§4. АППАРАТ УПРАВЛЕНИЯ В УСЛОВИЯХ РЕЖИМА ЧРЕЗВЫЧАЙНОГО ПОЛОЖЕНИЯ

Видоизменение общественных отношений при чрезвычайной ситуации оказывает влияние и на субъект управления, управляющую подсистему. Управляющая подсистема способна работать при ,условии ее адекватности управляемой подсистеме. Качественные изменения в последней детерминируют преобразования в системе управления.

Во-первых, в чрезвычайной ситуации разлаживаются существующие линейно-функциональные связи между различными государственными образованиями, нарушается нормальная работа учреждений и предприятий здравоохранения, связи, транспорта, приходится срочно решать задачи по обеспечению согласованности действий несоподчкненных структурных единиц.

Во-вторых, для стабилизации общественной обстановки, восстановления общественной безопасности,, устранения реальной угрозы жизни и здоровью граждан аппарат управления нуждается в предоставлении дополнительных властных полномочий, финансов, кадров, возникает потребность в организационных изменениях, в использовании механизма программно-целевых структур.

Чрезвычайная ситуация ставит перед органами управления цели по нормализации обстановки, восстановлению законности и правопорядка, устранению угрозы безопасности граждан и оказанию им необходимой помощи. При экстремальной ситуации расширяется сфера юридико-органиэа-ционного регулирования по сравнению с нормальными условиями.

Чрезвычайные полномочия - это властные полномочия государственных органов, которые они могут применять только в условиях чрезвычайного положения. Законодательство регулирует предоставление таких полномочий в следующей форме; "на период ЧП могут устанавливаться следующие меры", " в условиях ЧЛ органы государственной власти и управления могут применять следующие меры". Чрезвычайные меры - это обусловленные

29

экстремальной ситуацией специальные управленческие действия.совершаемые на основе чрезвычайных полномочий в определенных сферах общественных отношений. Чрезвычайность компетенции может выражаться в предоставлении органам государственного управления права применять такие меры, которые в нормальных условиях относятся и компетенции вышестоящих органов, а также в наделении правомочиями, которыми в обычном правовом режиме никто не обладает.

Объем чрезвычайной компетенции зависит как от вида программно-целевых структур ( комендант управляемой территории, чрезвычайная комиссия и т.д.), так и от слоямости экстремальной ситуации. Известно, что чрезвычайное положение может вводиться на определенной территории. Следовательно, и чрезвычайные полномочия могут осуществляться лишь в соответствующих территориальных пределах. Поэтому очевидна незаконность действий путчистов в августе 1991г., которые, объявив о введении ЧП в ряде местностей страны (правда, не указав, в каких конкретно), создали ГК ЧП и наделили его правом издавать акты, обязательные на всей территории СССР.

Ввделяются дъа типа "чрезвычайной" структуры аппарата управления: с сохранением Советов и глав администраций, с изменением их правового статуса.

. I. В первом случае задачи по обеспечению режима ЧП возлагаются на органы государственной власти и управления территории, на которой вводится ЧП. Практическая реализация чрезвычайной компетенции осуществляется создаваемыми ими чрезвычайными комиссиями. Структуру и статус этого органа определяет тот орган, который принял решение об образовании чрезвычайной комиссии ( Совет ипи местная администрация), а чрезвычайные полномочия, которыми она обладает, оговариваются в указе об объявлении ЧП. В состав ЧК входят руководители важнейших функциональных служб - транспорта, связи, здравоохранения,   ; санэпидемиологической, ОВД, гражданской обороны.Возглавляет работу комиссия, как правило, глава исполнительной власти территории.

Создание такого временного специального органа, наделенного чрезвычайными полномочиями, позволяет оперативно принимать важнейшие решения по обеспечению нормальной жизнедеятельности территории, ста- ; бклизации обстановки. Постановления чрезвычайной комиссии обязательны для всех, в том числе и дпя местных органов власти и упрев-пения.

Работу чрезвычайной комиссии организует ее председатель, кото-гей подписывает ее решенчя. Заседания проводятся по мере необходимости. Решения принимаются обычно простым большинством голосов и

30

вступают в силу либо с моменте принятия, либо с момента опубликования, если они затрагивают права, свобода и обязанности граждан.

Если ЧП введено на территоррии области, то чрезвычайные комиссии создаются также в отдельных районах (городах). Их компетенция определяется областной чрезвычайной комиссией, которой они непосредственно подчиняются.

В том случае, когда ЧП вызвано попытками насильственного изменения конституционного строя, массовыми беспорядками, сопровоадавди-мися насилием, межнациональными конфликтами, Верховный Совет России может поручить министру внутренних дел и председателю КГБ Российской Федерации создать оперативный штаб и назначить коменданте территории, на которой введено ЧП.

