§2. РЕШМ ОСОБОГО И ВОЕННОГО ЮЛОЕЕНИЯ

Обычный режим функционирования системы общественной безопасности основывается на действующем законодательстве, нормельных полномочиях государственных органов и конституционном статусе граждан. Его механизм приспособлен к работе в такой социальной с^ере, которая благоприятна для реализации правовых, технических и организационных норм, обеспечивающих безопасность жизни и здоровья граждан.

Но существуют периоды, когда возникают так называемые особые условия и действующая система общественной безопасности не может нормально работать. Под особыми'условиями понимаются такие явления и события, которые влекут за собой возникновение ситуации, требующей установления специального правового режима деятельной* и жизни населения -" особого положения*.Выделяются следующие обстоятельства и события, создающие особые условия: стихийные бедствия, крупные техногенные аварии, экологические катастрофы, эпидемии, эпизоотии и т.д.

Однако эти же обстоятельства являются и основаниями объявления чрезвычайного положения. Все дело в tow, что закрепленные в ст.4 Закона Российской Федерации основания не являются юридическими фактами, с неизбежностью впекущими вознитшовение чрезвычайных правоотношений. Это лишь один из элементов сложного фактического состава, в который входят еще и социальные обстоятельства, характеризующие чрезвычайную ситуацию, и акт об объявлении ЧП. Только все вместе они образуют фактический состав установления чрезвычайного правового режима; т.е. семо по себе стихийное бедствие, например наводнение, еще не означает, что будет введено ЧП. Решающую роль играет характеристика чрезвы- ' чайной ситуации и наличие или отсутствие у исполнительной власти необходимого, основанного на общем законодательстве организационно-правового инструментария для 'ликвидации ее последствий.

Нарушение нормальной жизнедеятельности людей при резком изменении социальной среды вызывает необходимость в применении экстраординарных мер. их характер зависит от остроты сложившегося положения. Для оценки степени кризисности чрезвычайной ситуации выделим следующие критерии:

степень угрозы общественной безопасности; временной аспект протекания чрезвычайных процессов; мвештабность;

16

комплексность угрожающей опасности, ее воздействие на различные сферы общественной жизни.

Важна та критическая черта, до которой экстремальную ситуацию можно ликвидировать при помощи общих чрезвычайных мер, • не прибегая к введению чрезвычайного положения. Разрушительное воздействие аномалий должно оцениваться государственными органами прежде всего с точки зрения того, какой вид мер ( полномочий, режимов) может быть использован для стабилизации обстановки. Особые условия - этс такая чрезвычайная ситуация, которая требует для своего урегулирования менее жесткого административно-правового режима, чем чрезвычайное положение.

Отличие особых условий, требующих установления особого положа-ния, ст чрезвычайной ситуации, для ликвидации которой устанавливается чрезвычайный правовой речсиы, находит отражение в законодательстве.

Правовое регулирование применения общих чрезвычайных мер осуществляется двумя основными способами.

Ситуационное применение чрезвычайных мер. Закон предусматри

вает, что чрезвычайные полномочия могут быть использованы государствен

ными органами только в исключительных случаях в соответствующей ситу

ации. Например, в случае стихийных бедствий и других чрезвычайных

обстоятельств и событий работникам милиции предоставляется право

входить беспрепятственно в любоэ время суток в хилые, и иные принад

лежащие гражданам помещения.  3 случае распространения инфекционных

болезней сотрудники соответствующих органов государственного управле

ния проводят профилактические прививки, некоторые из них являются

обязательными, т.е. обеспечиваются мерами принуждения ( ст.24 Законе

Po&JP " 0 санитарно-эпидемиологическом благополучии населения"). Та

кие полномочия органов государственной власти и управления входят в

сферу их обычной компетенции, но до возникновения соответствующей си

туации они являются потенциальными и в нормальных условиях недопус

тимыми .

Делегированное применение чрезвычайных мер. Экстремальная си

туация может потребовать использования таких мер, превом применения

которых не обладают1 органы местного самоуправления. В таких случаях

может быть использовано временное перераспределение компетенция, ког

да вышестоящие государственные органы наделяют нижестояние дополни

тельными полномочиями. а так как причина этого - возникновение

Дазсрев Б.М. Государственное управление на атапе перестройки. М., 1988. С.250.

17

особых условий, то эти меры по своей природе являются чрезвычайными.

Например, постаноплениепСовете Министров РСФСР от 22 сентября 1990г. № 376 " 0 чрезвычайных мерах по уборке в 1990г. урожая..." облисполкомам было предоставлено право для спасения урожая привлекать из городов необходимое количество рабочей силы, транспорта и материальных ресурсов промышленных предприятий, учреждений, организаций, независимо от ведомственной принадлежности. Интересно в этом смысле и постановление съезда народных депутатов ЙЖР " 0 перераспределении полномочий между высшими государственными органами РСФСР для осуществления антикризисных мер..." от & виреля 1991г. В нем отмечается, что сложившаяся общественно-политическая обствновка в РСФСР, задачи восстановления общественного порядка.разрешения и предотвращения социйяьных конфликтов требуют применения чрезвычайных мер. Высший орган государственной властиРСФСР принял решение о предоставлении Председателю Верховного Сонзта РСФСР и Председателю Совета Министров РСФСР права издавать обязательные для использования не территории РСФСР распоряжения.

