувати Національні збори для того, щоб тримати в покорі уряд, наприклад, погрожуючи депутатам розпуском, якщо ті будуть відмовлятися винести осуд уряду.
Окрім того, президент має право, щоправда, теж за контрасигнацією прем'єр-міністра, скликати парламент в конгрес [для перегляду Конституції, а також скликати позачергові сесії парламенту.
Справа в тому, що ст. 29 Конституції147 проголошує: "Парламент збирається на~позачергові сесії на вимогу прем'єр-міністра або більшості членів Національних зборів за визначеним порядком денним", а ст. ЗО Конституції14*, уточнюючи порядок скликання, повідомляє: "...позачергові сесії відкриваються і закриваються декретом Президента Республіки". Так кому ж належить вирішувати питання про скликання позачергової сесії? Цю суперечливість положень статей конституції президент використав для своєї вигоди: в 1960 р. у Франції стався прецедент, який ясно показав, що глава держави привласнив собі нову прерогативу, встановивши, що саме глава держави вправі вирішувати, йти на скликання позачергової сесії чи відмовити в ньому більшості депутатів
Як уже можна було пересвідчитися, текст Конституції 1958 р. суперечливий і не завжди до кінця зрозумілий. Тому виникає питання який орган має право роз'яснювати, тлумачити статті конституції'? Сама конституція не дає відповіді на цс питання. М.А. Крутоголов14'' приходить до висновку, шо це має право робити тільки президент. Обрання президента Республіки .загальним голосуванням, а також відсутність права тлумачення
195
>>>196>>>
конституції у таких органів, як Конституційна рада і парламент, надають додаткової ваги аргументації на користь президента. як особи, що володіє прерогативою роз'яснювати конституційні положення Після 1963 р. французький правознавець Л.Амон один з параграфів своєї монографії так і назвав: "Президент -особа, що має законне право тлумачення статей конституції" '
До того ж конституція наділила главу держави і певними повноваженнями в плані перегляду Основного закону: по-перше, в тому, що стосується самої ініціативи перегляду; по-друге. - в процедурі перегляду. Так, ст. 89 Конституції проголошує: "ініціатива перегляду Конституції належить президенту Республіки, який діє за пропозицією прем'єр-міністра і членів парламенту"151. Проекти конституційних законів підписує в сил}' цього президент Республіки, а прем'єр-міністр лише їх контрасигнує.
Крім ініціативи перегляду, глава V Республіки бере участь і в процедурі перегляду. Якщо перегляд конституції здійснюється на основі законоположення, тобто тексту, запропонованого членами парламенту, то президент Республіки не має права втручатися в процедуру перегляду - проект обов'язково виноситься на затвердження шляхом референдуму.
Але ж якщо рішення про перегляд конституції ухвалено обома палатами на підставі законопроекту, тобто тексту, запропонованого президентом, то глава держави після схвалення тексту обома палатами може вирішувати самостійно, якою буде наступна процедура. Він вправі згідно з ст.89 Конституції вибрати між референдумом або звільненням від нього, в останньому випадку схвалений текст направляється на ратифікацію конгресу, тобто спільного засідання обох палат парламенту у Версалі. Якщо конгрес ухвалює прийнятий палатами текст більшістю в три п'яті голосів, то проект перегляду стає законом і референдум для його схвалення не потрібний.
196
>>>197>>>
Надання президенту V Республіки права вибору процедури
І лише у відношенні законопроектів, а не у відношенні законо-
[ положень має досить важливе практичне і політичне значення -
[ це ще один захід, спрямований на обмеження ролі парламенту, а
| значить, на зміцнення становища глави держави й уряду Він
веде, по суті, до звуження формально визнаної за парламентом
ініціативи перегляду конституції.
Одним з найбільш важливих повноважень президента Респу-| бліки є згідно зі ст. 15 Конституції'""12 право призначення на "цивільні і військові посади". Призначення на військові посади І президент здійснює двома шляхами - декретами, ухваленими ним у Раді міністрів, і простими декретами. В Раді міністрів президент призначає й порівняно незначну кількість вищих державних службовців, спеціально перелічених у ст. 13, - державних радників, великого канцлера ордену Почесного легіону, послів і посланців, старших радників лічильної палати, префектів, представників уряду в заморських територіях, генералів, ректорів академій, директорів центральних адміністрацій. Ордонанс від 28 листопада 1958 р. додає до цього кола осіб трьох генеральних прокурорів - касаційного суду, лічильної палати і Паризького апеляційного судл'^, а також керівників деяких публічних підприємств (генеральних директорів Національного товариства залізниць, автозаводів "Рено" і т.д.).
