4. Фонды страхования

В настоящее время в стране действует несколько независимых фондов, которые обеспечивают полный охват населения всеми видами страхования. Но каждый из них имеет свою область деятельности и решает свои специфические задачи. Поэтому разделение всей системы социальной защиты и социального страхования на отдельные фонды безусловно имеет смысл, хотя многие их функции и пересекаются. Для выявления общих черт, присущих всем фондам, и особенностей, характерных для отдельных фондов, представляется разумным дать подробное описание каждого из них. Только после этого можно разрабатывать пути совершенствования деятельности фондов или строить модели какого-то общего организационного объединения.

Медицинское страхование. Одним из путей минимизации профессиональных рисков служит медицинское страхование. Понятно, что последнее играет важнейшую роль в социальной защите населения.

Экономическая сущность механизма медицинского страхования в целом соответствует условиям рыночной экономики и позволяет более эффективно осуществлять защиту работников, в частности, от риска профессиональной патологии. Такая защита может рассматриваться как наиболее цивилизованная форма обеспечения социальной защищенности населения в сфере труда. Эта форма сегодня широко распространена в экономически развитых странах.

В Российской Федерации медицинское страхование имеет свою историю, хотя как в прошлом, так по сути и в настоящее время назвать его страхованием в чистом виде нельзя. Несколько лет назад был принят Закон о медицинском страховании граждан. Вряд ли его можно назвать совершенным, да и реализация его проходит весьма сложно.

В настоящее время, согласно Закону о медицинском страховании в пределах базовой программы, все застрахованные получают «бесплатное» медицинское обслуживание — в поликлиниках, клиниках и при проведении профилактических мероприятий. В свое время по предложению Минздрава РФ, Правительства РФ и других заинтересованных субъектов должны были быть установлены перечень видов такой помощи и порядок ее предоставления, а также льготы для отдельных категорий граждан. Базовая программа обеспечивает всем застрахованным одинаковые условия, а получение дополнительных услуг оплачивается каждым субъектом отдельно.

Однако сегодня обязательное медицинское страхование граждан РФ в целом не решает проблем социальной защиты работников. Одна из причин заключается в том, что в настоящее время фактически отсутствуют какие-либо гарантии медицинского страхования и обслуживания. В первую очередь, как мы уже говорили, это касается реабилитации пострадавших от производственных травм и профессиональных рисков. Поэтому дискуссии о совершенствовании медицинского страхования продолжаются.

Немало предложений высказывается и по системе финансирования. Сегодня медицинское страхование финансируется преимущественно за счет обязательных отчислений из фонда оплаты труда в размере 3,6%, из которых 0,2% поступает в Федеральный фонд и 3,4% — в территориальные. Предусмотрены поступления и из региональных бюджетов, но сумма их вложений составила лишь 1% от суммарных доходов Фонда. Практически часто наблюдается совсем противоположное явление — средства обязательного медицинского страхования изымаются в местные бюджеты и идут на иные цели.

Недополучение страховых взносов от предприятий приводит к уменьшению объема финансовых средств на одну треть. Из них только 44,3% были направлены на финансирование деятельности медицинских учреждений. Законодательством предусматривается расходование средств на социальную защиту страхуемых по данному виду страхования через использование двух механизмов: страхового полиса и базовой программы обязательного медицинского страхования. Последняя, равно как и ее региональные варианты, недоступна для застрахованных, вследствие чего нельзя говорить о том, что их интересы учтены. В то же время возрастает коммерциализация медицинского обслуживания, хотя доходы граждан резко уменьшаются. Фактические расходы на базовую программу медицинского обслуживания составляют менее 1% расчетной потребности.

При организации системы медицинского страхования можно было предвидеть, что затраты населения могут возрасти в 3-4 раза, а медицинское обслуживание вряд ли улучшится. Во-первых, трудящиеся платят взносы на медицинское страхование, которые из фонда их заработной платы направляются работодателями в фонд медицинского страхования. Во-вторых, они как налогоплательщики финансируют содержание государственного здравоохранения. В-третьих, неудовлетворенность медицинским обслуживанием по системе обязательного медицинского страхования может подвигнуть их к участию в его добровольных формах и (или) пользоваться услугами платного медицинского обслуживания.