Комендант издает приказы и распоряжения, регламентирующие речим чрезвычайного положения. Образуется оперативный штаб, куда входят комендант, его заместители, начальник штаба, руководители подразделений связи, транспорта. Комендант управляемой территории назначает начальников комендантских участков, которые создаются для управления территориальными единицами ( районы в городах ) или важнейшими объектами { аэропорт, железнодорожный вокзал).

Ьопрос о компетенции коменданта целесообразно рассывтриъать в плоскости ее корреспонденции с аокномочиями чрезвычайных комлссий. Приказы и распоряжения коменданта регулируют в основном следупиио крупные Споки общественных отношений:

а)             обеспечение общественного порядка в виде установления адми

нистративно-предупредительных и aflMHHHOTpaTHBHo-npeceKaTBnbvMx мер,

запретов и ограничений. Прежде всего это меры, предусмотренные в

ст. 22, 23 закона "О чрезвычайном положении";

б)            создание особых режимов работы предприятий, учреждений,

транспорте, связи, энергетики, коммунально-бытовых служб. Комендант

вправе давать конкретные распоряжения руководителям этих органов и

в спучае их ненадлежащего исполнения отстранять от работы на период

ЧП;    ' "  .   •.         f

в)             регламентация отношений, связанных с внутриоганизадаонной

деятельностью правоохранительных органов, порядком их использования

для обеспечения чрезвычайного правового режиме. Коменданту района

чрезвычайного положения подчиняются органы и войсковые подразделения

МВД, Ш и госбезопасности, приданные для поддержажя общественного

порядке;

г)             общественные отношения, сеяза.чные с административной ответ

ственностью граждан и должностных лиц за нарушение режиме ЧП.

31

Практика применения чрезвычайного законодательства показала, что нет полного понимания в вопросе юрисдикционных полномочий коменданта. Имеются случаи, когда комендант чрезвычайного района отдавал распоряжения о применении административного ареста. Но по ст.32 КоАП _ РФ арест назначается районным (городским) судом (народным судьей). Следовательно, в административную юрисдикцию коменданта входит только наложение штрафа.

Комендант отдельной местности подчиняется непосредственно Президенту России или назначаемому им органу (должностному лицу).

Если на территории, где введено ЧП, действуют и чрезвычайная комиссия и комендантские структуры, то чрезвычайные комиссии сосредоточивают свое управленческое воздействие на вопросах координации аварийно-спасательных и хозяйственно-восстановительных работ, эвакуации граждан, мобилизации материально-технических и людских ресурсов.

2. Чрезвычайное законодательство предусматривает установление и такой формы государственного управления, когда изменяется конституционный статус органов государственной власти и управления на территории, на которой объявлено ЧП. Это происходит в виде, во-первых, прямого подчинения органов исполнительной власти Президенту страны; во-в-ырых, приостановления деятельности органов государственной вяастр и управления, действующих на территории, где объявлено ЧП, и передачи их полномочий специальным временным органам. Эти формы управления получили название прямого временного президентского правления.

Установление временного президентского правления возможно в том случае, когда местные органы власти и управления не обеспечивают надлежащее выполнение своих функций. Под этим понимается их неспособность организовать нормальное функционирование режима чрезвычайного положения, т.е. выполнить.задачу по стабилизации обстановки, устранению угрозы »изни_ нездоровью граждан. В такой ситуации Президент вправе приостановить их деятельность, а осуществление их функций возложить"на временно создаваемый орган. Эти органы имеют право напрямую выходить в высшие и центральные органы государственной в засти и управления с предложениями по вопросам государственного, хозяйственного и социального строительства на подведомственных территориях. На временные органы возлагаются обязанности органов власти и управления, деятельность которых была приостановлена. Кроме того, помимо компетенции, которр" обладали конституционные органы, чрезвы-- чайные наделяются дополнительным объемом полномочий. Им предоставляется право руководства нижестоящими органами власти и управления, еплоть~до приостановления их деятельности и временного исполнения

32

их функций; право подчинять любые, расположенные на данной территории предприятия, учреждения, организации независимо от формы собственности и юрисдикции.

В случае возникновения чрезвычайной ситуации по причине незаконных, антиконституционных действий местных органов государственной власти в Российской Федерации предусматривается досрочное прекращение их полномочий. Согласно ст.96 Закона РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР" постановление о досрочном прекращении полномочий местного Совете в случае неоднократного нарушения им Конституции, прав и свобод граждан принимается Верховным Советом России, Верховными Советами республик, входящих"в состав Российской Федерации, на основании заключения Конституционного суда.