Простими декретами, тобто контрасигнованими, але без обговорення в Раді міністрів, президент Республіки призначає згідно зі ст.2 ордонансу від 28 листопада 1958 р. членів Державної Ради і Лічильної палати (тих, хто не має звання державного радника і старшого радника), суддів, професорів вищих шкіл, офіцерів.
Крім того, декретами за підписом президента оформлюсгься вступ до деяких адміністрацій, наприклад, до корпусу префектів, до державної адміністрації після закінчення деяких
197
>>>198>>>
привілейованих шкіл (політехнічної. Національної школи адміністрації).
Конституційний закон 1875 р передбачав, що президент Республіки розпоряджається збройними силами. Конституція 1946 р. проголошувала, "що президент Республіки набуває титулу голови Збройних сил". На відміну від своїх попередниць Конституція 1958 р. вирішує це питання недвозначно' "Президент Республіки є головою Збройних сил" (ст. 15)'м Але інша стаття зобов'язує прем'єр-міністра "бути відповідальним за національну оборону" (ст.21)15\ Знову мала б виникнути юридична неясність у зв'язку з положеннями тих статей, що протирічать одна одній, але перший президент V Республіки вирішив цс питання на свій розсуд, беручи до уваги тільки ст. 15. Його наступники знову ж таки погодилися з цією практикою. Проте акти, які приймає президент як "голова збройних сил", в принципі не звільняються від контрасигнатури прем'єр-міністра і міністра оборони. Однак є важливий виняток: згідно з декретом № 64-46 від 14 січня 1964 р. президент одноосібно, тобто без контрасигнації, ухвалює рішення про застосування стратегічних ядерних сил. Ст. 5 цього декрету вносить уточнення: президент наділяється таким важливим повноваженням, як голова Ради оборони і голова Збройних сил. І ак, дійсно, під головуванням президента Республіки збираються на засідання Рада оборони і Вузька рада оборони (перша ухвалює рішення з приводу загального керівництва обороною). На практиці ж обидві ради є скоріше консультативними органами при президенті, котрий врешті-решт ухвалює рішення самостійно.
В тексті Конституції 1958 р. проведені досить важливі зміни щодо повноважень президента в галузі зовнішньої політики. Ст.52 Конституції встановлює: "Президент Республіки веде переговори про підписання міжнародних договорів і ратифікує їх. Його інформують про всі переговори відносно підписання якої-небудь міжнародної угоди, що не підлягає ратифікації"'"
198
>>>199>>>
На різних міжнародних і двосторонніх зустрічах на вищому рівні Францію представляє президент (в IV Республіці її представляв голова Ради міністрів). Відомі випадки, коли президенти V Республіки не залучали до проведення зовнішньополітичних заходів ні прем'єр-міністра, ні міністра зовнішніх справ. Зміст виступів і промов глави держави під час його зарубіжних візитів інколи не відомі міністрам до їх опублікування.
Таким чином, глава держави активно спрямовує і особисто проводить зовнішньополітичний курс Франції. В цьому йому також сприяють прем'єр-міністр і міністр іноземних справ, які погоджуються відповідати в парламенті за політику, яку проводять не вони, а особисто президент, хоча ця діяльність глави держави належить до переліку повноважень, що підлягають контрасигнації. Згода осіб, котрі офіційно повинні вести зовнішню політику, з діяльністю президента, який навіть перевищує свої конституційні повноваження (йому дозволено не керувати зовнішньою політикою, а лише вести переговори про підписання договорів, що підлягають ратифікації), робить її формально такою, що відповідає конституції1 7.
Конституція також покладає на главу держави Франції ряд функцій у здійсненні правосуддя. Ст. 64 Конституції встановлює, що "Президент Республіки є гарантом незалежності судової влади, йому допомагає в цьому Вища рада магістратури"'^. Ст.651>ч покладає на нього головування у Вищій раді магістратури і призначення її членів Нарешті, згідно зі ст. 17 Конституції10" глава держави здійснює традиційно право помилування засуджених.