В сравнении с западными системами социального страхования в отечественной практике имеет место «пересечение» функций разных фондов фактически по одному и тому же виду социального страхования, обеспечения. Так, оплата медицинских услуг возложена на медицинское страхование, а оплата дней нетрудоспособности и проведения оздоровительной работы на предприятиях — на систему социального страхования. Для выполнения всех трех функций в зарубежной практике предусмотрен один вид страхования — страхование по болезни, в основе которого лежат региональный и отраслевой подходы. Это обусловлено существованием профессиональных рисков, которые могут являться причинами заболеваний. Ясно, что рассредоточение одинаковых функций по разным фондам не улучшает их выполнения, а значит и не способствует действенности защиты. Тем не менее в условиях перехода к новой экономике разделение функций по специализированным фондам все-таки оправдано. Но в дальнейшем возможны и иные варианты организации социальной защиты граждан России.

Не раз высказывались предложения о введении дополнительного, или добровольного (негосударственного), медицинского страхования. И в самом деле, сегодня размеры страховых взносов не покрывают необходимых платежей, связанных с неблагоприятными условиями труда. Не приходится говорить и о том, чтобы предусмотреть и обеспечить профилактические меры в отношении профзаболеваний и их лечения. Поэтому в качестве некоторой компенсации данного несовершенства предлагалась система дополнительного обязательного медицинского страхования работников за счет работодателей, подобно существующему в мировой практике. Основными принципами дополнительного, или добровольного, медицинского страхования могут быть: предварительное выявление и учет вероятности наступления социального и профессионального риска и материальная ответственность всех субъектов общества за индивидуальный риск работника.

Добровольное медицинское страхование в большой степени выражает сущность и природу страхования по болезни или от несчастных случаев, поскольку именно оно зависит от правильного экономического взаимодействия субъектов. Такое страхование предполагает добровольное взаимовыгодное сотрудничество всех субъектов страхования: пациентам необходимо качественное лечение, а медицинским учреждениям и страховым компаниям — средства на профессиональную деятельность. Если первые не получат хорошего лечения, они не будут взаимодействовать с медицинскими учреждениями, а те, в свою очередь, не получат средств на свою профессиональную деятельность. Посредником между ними становятся страховые компании, которые, реализуя в первую очередь свои экономические интересы, обеспечивают оптимальное взаимодействие пациентов с медицинскими учреждениями. Впрочем механизм взаимодействия субъектов в системе медицинского страхования требует особого рассмотрения и исследования.

Существующее государственное медицинское страхование таковым по сути не является. Скорее это медицинское вспомоществование и весьма низкого уровня, хотя средства на него отпускаются довольно большие. Система взаимодействия субъектов медицинского страхования (государство, граждане, медицинские учреждения и страховые компании) оказывается весьма не совершенной. И не потому, что данные субъекты плохо понимают, как должно быть организовано такое взаимодействие, а потому, что при существующем в настоящее время порядке все основные права, в том числе и на распоряжение весьма большими денежными средствами, передаются одному субъекту — государству, точнее его структурам. Это приводит к весьма неэффективному использованию средств, поскольку госорганы не заинтересованы экономически действовать в интересах всех субъектов.

Таким образом, система медицинского страхования требует большего внимания со стороны как законодательных органов, так и всего общества и особенно слабо защищенной его части. Пока граждане не поймут преимуществ медицинского и, шире, социального страхования, оно останется придатком государственных органов, существующим для удовлетворения совершенно иных потребностей, далеких от медицинского обслуживания и социальной защиты.

Пенсионное страхование. В настоящее время пенсионная система не выполняет в целом функции социальной поддержки пенсионеров. Одна из причин — система пенсионного обеспечения организована по распределительному принципу, причем источником обеспечения служат текущие взносы работающих. Сегодня соотношение пенсионеров и работающих равно 1:2, а ставка взносов в Пенсионный фонд составляет 29% фонда заработной платы. Но уже к середине ХХI в., по данным демографических прогнозов, соотношение пенсионеров и работающих будет соответствовать 1:1,1 и существенно увеличится ставка взносов в Пенсионный фонд — она будет равняться примерно 60% от фонда заработной платы. Таким образом, пенсионные расходы составят 16% ВВП, что повлечет за собой бурный рост стремлений уйти от подобных и других отчислений.

