§3. ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ ГРАВДАН В УСЛОВИЯХ РЕЖИМА ЧРЕЗВЫЧАЙНОГО ПОЛОЖЕНИЯ

Увеличение полномочий органов управления в условиях чрезвычайного положения происходит одновременно с ограничением прав и свобод гоаж-даа. В результате этого,о одной стороны, "блокируется" реализация драв и свобод гракд8н,тс другой - устанавливаются дополнительные обязанности в виде запретов1.

Например, предусмотрена возможность ограничивать реализацию праве граждан на свободное избрание места жительстве; государственным ор-

* ~м.: Новоселов В.И. Правовое положение граждан в советском государственном управлении. Саратов, 1976. С. 122.

22

генам даны полномочия выселять граждан из районов, опасных для проживания; органам управления предоставляется право изымать у граждан и организаций оружие, звукоусиливающие технические средства и другие предметы, использование которых влияет на состояние общественной безопасности.

Установление относительного запрета на проведение собраний означает, что право"граждан на свободу собраний переводится с общедозво-литеяьного типа регулирования на разрешительный; чрезвычайные органы могут разрешить проведение собраний какой-либо общественной организации, если исходя из складывающейся ситуации это не вызовет нарушения правопорядка. К абсолютным запретам можно отнести запрет на проведение забастовок.

Ограничение прав и свобод граждан зависит от содержания, способов реализации прав и свобод и характера корреспондирующих им обязанностей. Во-первых, это права и свободы, реализуемые при активном содействии государственных органов: право на труд, некоторые права на пользование достижениями культуры (ст.46) и т.д. Здесь механизм ограничения состоит в том, что обязанность государственных органов в обычных условиях обеспечивать осуществление прав и свобод при чрезвычайных ситуациях "трансформируется'1 в их право прекратить начавшуюся по волеизъявлению граждан реализацию путем рынесения запретов, отказом создавать условия для нее.

Во-вторых, права и свободы, реализуемые гражданами собственными действиями: свобода научного, технического и художественного творчества (ст.47), свобода слова, печати, собраний (ст.50), право на объединение в общественные организации (ст.51), право на личную неприкосновенность (ст.54) и т.д. Чрезвычьйное законодательство предоставляет государственным органам полномочия прямого вмешательства в начавшийся процесс их осуществления либо непосредственно предстоящий: установить общий запрет на совершение активных действий, а если право осуществляется вопреки запрету, то вмешаться в процесс реализации и прекратить его.

В-третьих, это права и свободы, закрепленные в других отраслях прв-ва, но приобретаемые гражданами во взаимодействии с административной властью. В условиях чрезвычайного положения аппарат управления вводит на осуществляемые права административно-правовые ограничения,например особый режим въезда и выезда граждан, временное изъятие у граждан огне стрельного и холодного оружия.

Чрезвычайные ситуации, особенно проявление социальных конфликтов в массовых, насильственных столкновениях больших групп людей практически

23

всегда сопровождается перемещением людей из региона, где возникли столкновения, в безопасные районы страны. Однако отсутствие эффективного правового регулирования этого процесса приводит к возникновению серьезных социально-экономических и национально-культурных проблем, является источником новых социальных потрясений. Вопросы, связанные с массовым перемещением населения, стоят в одном ряду с задачами ликвидации последствий чрезвычайной ситуации.

Необходимо четко различать два понятия: беженцы и вынужденные  1 переселенцы. Термин "беженцы" используется в международно-правовых отношениях. Нас интересуют внутренние беженцы, или вынужденные переселенцы ( в международном праве - перемещенные лица ), а точнее, то, что связано с их особыми правами и обязанностями в сфере государственного управления и соответственно с обязанностями и правами государственных органов по отношению к этой категории граждан, т.е. административно-правовой статус вынужденных переселенцев.

Вынужденным переселенцем признается гражданин, который в силу обоснованных опасений за свою жизнь и здоровье, а также жизнь и здоровье членов своей семьи, вызванных реальной угрозой, возникшей в результате массовых беспорядков, крупных аварий, стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций, серьезно нарушающих общественную безопасность, вынужден покинуть место постоянного проживания. Иными сло-веми, вынужденным переселенцем признается гражданин России, покинувший место постоянного проживания, но в пределах территории ее границ, если причиной перемещения выступают названные основания.

Характеризуя правовое положение вынужденных переселенцев, надо исходить из того, что это граждане, которые фактически утратили определенные субъективные права, а также возможность реализации некоторых прав и свобод - имущественных, трудовых, политических и т.д., в результате их правовой статус оказался сильно усеченным.