Монархічне за своїм походженням право помилування стало одноосібною прерогативою президента: хоча президентський акт про помилування повинен бути контрасигнований міністром юстиції, історія Франції не знає жодного випадку, коли б цей міністр відмовився поставити під ним свій підпис.
199
>>>200>>>
У державного режиму V Республіки є ще одна особливість. яка істотно відрізняє його від режимів НІ і IV Республік Це передбачений Конституцією 1958 р "стан кризи", коли глава держави одержує поряд зі звичайними і особливі повноваження. які різко змінюють його правове становище і всі взаємовідносини вищих органів влади.
Право застосування надзвичайних повноважень - одна j найважливіших особистих (тобто вільних від контрасигнації) і. безсумнівно, найбільш небезпечних в політичному плані особистих прерогатив президента У Республіки. Небезпека цієї статті очевидна, бо нею може скористатися і особа, тимчасово виконуюча обов'язки президента Республіки. Крім того. ст. 16. що встановлює це право, надає главі держави легальної можливості
підмінити собою і уряд, і парламент, одноосібно втілювати
„ -161
національний суверенітет
Отже, текст ст. 16 Конституції проголошує: "Коли інститути Республіки, незалежність нації, цілісність її території або виконання її міжнародних обов'язків опиняться під серйозною і безпосередньою загрозою, і нормальне функціонування конституційних державних влад припиниться, президент Республіки застосовує засоби, котрі диктуються цими обставинами після офіційної консультації з прем'єр-міністром, з головами палат парламенту, а також з Конституційною радою. Він інформує про це націю посланням. . "к':.
Таким чином, президент наділяється виключно значними повноваженнями. Він сам і практично одноосібно вирішує, що таке "загроза" і які дії або події "поруш) ють нормальне функціонування конституційних влад" Досить важливо, що рішення президента, прийняті ним на підставі ст. 16. носять не тимчасовий характер (хоча це витікає з самої природи цих рішень, викликаних надзвичайною необхідністю), а діють і після припинення застосування ст. 16
200
>>>201>>>
Для повної уяви про повноваження глави Французької держави слід також додати його традиційні прерогативи: президент нагороджує орденом Почесного легіону і запровадженим в 1962 р. орденом Заслуг Він є (як раніше король Франції) покровителем Академії. Під його егідою проходять національні і міжнародні маніфестації найрізноманітнішого характеру.
Крім того, президент Республіки згідно з історичною традицією є вищим суддею під час поділу морських трофеїв. Він також дозволяє індивідуальні відступи від норм шлюбного законодавства (наприклад, вступ до шлюбу раніше встановленого законом віку). Однак на практиці ця прерогатива здійснюється в наш час від імені президента префеїсгами департаментів.
Таким чином, у руках президента V Республіки зосереджена значна влада. Повноваження його навіть ширші, ніж повноваження президента СІЛА (останній не має права на розпуск—палати представників). Але роль президента в Франції залежить перш за все від розстановки політичних сил на внутрішній арені країни, яка іноді викликає ніби різне "прочитання" конституції, в результаті чого повноваження президента можуть розширюватися чи, навпаки, звужуватися. Окрім того, значний вплив мають і особисті якості президента. Спеціалісти вважають, що з появою президентів з іншими особистими якостями, ніж у Ш. де Голля, Франція буде мати можливість перетворюватися все більше в парламентську республіку, до того ж слід пам'ятати, що ідеї парламентаризму все ж закладені до підвалин Конституції 1958 р.
Говорячи взагалі про "змішану" систему правління, слід зауважити, що вона останнім часом набула популярності в щойно створених постсоціалістичних державах. Прибічниками подібної моделі правління рухає ідея зміцнення державності шляхом усунення урядових криз досить частими змінами уряду, оптимізації способів організації і взаємовідносин вищих органів державної влади, центральних і місцевих влад. Однак намагання
201
>>>202>>>
зосередити в змішаній" системі тільки позитивні риси традиційних форм правління і завдяки цьому уникнути їх недоліків не завжди переростає в нову органічну якість. Такі найважливіші переваги президентської форми правління як міцність конституційного становища уряду, який не може бути звільнений парламентом у відставку внаслідок боротьби парламентських фракцій, у змішаній, напівпрезидентській республіці значною мірою втрачається через підсилення контрольних повноважень вищого законодавчого представницького органу влади. В свою чергу, безперечна перевага парламентської республіки - відповідальність уряду перед парламентом, його обов'язок враховувати в своїй політиці співвідношення політичних сил, громадську думку, - в змішаній системі правління зводиться нанівець. Окрім того, збільшення ролі президента в напівпрезидентській республіці призводить до майже автоматичного зменшення ролі органу представницької влади.