 Фонд пенсионного страхования на сегодняшний день не в состоянии обеспечить большинству пенсионеров достаточный уровень доходов — по крайней мере не ниже прожиточного минимума. По сравнению с 1987 г. в реальных цифрах произошло уменьшение размера пенсий на 30-35%. Пенсии существенно отстают от роста потребительских цен, и принятый в 1990 г. закон не может защитить пенсионеров от инфляции. При этом четко просматривается тенденция к уравниванию размеров пенсий.

Уклонение предприятий от взносов в Фонд пенсионного страхования, а также невозможность их уплаты отдельными отраслевыми структурами из-за складывающихся в них кризисных ситуаций приводят к проблемам с выплатой пенсий. В результате сегодняшние пенсионеры не могут получить даже установленный для них минимум. Необходимо отметить и тот факт, что должником Фонда является и государство, за счет поступления средств от которого осуществляются целевые выплаты некоторых видов пенсий, в частности — военнослужащим.

При дефиците бюджета Фонда пенсионного страхования происходит и распыление средств, в частности, они расходуются на выплаты по доставке пенсий населению через Минсвязи (ставки которого за обслуживание Пенсионного фонда иначе как грабительскими не назовешь).

Политика в области пенсионного обеспечения сегодня нередко приводит к негативным результатам. Так, например, поправками к закону в 1992 г. размер минимальных пенсий приравнен уже не к прожиточному минимуму, а к минимальной зарплате. Индексация пенсий, проводимая в целях нивелирования влияния инфляции, была сведена к одинаковым доплатам ко всем пенсиям. Однако настоящий и полный кризис может наступить в случае объединения финансовых средств этого фонда с госбюджетными. Такие попытки сегодня предпринимаются. Они усугубляются стремлением передать административное руководство Фондом в ведение правительства, что неминуемо приведет к возврату старой модели социального обеспечения, и последствия такого шага предусмотреть несложно.

В этом плане показательна ситуация, сложившаяся с льготным пенсионным обеспечением. С одной стороны, льготные пенсии — явно социальное завоевание, достижение. Однако в последние годы резкой критике подверглась десятилетиями складывавшаяся практика предоставления их. Немаловажный момент — их чрезвычайная распространенность: право на досрочное пенсионное обеспечение получил каждый седьмой гражданин СНГ, а в России — каждый пятый. Это значит, что именно такая часть трудящихся работала в условиях, вредных для здоровья, в режиме повышенного износа, в неблагоприятных климатических условиях (статистика учитывает и пенсионное обеспечение тружеников в районах Крайнего Севера и приравненных к ним).

Разумеется, такой удельный вес «группы риска» заставляет задуматься: а присутствовал ли социальный рационализм в такой системе организации труда? Соцстраховская профилактика, направленная на снижение техногенной вредности, на оздоровительные мероприятия и другие компенсирующие программы, не могла влиять на порядок предоставления льготной пенсии. Однако напомним, что и во вредных отраслях производства, и в добывающей промышленности, и в районах Крайнего Севера, с расположенными там предприятиями приоритетных отраслей индустрии, трудящиеся пользовались материально более обеспеченной и более развитой системой социального страхования.

В то же время установление льготного порядка выхода на пенсию для определенных профессий, отраслей, территорий «снимало» ряд вопросов: государство с помощью дополнительных пенсионных трат покрывало дефицит кадров. «Проведение такой государственной политики, — утверждает исследователь этой проблемы А. Невский, — привело к тому, что все основные субъекты в данной сфере (государство, предприятия, работники) были ориентированы не на улучшение условий труда, а на развитие системы льгот и компенсаций, не на совершенствование механизма социальной защиты трудящихся (в том числе с помощью института определения индивидуальной утраты трудоспособности), а на массовое предоставление льготных пенсий как механизма сокрытия недостатков по социальной защите».