Осуществление делегированных чрезвычайных полномочий не будет противоречить конституционным принципам, если орган, делегирующий полномочия, сам обладает правом на применение данных мер, а также правом на перераспределение компетенции.

Для ликвидации причин и последствий особых обстоятельств иногда необходимо создать специальный организационный механизм: временные структурные единицы с компетенцией, позволяющей им решать задачи над-ведомственного характера. Например, в соответствии со ст.102 Водного кодекса РСКР осуществление мер по ликвидации стихийных бедствий, вызванных вредным воздействием вод, проводится противопаводковыми и другими специальными комиссиями. В соответствии со ст.24 Закона РСФСР " 0 санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" для оперативного руководства и координации деятельности организаций, предприятий и граждан по предупреждению и ликвидации массовых заболеваний образуются чрезвычайные противоэпидемические комиссии.

Чрезвычайные комиссии создаются в админнстративно-распорядительном порядке, на основе решения Президиума Верховного Совета РСФСР, Совета Министров РСФСР, а также исполнительными комитетами областных ( краевых^ Советов, местной администрацией. Обычно в состав чрезвычай-ннх комиссий входят подразделения связи, аварийно-спасательной слу«-A-i, ГО, ОЗД, аварийно-ремонтные, коммунально-хозяйственные, медико-санитарные, магвривлььо-технического обеспечения и т.д.

18

Решения чрезвычайных комиссий, связанные с ликвидацией экстремальной ситуации, обязательны для всех граждан, предприятий, учреждений, организаций независимо от ведомственной принадлежности, они являются окончательными и подлежат немедленному исполнению. За нарушение указанных административно-правовых предписаний граждане и организации несут административную ответственность.

Возникновение особых условий требует от государственных органов выполнения новых, экстраординарных санкций: организация спасения людей и оказание им первой помощи; эвакуация людей с объектов и территорий, представляющих повышенную опасность; проведение аварийно-ремонтных работ, восстановление важнейших жизнеобеспечивающих объектов народнохозяйственного комплекса (связи, транспорта, коммуникаций социально-бытового назначения); организация экстренного материально-технического снабжения и т.п. Выполнение перечисленных функциональных задач требует особых органов управления. Эти органы могут быть подразделены на два вида:

а)             обычные органы государственного управления, на которые в усло

виях экстремальной ситуации возлагается выполнение неотложных задач

по ликвидации ее последствий;

б)            специально созданные на случай возникновения чрезвычайной

ситуацич органы государственного управления. Ко второй группе отно

сятся органы государственного управлзняя или отдельные структурные

подразделения, единственной функциональной обязанностью которых яв

ляется предупреждение и ликвидация последствий чрезвычайной ситуации:

Государственный комитет РьФОР по чрезвычайным ситуациям, аварийно-

спасательная служба, служба экстренной медицинской помощи и т.п.

Законодательство не содержит точного перечня чрезвычайных мер,-которые могут быть использованы при возникновении особых условий, ограничиваясь общими формулировками: "осуществление неотложных мер", "особые меры, связанные со спасениэм жизни людей, защитой их здоровья и прав...". Очевидно, что поскольку невозможно предусмотреть все чрезвычайные события, постольку нельзя дать точный перечень мер для их устранения. Однако не основе имеющейся практики предупреждения к ликвидации особых условий, работы различных чрезвычайных комиссий можно дать характеристику режима особого положения.

Прежде всего это наличие законодательных рамск, дающих возможность определить параметры общих чрезвычайных мер. G одной стороны, это обычные полномочия государственных органов, а с другой - их полномочия в условиях чрезвычайного положения. Все, что находится медцу ними, составляет содержание режима особого положения.

19

В разделе 1У Закона РЖР "О чрезвычайном положении" имеется

три статьи, определяющие меры, применяемые в условиях ЧП, причем в

ст.25 есть интересная оговорка: меры, указанные в ст. 23 и 2%мо

гут применяться только в условиях чрезвычайного положения. Тем самым

законодатель презюмироввп, что чрезвычайные меры, закрепленные в

ст.22, могут быть кспользовены и з других особых условиях, когда чрез

вычайный режим не устенавливается. И действительно, в ст.22 содержат

ся мера, обычно осуществляемые чрезвычайными комиссиями в особых усло

виях:       _              .

установление особого режима въезда и выезда граждан, а также ограничение свободы передвижения граждан не территории, где сложичвсь экстремальная ситуация;

усиление охраны общественного порядка и объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения;

ограничение движения транспортных средств и их досмотр.

Кроме того, чрезвычайные комиссий наделяются полномочиями по изменению режима работы хозяйствующих субъектов, мобилизации их матеркаль-rio-технических ресурсов, а местные Советы - правом устанавливать административную ответственность ( ст.6 КоАП).