Та, між іншим, подібна система правління впроваджена новою Конституцією 1996 р. і в Україні. Зважаючи хоча й на незначний (п'ятирічний) свій досвід, а також на досвід інших постсоціалістичних країн, вітчизняні державознавці дійшли висновку, що саме подібна модель правління найбільше відповідає сучасним політичним обставинам, що склалися в Україні. Наскільки вибір був вдалий, покаже час, бо приклад Французької республіки свідчить, яку велику роль відіграє практика в функціонуванні державного механізму
5 4. Становище глави держави в парламентарній республіці
За парламентарної системи правління, яка передбачає наявність президента, останній є конституційним главою держави. Це означає, що уряд і його діяльність практично виведені зі сфери прерогатив президента, і хоча формально він,
202
>>>203>>>
згідно з конституцією, має такі важливі повноваження, як призначення голови уряду, оголошення про розпуск парламенту і призначення дати чергових виборів до парламенту, а також [ представництво в сфері міжнародних відносин, все ж фактично ці f й інші повноваження президент повинен здійснювати, тільки узгоджуючи з головою уряду, який є відповідальним не перед ним. а перед парламентом У результаті такого розподілу головою виконавчої влади за парламентської системи правління є прем'єр-міністр (у ФРН і Австрії - канцлер), який і наділяється необхідними владними прерогативами для здійснення урядової політики. Прем'єр і його уряд звітують перед вищим законодавчим органом і можуть бути звільнені парламентом у відставку у випадку винесення їм вотуму недовіри. Президент в умовах парламентського правління не відповідає за дії уряду і залишається надпартійною фігурою, гарантом правопорядку-, уособленням непорушності конституційного ладу. Як це не парадоксально звучить, але відсутність у президента в парламентарних республіках значимої політичної влади є "в деякій мірі основою його сили, яка проявляється в духовному впливі на політику суспільства", здатності глави держави "уособлювати собою тс. що об'єднує всіх""". Типовими парламентарними республіками є Швейцарія, Ірландія, Угорщина, Індія та ін.
Типовою парламентарною республікою є й Федеративна Республіка Німеччини. Конституція ФРН, розроблена в 1948-49 pp. тільки для Західної Німеччини, в 1990 р стала Основним законом для всієї Німеччини, інтеграція Німецької Демократичної Республіки до складу ФРН, здійснена 3 жовтня 1990 р. була проведена шляхом приєднання. НДР зникла як юридичний, в тому числі і як міжнародно-правовий, суб'єкт. Відбулося добровільне приєднання НДР до ФРН, що збільшило населення і територію останньої (було включено шість земель)164. Приєднання
203
>>>204>>>
відбулося на основі ст. 25 Основного закот ФРН16^ в діючій тоді редакції. Ця стаття, яка перерахувала землі ФРН, встановлювала, що в інших частинах Німеччини Основний закон повинен вступати в силу після їх приєднання.
В основу Конституції ФРН лягли конституційні традиції Німеччини (Конституція 1871 р., Веймарська конституція 1919 p.), враховувалися конституційні тенденції міжвоєнного і повоєнного періодів, вказівки західних окупаційних влад
Основний закон (ст.ст. 20. 28)'°° проголосив ФРН правовою, федеративною, демократичною, республіканською, соціальною державою.
Спеціалісти, характеризуючи конституційно-правове становище федеративного президента ФРН, досить часто порівнюють його зі статусом рейхспрезидента Веймарської республіки (1919 р.) для того, щоб показати процес розвитку цього інституту.