Переориентирование социальной защиты с социального страхования, учета рисков и их компенсации в сторону социального обеспечения неизбежно должна была привести к недоразвитости определенных направлений соцстраха. А. Невский называет в этой связи такие аномалии, как явное несовершенство системы социального страхования от несчастных случаев на производстве и от профессиональных заболеваний, отсутствие научно-методической базы и соответствующих организационно-деятельностных структур по оценкам профессионального риска при хроническом ухудшении здоровья работников; наконец, подмену социальной цели — не проведение профилактических мер, предупреждающих необратимые потери здоровья, а предоставление пенсии «до срока» — сомнительную во многих отношениях констатацию наступления ранней нетрудоспособности.

Можно, пожалуй, сказать, что установление государственных льгот и компенсаций для работников определенной сферы является волюнтаристским актом, который переводит систему учета и компенсации рисков из гибкой структуры социального страхования в жесткую структуру бюджетного страхования, когда уже нет речи о предупреждении рисков (иначе льготы уменьшаются или вовсе снимаются), а бюджетные траты окупаются с лихвой доходом от отрасли. Компенсация же рисков приобретает директивно-уравнительный характер. Становится ясна несостоятельность сложившейся системы пенсионного обеспечения.

Из всего сказанного необходимо сделать один весьма неутешительный вывод — сегодня Пенсионный фонд не способен обеспечить необходимые выплаты с учетом огромного количества «льготников». Сложившаяся система пенсионного обеспечения уже не может существовать в своих прежних формах и на основе старых принципов. В условиях развития рыночных отношений возрастает ее важность, и реформирование становится одной из насущных задач. Начинать его нужно уже сегодня.

Острота проблемы не ощущается обществом вследствие слияния пенсионной системы с единой государственной системой социального обеспечения. Но она может стать одной из острейших причин социальной напряженности. Чем быстрее общество осознает этот факт, тем скорее осуществится переход к настоящей системе социального страхования и социальной защиты, включая и защиту от профессиональных рисков.

Можно предложить следующие пути реформирования этой системы.

Прежде всего необходимо отказаться от практики использования на текущие расходы всех имеющихся средств. Такая практика была вызвана глубоким экономическим кризисом системы социального страхования вследствие катастрофического роста неплатежей и только усугубляла снижение надежности государственного пенсионного обеспечения. Возрождение практики накопления средств позволит использовать освобождаемые финансовые ресурсы для получения коммерческой прибыли, с помощью которой можно было бы устранить влияние инфляции. Реформирование пенсионного обеспечения заключается в полном переходе на принципы социального страхования, т.е. назначение трудовой пенсии должно зависеть от страховых взносов — от размера заработка, с которого производились взносы, и от трудового или страхового стажа.

Реформа пенсионной системы должна состоять из следующих необходимых мер:

- повышения пенсионного возраста. В данном случае речь идет не о немедленном повышении пенсионного возраста, а о проведении этой меры в отдаленной перспективе, поскольку она напрямую связана с высоким жизненным уровнем и медицинским обслуживанием, с увеличением среднего общего и трудоспособного возраста, с улучшением здоровья пенсионеров и т.д.;

- перехода на накопительный принцип пенсионного обеспечения, который широко используется на Западе. Но речь может идти только о новом работающем поколении, а все остальное работающее население вынуждено будет пользоваться существующей пенсионной системой.

Пенсионное страхование, основанное на накопительном принципе, имеет множество преимуществ, среди которых необходимо выделить:

- финансовую нечувствительность к численности пенсионеров;

- низкие ставки обязательных пенсионных взносов, а в результате высокий уровень пенсионного обеспечения. Последнее достигается тем, что пенсионные сбережения являются важным источником долгосрочных производственных инвестиций, и пенсионное обеспечение увеличивается за счет доходов от этих инвестиций;

- увеличение в стране норм сбережений, что, в свою очередь, создает предпосылки для высоких и устойчивых темпов экономического роста.