Перемещение лиц может быть как добровольным, так и принудительным, т.е. на основе актов государственных органов в период действия ЧП о временном выселении граждан у.з районов, опасных для проживания. В последнем случае чрезвычайное законодательство обязывает государственные органы обеспечить этих граждан стационарными или временными жилыми помещениями.Однако изменение правового положения вынужденных переселенцев настолько велико, что без признания государством их особого статуса они не могут продолжать нормальную жизнедеятельность.

Административно-правовым статусом вынужденные переселенцы наделяются на определенное время, в течение которого они должны либо добро- ' вольно вернуться к месту своего постоянного проживания, либо трудоустро-

24

иться на новом постоянном месте жительства и получить предусмотренные законом компенсации за утраченные права. Первая форма восстановления правового статуса наиболее предпочтительна: вряд ли возможна компенсация таких личных прав, как право на привычную среду обитания. Но оно не всегда возможно, так как угроза жизни и здоровью граадая может иыеть устойчивый характер, например в зоне экологического бедствия. В таких случаях решается вопрос о реадаптации переселенцев в месте нового постоянного проживания.

Общий статус вынужденного переселенца гарантирует его обладателю следующие прева:

бесплатное временное проживание в специально отведенных местах временного размещения вынужденных переселенцев;

проживание у родственников или у других граждан с их согласия вне зависимости от размеров жилой площади, а также постановку на квартирный учет в общем порядке;

получение единовременного пособия;

обеспечение продуктами и товарами на равных основаниях с гражданами, проживающими в данной местности;

содействие в трудоустройстве в местах временного и нового постоянного проживания;

-получение необходимой юридической, медицинской и социальной помощи;

получение информации о местонахождении родственников и состоянии оставленного имущества.

Пенсионеры и нетрудоспособные инвалиды имеют право на получение вне очереди мест в специальных учревдениях социального обеспечения. В случае отсутствия необходимых документов для получения пенсии она выплачивается в минимальном размере с последующим перерасчетом.

Студенты имеют право перевода в учебное заведение по новому месту временного или постоянного жительства в соответствии с избранной специальностью.

Вынужденные переселенцы имеют право на возмещение затрат и выплату компенсации за полученный материальный ущерб. Им возмещается:

- стоимость проезда, провоза и хранения имущества от месте бывшего постоянного жительства до места временного размещения;

стоимость проезда, провоза и хранения имущества от места временного размещения до нового места постоянного жительства;

затраты на приобретение жилого помещения ( покупку, постройку дома, квартиры).

В состав компенсаций за утраченное имущество входят: вынужденно

2Ь

оставленные жилые доме, квартиры и другие строения, принадлежащие гражданам на праве собственности (дачи, садовые домики.гаражи), домашнее имущество, плодово-ягодные насаждения, транспортные средства, сельскохозяйственные животные.

' Вопросы вынужденных переселенцев являются частью комплексной проблемы вынужденной миграции. Для их решения созданы специальные органы государственного управления, обеспечивающие осуществление программ в этой сфере.

Для реализации государственной политики в области регулирования ~ миграционных процессов, заключения межреспубликанских договоров в области миграции, координации работы территориальных органов управления образована комиссия по оказанию помощи беженцам и вынужденным переселенцам. >

Органом по делам беженцев и вынужденных переселенцев является республиканское объединение "Миграция" Министерства труда Российской Федерации.

Основные задачи  объединения:

организация приема и временного размещения вынужденных переселенцев, их трудоуетройетвб;

координация работы министерств, ведомств и организаций по создании социально-бытовых условий в местах нового проживания граждан;

распределение финансовых и материальных ресурсов, направленных на создание условий по приему, размещению и трудоустройству беженцев и вшувдвнных переселенцев, и контроль за их использованием;

осуществление других практических мер по реализации программы "Миграция".

Действующее законодательство предусматривает охрану прав граждан от неправомерных действий органов государственного управления. В условиях чрезвычайного положения этот механизм не претерпевает больших изменений. Это значит, что неправомерные действия государственных органов и должностных лиц обжалуются в соответствии с Законом СССР "О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан". Постановление о наложении административного штрафа может быть обжаловано в вышестоящий орган (вышестоящему должностному лицу) или в районный (городской) народный суд (ст.267 КоАЛ). От.38 закона "О чрезвычайном положении" предусматривает постоянный парламентский контроль за соблюдением чрезвычайного законодательства и проведение инспектирования соответствующих территорий. Неправомерное применение сипы сотрудниками органов внутренних дел и военнослужащими, превышение дол1шоетными

26

лицами служебных полномочий, включая нарушение гарантии прав граждан, влечет за собой ответетвеняоть согласно действующему законодательству Российской Федерации.