Так, рейхспрезидент Веймарської республіки обирався безпосередньо німецьким народом, що ставило його майже в незалежне становище шляхом встановлення семирічного строку легіслатури і надання широких повноважень, і що сприяло перетворенню президента на оплот конституційного порядку поряд з рейхстагом і на противаг) йому. Але президентство такого зразка вселяло побоювання в Парламентську раду, яка працювала над Конституцією ФРН Основний закон, враховуючи досвід розвитку Веймарської конституції, відмовився від цієї дуалістичної конструкції. К. Хессе, відомий німецький держа-вознавець, вважає, що Конституція 1949 р. надає федеральному президенту, обраному парламентським органом, тільки обмежених компетенцій і відмовляє йому в самостійній і вирішальній участі в вищому державному керівництві'"7. Якщо Основний закон і обмежує сферу виконавчої влади, яка не контролюється парламентом, то це не означає "експропріацію влади", а тільки перенесення центру ваги в її здійсненні на федеральний уряд і
204
А
>>>205>>>
перш за все на федерального канцлера. Автори "Державного права Німеччини", навпаки, вважають, що рамки Основного закону не дають підстав говорити про зменшення ролі посади президента в порівнянні з Веймарською республікою внаслідок відсутності прямих виборів і пов'язаних з цим значно менших повноважень федерального президента Справа в тому, що президент ФРН обирається федеральними зборами за широкої участі всіх [політичних і парламентських сил.
Федеральні збори складаються з членів бундестагу і такої ж кількості членів, обираних народними представниками земель пропорційно числу їх мешканців. Закон про вибори федерального президента федеральними зборами від 25 квітня 1959 р. в редакції, опублікованій 24 червня 1975 р . підґрунтям якому слугує ст.54 n.716S Основного закону, визначає процедуру проведення виборів членів федеральних зборів в ландатагах. Проте результати виборів федерального президента можна передбачити ще до того, як земельні парламенти виберуть своїх представників до федеральних зборів, хоча туди можуть обиратися і громадяни, що не є депутатами ландатагів. Врешті-решт вибори президента здійснюють фракції бундестагу, а обраним від ландатагів членам нерідко залишається лише функція схвалення. Члени федеральних зборів урівнюються в правах з депутатами бундестагу. Не зважаючи на те. що федеральні збори постійно не функціонують (єдине їх завдання -вибори президента), вони вважаються конституційним органом влади федерації, який має свій регламент Федеральні збори, а також їх окремі члени, можуть передавати спірні питання на розгляд федерального конституційного суду (ст.93 п.l)kW: федеральні збори скликаються не пізніше як за ЗО днів до закінчення строку повноважень федерального президента, а за дострокового закінчення його повноважень - не пізніше ніж
205
>>>206>>>
через 30 днів по цьому: місце і час скликання цього органу визначає голова бундестагу, він же керує роботою зборів 17°.
Обраним на посаду президента ФРН може бути кожний громадянин Федеративної Республіки, який має право бути обраним у бундестаг і досяг 40-річного віку (ст. 54 п.])171 Висування кандидатури повинно супроводжуватися письмовою заявою про згоду балотуватися на цю посаду. Повторне обрання допускається, але не більше одного разу.
Правом висувати кандидатур)' володіє кожний член федеральних зборів, який повинен подати свою пропозицію голові бундестагу. На наступних турах голосування можуть вноситися нові пропозиції. Питання про відхилення якої-небудь кандидатури вирішують федеральні збори. Вибори проводяться без дебатів (ст.54). а голосування - бюлетенями в заклеєних конвертах. Але через тс, що фактично кандидатури рекомендуються політичними партіями або їх фракціями, в дійсності відбувається попереднє публічне обговорення кандидатури. Якщо більш конкретно, то в самому обранні президента суттєву роль відіграють угоди з цього питання лідерів провідних політичних партій172.
Обраною в перших двох турах вважається особа, що одержала більшість голосів членів федеральних зборів. Якщо ж при двох голосуваннях такої більшості не зібрано, то обраним стає той, хто під час третього голосування набере найбільшу кількість голосів (ст.54). До цих пір необхідність у третьому турі виникла лише в 1969 р. на виборах президента Хайнемана. Хоча Основним законом передбачено тільки три тури голосування, може виникнути ситуація, коли й третій тур закінчується розподілом голосів порівну. В подібному випадку допускається можливість подальших турів, а у випадку необхідності - і висунення нових кандидатів.
Повноваження президента продовжується п'ять років (ст 54 п.2)іь. Він вступає в них після закінчення терміну повноважень
206
>>>207>>>
І попередника, однак не раніше, ніж заява обраної особи про прийняття ним посади потрапить до голови бундестаг).