Таким образом, эффективность подобной формы пенсионного страхования становится очевидной, но в период перехода к накопительной системе должны быть увеличены расходы на сегодняшние пенсионные нужды, так как необходимо погашение пенсионного долга. Говоря о путях реформирования системы пенсионного обеспечения, нельзя не рассмотреть источники получения необходимых средств для перехода на новую систему финансового обеспечения пенсионных расходов. Такими источниками могут быть:

1. ограничение практики досрочного выхода на пенсию и, как вариант, сокращение возможностей для получения полной пенсии работающими пенсионерами;

2. передача из Пенсионного фонда в госбюджет для финансового обеспечения некоторых категорий пенсионеров, например тех, которые по объективным причинам не создали достаточных накоплений для получения ими минимальных пенсий;

3. «Частичная капитализация пенсионных фондов, допущенных к системе накопительного пенсионного страхования, посредством передачи им акций и других не денежных активов, которые все еще находятся в собственности государства» и предоставление возможности выпуска государственных ценных бумаг, которые могут также позволить «покрыть дефицит пенсионной системы».

Такая пенсионная система в конечном счете позволит сократить непосильное налоговое бремя для предприятий и будет способствовать росту производственных инвестиций. Система точно перестанет быть обезличенной, а место налоговых форм займет форма личного пенсионного страхового счета и это при том, что уменьшатся, и существенно, ставки пенсионных взносов.

Фонд занятости. В советское время занятость гарантировалась законом, и каждый гражданин имел право на работу. Поэтому никогда не вставал вопрос о создании какой-то службы занятости и страхования части трудоспособного населения на случай потери работы. Но и в плановой системе, когда была большая потребность в рабочей силе, часть трудоспособного населения, по некоторым подсчетам составлявшая примерно 12%, по разным причинам оставалась какое-то время без работы.

Здесь можно отметить ряд причин:

1 — добровольная смена работы и поиски ее какое-то время, когда человек становился практически безработным. Среднее время, затраченное человеком на поиски работы, составляло примерно два месяца. Не случайно поэтому срок поиска работы был ограничен месяцем, в противном случае перерыв фиксировался в рабочем стаже человека, что сказывалось на его пенсии;

2 — принудительное увольнение. Человек так же оставался без работы какое-то время. В данном случае поиски работы растягивались на более длительный, чем два месяца, срок, поскольку человек искал не вообще работу, а именно по своей специальности;

3 — принципиально не желающие работать на производстве.

Примерно эти же группы населения сохранились и в настоящее время. Разница заключается только в том, что при плановой системе человека обеспечивали работой, хотя полностью и не решали проблему занятости. В настоящее время, при развитии рыночных отношений, государство фактически не берет на себя обязательства по обеспечению трудоспособного населения работой, и лозунг «право на труд» утерял свою актуальность и действенность. Наверно, это правильно. За исключением отдельных случаев государство и не должно заниматься непосредственным трудоустройством.

Но государство должно взять на себя обязанности по материальному обеспечению незанятого населения и организовать переподготовку работников. Государство и его органы могут использовать различные меры по снижению социальной напряженности. В связи с тем, что довольно большая часть трудоспособного населения оказалась без работы и не может ее найти, создаются специальные организации, занимающиеся вопросами занятости. К таким организациям, в частности, относится Фонд занятости. Правда, назвать его страховым очень трудно. Тем не менее он выполняет важную функцию по социальной защите определенной части населения.

Фонд страхования от безработицы, учитывая позитивный зарубежный опыт, прежде всего страхует на случай потери работы по каким-либо причинам, а также разрабатывает и реализует программы занятости населения, организует профессиональное обучение и переобучение, поддерживает предпринимательскую деятельность среди бывших безработных. Для лиц с ограниченными возможностями трудоустройства Фонд проводит резервирование рабочих мест. Одновременно Фондом проводится их профессиональная реабилитация, а также обеспечивается и социальная поддержка работающих в режиме неполной занятости.

Сегодня трудно назвать благополучным положение Государственного Фонда занятости населения, доходы которого формируются в основном за счет взносов работодателей. Включение этого Фонда «в состав государственной структуры службы занятости, на которую возложена ответственность за реализацию всего комплекса направлений государственной политики в области занятости» привело к тому, что его деятельность перестала носить страховой характер, а сам взнос все более начинает приобретать форму «налога на работодателей».

При установлении порядка начисления размеров пособий была сделана ставка на среднюю зарплату, которую безработный получал на последнем месте работы. Такой подход может считаться оправданным при полноценной страховой деятельности, но при существующем организационном построении Фонда, а также в условиях инфляции, использование его затрудняет проведение расчетов пособий, а кроме того, выявляется все несовершенство его в деле оказания действенной помощи.