В чрезвычайных условиях существенное значение приобретает еще одна группа мер защиты нарушений прав граждан - административно-восстановительные. Речь идет о необходимости юридически закрепить обязанности государственных органов ( правительства, местной администрации, администрации предприятий и организаций ) обеспечить компенсацию пряв, которых граждане лишились в силу чрезвычайных обстоятельств. Тем самым мы, с одной стороны, подчеркиваем временный характер ограничения правового статуса граждан, а с другой - наделяем их правом требовать восстановления нарушенных прав. Прежде всего возникает потребность в денежной компенсации за утраченные права; утрата документов предполагает создание упрощенной процедуры по их восстановлению и т.ч. Таким образом, в специальном правовом статусе нуждаются не только вынужденные переселенцы, но и те, кто является непосредственным субъектом чрезвычайного режима.

Международно-правовая доктрина чрезвычайного законодательства основана .на том, что чрезвычайное положение может быть совместимо с демократическими устоями лишь в том случае, если соблюдаются слеДую-щие принципы:

а)             временного ограничения прав и свобод;

б)            соразмерности ограничений с остротой создавшегося положения;

в)             недискриминацик;

г)             неприкосновенности некоторых основных прав.

Принцип временного ограничения находит выражение, с одной сто

роны, в закреплении в законе конкретных сроков, на которые может вво

диться ЧП, а с другой - в указании на то, ч^о чрезвычайные меры вызва

ны экстремальной ситуацией и с ее исчезновением прекращают свое дейст

вие.

Принцип соразмерности применяемых чрезвычайных мер масштабам

возникшей опасности требует, чтобы осуществляемые ограничения и запре

ты прав и свобод граждан не выходили за строгие пределы, которые дик

тует сложившаяся ситуация. Право оценки принадлежит международному

органу контроля - Комитету по правам человеке. Согласно ст.4 Пакте о

гражданских и политичеких правах " во время чрезвычайного положения

в государстве, при котором жизнь нации находится под угрозой и о наличии которого официально объявлено, участвующие в настоящем Пакте государства могут принимать меры в отступление от своих обязательств по настоящему Пакту только в такой степени, в которой это требуется остротой положения..."

27

В ходе практической работы по изучению конкретных дел Комитетом по правам человека были сформулированы следующие положения:

используемые чрезвычайные меры должны как минимум смягчить или ликвидировать конкретную опасную ситуацию;

перед тем как применять чрезвычайные ограничения, необходимо убедиться, что менее жесткие меры, допустимые в обычное время, недостаточны для урегулирования ситуации.

Международно-правовой принцип соразмерности нашел    отрешение во внутреннем законодательстве. В соответствии со ст.26 закона РЖР "О чрезвычайном положении" меры, применяемые в условиях ЧП я влекущие за собой изменение установленных законом прав, свобод к обязанностей граждан, должны осуществляться в пределах, требуемых остротой положения,

Согласно п.З ст.4 Пакта чрезвычайные меры могут осуществляться

при условии, что они "не влекут за собой дискриминации исключительно

на основе расы, цвета коки, языка, религии ияи социального положения".

Кяичевым словом здесь является "исключительно". Дело в том, что в ус

ловиях ЧП, вызванного социальными конфликтами, может возникнуть такая

ситуация, когда, например, при подавлении вооруженного выступления не

конституционных формирований чрезвычайные меры окажутся направленными

не какую-либо этническую или религиозную группу. Однако очевидно,

что эти меры не представляют собой дискриминации исключительно us ос

нове рясы, религии и т.п., так как являются необходимыми в таких пре

делах, в которых этого требует острота ситуации. Согласно п.2 ст.Йб

Закона РОФОР "О чрезвычайном положении" чрезвычайные меры не долкны

влечь за собой какой-либо дискриминации отдельных лип или групп насе

ления исключительно по признакам расы, национальности, поля, языка,

религии, политических убеждений или социального происхождения.

В соответствии со ст.4 Пакта при любых ситуациях не подлежат

никакому ограничению и являются неприкосновенными следующие принципы:

лрээо на жизнь, запрещение применения пыток, запрещение рабства, запре

щение обратной сиды уголовного закона, право на признание правосубъект

ности, право на свободу совести и религии, запрещение лишения свободы

за долги.

Международно-правовая доктрина в отношении первых четырех основных прав выработала положение о необходимом минимуме; зто своего рода международный императив, который налагает обязательства не любое государство независимо от того, является ли оно участником соглагаения.

Зякон РЖР "О чрезвычайном положении" установил, что введение 411 не «О'чет служить основанием для каких-либо ограничений прева на

28

жизнь, свободы от пыток, жестокого, бесчеловечного или унижающего человеческое достоинство обращения или наказания, праве на свободу мысли, совести, религии в понимании этих прав и свобод, принятом Международным пактом о гражданских и политических правах.

В случае введения ЧП Президент России либо Президиум Верховного Совета Российской Федераций в трехдневный срок принимают меры к оповещению генерального секретаря ООН об ограничении прав и свобод граждан, составляющих отступления от обязательств по Международному пакту, об объеме этих отступлений и о причинах такого решения.