Федеральний президент згідно з протоколом є першим державним органом влади Федеративної Республіки Німеччини. Він не може входити до складу ні уряду, ні законодавчого органу федерації або будь-якої із земель (ст.55 п. І)174. Уже стало традицією, що президент припиняє членство в партії, до якої він входив до виборів, хоча конституція цього прямо від нього й не і вимагає. Федеральний президент не може посідати будь-яку іншу оплачувану посаду і здійснювати комерційну або професійну діяльність. Тобто безпристрасне (нейтральне) виконання президентом обов'язків і його авторитет^ШГмагаю'гь^незалежності. в тому числі і від будь-яких обов'язків.
Вступаючи на посаду, президент ФРН дає присяг) на спільному засіданні бундестагу і бундесрату, а не на засіданні федеральних зборів (ст.56)'75. Президент урочисто обіцяє: "Клянусь присвятити всі свої сили благу німецького народ>..., сумлінно виконуючи свої обов'язки". Згідно зі ст. 64 п.2 Основного закону171' члени федерального уряд)' приносять ту ж саму присяг).
Федеральний президент користується правом недоторканності (ст.60 п.4, ст.46 п.2-4)'77, тобто він не може переелід\ватися, його особиста свобода не може обмежуватися, проти нього не може бути порушено судової справи. Проте бундестаг або бундесрат
МОЖуТЬ ВИСунуТИ перед Федеральним КОНСТИТУЦІЙНИМ С)ДОМ
звинувачення проти федерального президента, ставлячи йом\ в провину навмисне порушення Основного закону чи іншого федерального закону. Пропозиція про висунення звинувачення повинна подаватися від імені не менш як однієї четвертої частини членів бундестаг) або не менш як однієї четвертої частини голосів бундесрат)'. Рішення про звинувачення президента повинні бути
207
>>>208>>>
третин
підтверджені більшістю двох третин бундестагу або двох голосів бундесрату (ст.61 п. 1)'те.
У випадку, якщо Федеральний конституційний суд встановлює винуватість президента, останній припиняє свої повноваження. Так, у випадку відставки президента або дострокового припинення повноважень його функції виконує голова бундесрат)- (ст.57)179. В цьому випадку голова бундесрату має всі права і обов'язки президента. Однак особистого правового статусу і протокольних справ президента він не має, тому що здійснює повноваження президента не як його заступник, а залишаючись в статусі голови бундесрату.
Спеціалісти німецького державознавства вважають, що в порівнянні з Веймарською республікою повноваження федерального президента по відношенню до законодавчої влади значно урізані.
І все ж згідно з Основним законом ФРН федеральний президент призначає день виборів до бундестагу, керуючись ст. 39 п Іт. Рішення президента про день виборів потребує контрасигнації. Федеральний президент може вимагати скликання бундестаг); а також пропонувати або визначати б)дь-який пункт порядку денного засідання бундестагу. Президент може розпустити нижню палату парламент)' у випадку, якщо вона у визначений термін не обрала канцлера. Цю процедур)' президент виконує самостійно, але ж відсутність контрасигнації в даному випадку викликана, по суті, вакантністю посади канцлера: попередньому висловили недовір) або він пішов у відставку, а нового ще не обрали.
Але й після виборів федерального канцлера парламентську систему правління можна дещо порушити. У випадку, якщо звернення федерального канцлера про висловлення йому довіри не буде підтримане більшістю членів бундестагу, то федеральний президент за пропозицією федерального канцлера протягом
208
>>>209>>>
I
[двадцяти одного дня може розпустити бундестаг (ст.68 п. 1)'S1. Таким чином, криза парламентської системи активізує резервні функції федерального президента. Проте він не має права втручатися в парламентську кризу, якщо бундестаг шляхом виборів іншого канцлера сам вирішить цю проблему (ст.68 п І)Іх:. За весь період існування ФРН президент жодного раз> не використав свого права термінового скликання бундестагу, а у двох випадках його дострокового розпуску (в 1972 і 1983 pp.) вирішальну роль відіграли самі партії бундестагу .
Згідно зі ст.82 Основного закону184 президент промульгує закони. Це право трактується конституційно-правовою доктриною як право на одночасну перевірку їх конституційності. Окрім того, президент має право на прохання уряду і за згодою бундесрату оголосити так званий "стан законодавчої необхідності", за \мов якого серйозно обмежуються законодавчі права бундестагу.
Підготовка президентом законів до офіційної публікації також передбачає їх контрасигнацію, зміст якої проявляється в двох аспектах: по-перше, це політична залежність президента від уряду, по-друге, політична відповідальність уряду перед парламентом. У сфері виконавчої влади президент теж має цілий ряд повноважень.