В настоящее время безработным оказывается очень незначительная помощь, «величина среднего размера пособий по безработице составила всего лишь 11,3% от средней заработной платы». При том что на финансовую поддержку предпринимательства расходы Фонда составили 14,4% от объема средств, на выплату пособий по безработице израсходовано лишь 6%.

Несмотря на то, что рост безработицы продолжается в том числе за счет закрытия предприятий-банкротов, а также вследствие перехода скрытой безработицы в открытую, на выплаты пособий безработным планируется израсходовать не более 1/3 от всех поступлений. Приняв во внимание объем расходов по данной статье, можно сделать вывод, что Фонд не выполняет своей основной обязанности. Этот вывод подтверждается и его деятельностью по социальной реабилитации, по профессиональному переобучению безработных. Злоупотребления при распоряжении средствами неминуемы, ибо административно-чиновничье организационное построение создает благоприятные для этого условия.

Фонд занятости в соответствии с его основным назначением представляется более целесообразным переименовать в Фонд страхования от безработицы, сделать его именно Фондом страхования, а не выдачи пособий по безработице, как это имеет место в настоящее время.

Страхование на случай потери работы подчиняется всем правилам страхования, основным из которых является наличие социального или профессионального риска. При этом полностью используется и финансовый механизм страхования, отвечающий интересам всех субъектов данного вида страхования. В частности, в страховании и уплате взносов участвуют три основные субъекта: работник, предприятие и государство. Это означает, что каждый работник в обязательном порядке уплачивает часть своей зарплаты в Фонд страхования от безработицы, так же как это делают предприятие и государство. Фонд обязательно должен носить название государственного, поскольку это законодательно определяет его существование и функции. Кроме того, государство в какой-то доле, не обязательно значительной, участвует в его финансировании и тем самым обеспечивает его легитимность и устойчивость. Фонд страхования от безработицы представляет собой еще одну форму социальной защиты трудоспособного населения и снятия излишнего социального напряжения.

Кроме Государственного Фонда занятости возможно и добровольное страхование на случай потери работы. Деятельность данных страховых компаний подчиняется всем правилам коммерческих страховых организаций.

* * *

При оценке положительных и отрицательных сторон деятельности указанных фондов многими авторами высказывается мысль о целесообразности создания организации, подобной Объединенной федеральной дирекции страховых организаций и фондов с региональными и профессиональными отделениями. На нее необходимо возложить выполнение следующих функций: методологическое обеспечение социального страхования; оперативное управление федеральным страховым резервным фондом, с помощью которого она могла бы оказывать в экстремальных ситуациях финансовую поддержку отраслевым и региональным фондам; заключение договоров по выполнению страховых обязательств в РФ; создание и обеспечение функционирования крупных федеральных медико-реабилитационных центров; подготовку кадров для страховых организаций и др.

Объединенная федеральная дирекция страховых организаций и фондов включает в свой состав на принципах трипартизма государство. В нее входят полномочные представители фондов страхования и наиболее массовых страховых организаций и государственных органов управления (Министерства труда, Министерства социальной защиты населения, Министерства здравоохранения), представители рабочих и предпринимателей. Существенным моментом является то, что Объединенная федеральная дирекция, или Федеральный объединенный фонд, не влияет на деятельность фондов, а лишь осуществляет контроль за соответствием их деятельности положениям закона. Так создается система гибкого реагирования на потребности населения в социальной защите, централизация которой сводится к согласованию действий, а не диктату, как это было до недавнего времени.

Вполне своевременной можно считать постановку вопроса о создании нового фонда и введении соответствующего нового вида социального страхования — от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний. Действующие сегодня правила по возмещению ущерба при наступлении подобных страховых случаев лишь частично основаны на принципах социального страхования, так как через страховые фонды оплачиваются временная нетрудоспособность и пособие по инвалидности, а другие платежи пострадавшим и их семьям осуществляются в форме прямого возмещения ущерба и выдаются на самом предприятии из его средств. Основными задачами фондов явится обеспечение устойчивости функционирования всей системы социального страхования и регулирование отношений между другими ее субъектами.