Бее меры, используемые органами управления в особых условиях для ликвидации экстремальной ситуации, могут быть подразделены на административно-правовые и специально-организационные. К последним относятся противоэпидемические ( принудительная госпитализация и изоляция), противопожарные, противопаводковые, инженерно-технические и т.п.

Таким образом, чрезвычайные меры, составляющие содержание особого режима, отличаются от правового режима чрезвычайного положения, во-первых, порядком, установления - по решению местных органов государственной втасти и управления, во-вторых, по степени жесткости, объему правоогра-ничений и характеру изменения управляющей подсистемы.

Регулирование режиме военного положения определяется характером и степенью угрозы общественной и государственной безопасности, жизни и здоровью граждан во время войны. В период военных действий разрушаются нормальные общественные взаимосвязи, изменяется работа управленческого механизме. Социальная среда в районе военных действий практически выходит из-под нормативного воздействия обычного законодательства. В этой связи на режим военного положения возлагаются задачи стаби-кпгации' системы общественных отношений, обеспечения работы государственных институтов, общественного порядка и общественной безопасности. Кроме того, режим военного положения должен обеспечить успешное действие вооруженных сил, что наиболее ярко проявляет его мобилизационные свойств.

20

(Заявление военного положения означает приостановление действия ряда конституционных норм. Но как бы ни были широки административные полномочия власти, предоставляемые ей режимом военного положения, они должны быть закреплены в законе.

На нвш взгляд, режим воекного положения может быть урегудирован специальным законом, а установлен высшим законодательным органом страны либо Президентом одновременно или после того, как будет принято решение сб объявлении состояния войны. Военное положение, очевидно, может объявляться также в случае вторжения или нападения вооруженных сил ияи нерегулярных вооруженных формирований другого государства xotf бы и без объявления войны на территорию страны, а также в случае реальной угрозы перечисленных действий.

Таким образом, необходимо четко разграничить режим чрезвычайного положения, при котором угроза общественной безопасности исходит от внут оенних социальных конфликтов, и режим военного положения, призванный способствовать преодолению внешней.угрозы. Хотя в исключительных случаях и в условиях чрезвычайного положения, вызванного стихийным бедствием и т.п., Президент России по поручению Верховного Совета Российской Федерпции может принимать меры по привлечению вооруженных сил для обеспечения общественной безопасности, но социально-правовая (функция этих воинских частей отличнь от той, которую они выполняют при военном положении. В условиях ЧП они играют вспомогательную роль, подчиняются распоряжениям и приказам гражданских властей.

Военное положение объявляется вплоть до прекращения состояния войны, вторжения, нападения, блокады территории России или отдельных ее местностей им устранения реальной угрозы перечисленных действий. Исполнительно-распорядительные полномочия на территории страны йяи в отдельных ее местностях, объявленных на военном положении, передаются уполномоченным органам (военачальникам) в соответствующих местностях. Особые формы управления на территориях, где введен режим военного положения, определяются военно-тактической обстановкой. Не территориях, входящих в район непосредственных боевых действий и в прифронтовой полосе административная власть передается военному командованию. В тех местностях, где в силу чрезвычайных обстоятельств отсутствуют органы , государственной власти и управления, их функциональные обязанности »ак-же исполняет военное командование. На территориях, даже если они 'не входят в район театре военных действий, где установлен режим военного положения, функции органов государственной власти и управления в области обороны, обеспечения общественного порядка и государственной безопас-

21

ности передаются военным властям. Так, 25 июня 1942г. начальник гарнизона г.Москвы издал приказ "Об обеспечении общественного порядка и государственной безопасности в г.Москве", который определял время работы предприятий и организаций, время прекращения работы культурно-спортивных учреждений, учреждений торговли и общественного питания. Лицам, не прописанным в Москве, въезд в город был запрещен. Запрещалось производить фото- и киносъемку в городе. Устанавливался комендантский чес с 24 до 4 часов.

Кроме территориального "носителя" режим военного положения может опосредовать определенные сферы деятельности народнохозяйственного комплекса.Например, Указом Президиума Верховного Совете СССР от 15 апреля 1943г. режим военного положения был установлен на железнодорожном, морском и речном транспорте, т.е. все рабочие и служащие ятих отраслей приравнивались к мобилизованным и закреплялись для работы на транспорте. Ответственность за правонарушения по службе устанавливалась наравне с военнослужащими Красной Армии; дела о преступлениях на этих видах транспорта рассматривались в Военных трибуналах.

Объявление военного положения означает установление на определенной территории особого режима функционирования общественных взаимосвязей во всех областях социальной сферы. Военная власть ( на территориях, не входящих в район театре военных действий, где продокжают работать местные оргрнн власти) наделяется дополнительными полномочиями только в области обороны, охраны общественного порядка и обеспечения государственной и общественной безопасности. Все остальные вопросы общественной жизни нуждаются в урегулировании гражданскими органами государственной власти и управления. Им необходимо предоставить чрезвычайные полномочия за исключением тех, которые переданы военным властям.