За звичайних умов президент пропонує кандидатуру федерального канцлера, якого потім обирає бундестаг і призначає президент. Призначення ж міністрів відбувається за пропозицією федерального канцлера (ст.64 п.І)185, але ця пропозиція не регулюється якою-небудь правовою процедурою. Так. президент може висловити канцлер}' свої сумніви стосовно тієї чи іншої кандидатури, і канцлер зобов'язаний буде вислухати ці зауваження. Якщо до несхвалення кандидатури одного з міністрів є досить серйозні підстави, то президент може висловити свою незгоду публічно, що являє собою досить сильний засіб тиск\ під час вирішення кадрових питань. Проте вето президента подіяло
209
>>>210>>>
тільки одного разу в історії ФРН. коли Т.Хойс заперечував проти перебування на посаді міністра юстиції Т.Дслера. і то лише тому, що з президентом погодився голова уряд) К.Аденауер ь.
Окрім того, всі розпорядження, які федеральний президент віддає, виконуючи свої функції, вимагають для вступ\ в силу контрасигнації федерачьного канцлера чи відповідного федерального міністра. Виняток становлять тільки призначення і відставка федерального канцлера, розпуск бундестагу згідно зі ст.63187 і прохання про подовження ведення справ федерального канцлера і федерального міністра до призначення їх наступника (ст.69 п.З)188. Таким чином, федеральний президент співпрацює з федеральним урядом. Федеральний канцлер і федеральний міністр, здійснюючи контрасигнацію. бср\ть на себе політичну відповідальність за дії федерального президента перед б> ндестагом. що разом з тим знімає особисту відповідальність з федераіьного президента'89.
Під час призначення суддів, чиновників, офіцерів і унтер-офіцерів (ст. 60 п.І)19" федеральний президент слідкує за тим. чи відповідно до закону здійснюється підбір кадрів. Але сам він правом підбору не володіє, хоча й може поставити питання про доцільність призначення того чи іншого кандидата. Формуючи конституційний суд, члени якого згідно зі ст. 94 Основного закону191 і §§6 і 7 Закону про Федеральний констиіуційний суд обираються шляхом особливої процедури бундестагом (його комітетом вибірників) і бундесратом -двома третинами голосів, федеральний президент тільки призначає обраних таким чином с>ддів, тобто правом ухвалення рішення володіють парламентські органи, президент же зобов'язаний тільки готувати ці рішення до публікації.
Досить вагомі повноваження має федеральний президент у сфері міжнародних відносин. Він призначає послів ФРН і приймає послів інших держав, тобто акредитує їх згідно зі ст 53 п.І Основного закону9". Ця ж стаття є нормативною базою представництва президента не тільки в сфері здійснення
210
>>>211>>>
Ірфіційних юридичних міжнародно-правових актів, але й у цілому
в сфері дипломатичної діяльності як за кордоном, так і в своїй державі. Президент ФРН згідно з конституцією володіє [Монопольним правом офіційного представництва. Однак державна практика свідчить про те. що федеральний канцлер, федеральні міністри й інші державні органи виступають за кордоном як представники Федеративної Республіки і навіть підписують деякі угоди, не будучи офіційно на це уповноваженими федеральним президентом. В даному випадку існують певні розходження між конституційним правом і міжнародним правом: згідно зі ст. 7 Вснської конвенції про право міжнародних договорів від 23 травня 1969р. представниками держави вважаються поряд з главою держави голови урядів, міністри іноземних справ, голови дипломатичних місій, і дії цих осіб
193
мають законн\ силу ".
Для зняття цих протиріч між нормою і практикою відбувається делегування президентом представницьких повноважень іншим особам.
Сьогодні поширена досить справедлива думка про те. що право президента представляти федерацію в міжнародно-правових відносинах не надає йому повноважень на формування зовнішньої політики своєї держави. Президент є виразником політичної волі, але сам не бере участі в її формуванні. Звідси витікає, що після правового контролю договорів, представлених йому урядом, він зобов"язаний їх ратифікувати
Та все ж, незважаючи на все сказане вище, у федерального президента залишається можливість впливу в цій сфері і посередництвом особистих якостей, і зважаючи на значимість самої посади.
Окрім перерахованих повноважень, президент згідно з Законом від 26 липня 1957 р. має право запроваджувати нові ордени й медалі. Так, його наказом було введено дві відомі
211
>>>212>>>
нагороди ФРН - '"Орден за заслуги перед ФРН" і 'Орден за заслуги в галузі науки і мистецтва". Здійснюючи повноваження в цій сфері, президент може діяти на свій розсуд, але при цьому його рішення потребують контрасигнації.
На основі Закону про почесні звання, ордени і медалі федеральний президент здійснює нагородження орденами j медалями, дає згоду на присвоєння почесних звань і нагородження громадян ФРН орденами і медалями інших країн.
Федеральний президент згідно зі ст. 60 п.2 Основного закону194 володіє правом помилування. Це право традиційно належить до повноважень глави держави. Випадки помилування в ФРН досить рідкісні, але за своєю суттю вони важливі і сприяють популярності президента.
Для виконання своїх функцій федеральний президент має в своєму розпорядженні канцелярію, роботою якої керує її начальник в ранзі статс-секретаря. Канцелярія забезпечує тісне співробітництво президента з іншими органами. Президент може втручатися в справи канцелярії, однак . в адміністративно-правовому відношенні вона йому не підлягає.
Правознавець Ю.П.Урьяс вважає, що цей федеративний орган управління дорівнює за своїм правовим статусом міністерству І9\
Скромне оснащення канцелярії, незважаючи на її досить важливі функції, символізує своєрідність діяльності президента в порівнянні з парламентом та урядом. Річний бюджет канцелярії в ЗО (тридцять) разів менший за бюджет Відомства федерального канцлера (в J987 р. 20,6 млн. і 522 млн. марок відповідно)19".
Канцелярія надає президент}' необхідну інформацію і консультації, а також проьодить підготовчу роботу, яка сприяє виконанню президентом своїх обов'язків. Начальник канцелярії має право брати участь у засіданнях кабінету. Він одержує всю
212
>>>213>>>
відповідну документацію, що дозволяє йому мати під рукою всю інформацію, яка може знадобитися президенту.
Таким чином, сучасна концепція президентської влади, прийнята в ФРН, свідчить, що тільки за традицією, що дійшла з Веймарської республіки, націонал-соціашетичного патлання термін "глава держави' до цих пір вважається справедливим для посади федераіьного президента, але в рамках Основного закон}' він відс>т-ній. Німецькі державознавці рекомендують уникати цього терміна і в наукових дослідженнях. До того ж сучасна теорія федеративної держави не сприймає також і терміна "глава федерації'*. Федеральний президент, на думку спеціалістів, - це президент ФРН без будь-яких обумовлень197. Проте від терміна "глава держави" щодо федерального президента не відмовляються спсціаіісги-державознавці В.П. Урьяс198, В.Є. Чиркін'99, А.І. Черкасов2"".
Відсутність у президента ФРН значимої політичної влади є в деякій мірі основою його сили, яка проявляється в духовном)' впливі на політику суспільства. Так. Х.-Ю.Вінклер. німецький державознавець. даючи відповідь на питання: президент ФРН -представницька фігура чи реальна політична сила, схиляється більше до першого визначення2"1. В той же час у спеціальній літературі справедливо акцентується увага на тому, що президент ФРН є носієм ідеалів урядової влади ФРН. Державознавець К.Байме пише, що "політичне значення посади федерального президента більше позначається на формуванні політичного стилю і в здійсненні представницьких функцій, ніж у його компетенції"2"".
Таким чином, президент у парламентарних республіках не має реальної виконавчої влади, його правовий статус значною мірою нагадує статус монарха в парламентарній монархії. Повноваження глави держави, за винятком представницьких, тут звичайно здійснюється за згодою і з ініціативи уряду. Як і в парламентарних монархіях, в більшості парламентарних республік
213
>>>214>>>
передбачається інститут контрасигнації актів глави держави відповідними міністрами.
В той же час президент у парламентарній республіці зовсім не обов"язково повинен розглядатися як виключно номінальний глава держави. Досить часто він відіграє роль своєрідного резервного інструмента політичної системи, яка активізується і розкривається за умов кризи і нестабільності.
В умовах же стабільного функціонування державного механізму в країнах з парламентарними формами правління глава держави може володіти тільки загальним впливом на ухвалювані рішення силою авторитет) своєї посади, діючи при цьому в основному згідно зі вказівками уряду.
214
>>>215>>>
«все книги «к разделу «содержание Глав: 12 Главы: < 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12.