§4. Административно-правовые отношения и их виды

Административно-правовые отношения — это регулируемые нормами административного права общественные отношения, складывающиеся в сфере управления. Поскольку административно-правовые отношения являются разновидностью правовых отношений вообще, то они обладают всеми общими признаками, которые присущи любым правовым отношениям. Вместе с тем они обладают особенностями, которые свойственны им как административно-правовым отношениям.

Эти особенности состоят в том, что административно-правовые отношения складываются в сфере управления, т.е. непосредственной, повседневной деятельности по осуществлению управления социально-политической, социально-культурной и хозяйственной сферами, а также иной управленческой деятельностью.

Элементами (составными частями) административно-правовых отношений являются: субъекты, объекты и юридические факты.

Субъектом административно-правового отношения называется тот, кто наделен административными правами и обязанностями. Субъектами административно-правовых отношений являются:

— граждане России;

— иностранные граждане и лица без гражданства;

— государственные органы, их структурные подразделения, предприятия, учреждения и иные государственные организации;

— общественные (негосударственные) объединения;

— служащие государственных органов и организаций, служащие общественных (негосударственных) объединений;

— представители общественных формирований, наделенные административными обязанностями и правами.

Административная правосубъектность у граждан России возникает с момента рождения, а у государственных органов, предприятий, учреждений, общественных объединений и других формирований и юридических лиц — с момента образования их в установленном порядке. Административная правосубъектность у государственных и общественных (негосударственных) служащих наступает с момента зачисления на должность.

Общим объектом регулирования административно-правовых норм, как и любых других правовых норм, являются общественные отношения, а непосредственным объектом — поведение субъектов. В каждом конкретном административно-правовом ot-

54

>>>55>>>

ношения его стороны (участники) осуществляют те предоставленные hm права и возложенные на них обязанности, которые связаны с объектом правоотношения. Таким образом, объект — это то, по поводу чего возникает правоотношение.

Реализация прав и обязанностей субъектов административного правоотношения может быть связана не только с их поведением и действиями (правомерными или неправомерными), ибо такие отношения могут устанавливаться и по поводу вещей, продуктов творческой деятельности (скажем, при передаче их от одного органа управления в распоряжение другого, при изъятии я конфискации их в административном порядке и реквизиции), а также по поводу личных нематериальных благ (например, при охране "чести и достоинства граждан, при получении ими бесплатного образования и т.д.). Однако в подобных случаях объектом административно-правовых отношений являются действия сторон, а. вещи, продукты творческой деятельности и личные нематериальные блага — предметом правоотношений.

Юридические факты, являются основаниями возникновения, изменения или прекращения административно-правовых отношений, т.е. это такие факты, с наличием которых законодатель связывает возникновение, изменение и прекращение правовых отношений. Юридические факты могут возникать в результате выражения воли людей. Такие факты именуются волевыми (например, гражданин подает жалобу на действия должностного лица в компетентный орган, последний обязан ее рассмотреть в установленный срок и сообщить о принятом решении жалобщику).

Административно-правовые отношения могут возникать не только в результате действия людей, но и при наступлении определенных событий, имеющих юридическое значение. Юридические события — это неволевые юридические факты, влекущие правовые последствия (например, в связи с достижением Гражданином 16-летнего возраста у него возникает обязанность обратиться в орган внутренних дел за получением паспорта, а у этого органа — право и обязанность выдать гражданину паспорт).

Различие между волевыми и неволевыми юридическими фактами заключается в том, что возникновение первых зависит от воли людей (они совершают как правомерные, так и неправомерные действия), тогда как возникновение вторых от воли людей не зависит.

55

>>>56>>>

Административное правоотношение носит двусторонний характер: правам одного субъекта соответствуют обязанности другого и наоборот. Оба участника правоотношения связаны в конечном счете с государством, которое, устанавливая права и обязанности субъектов, гарантирует их реализацию.

Административно-правовые отношения различаются по своему содержанию, соотношению прав и обязанностей их участников, характеру порождающих их юридических фактов.

По своему содержанию административно-правовые отношения делятся на материальные и процессуальные.

К материальным административно-правовым отношениям относятся общественные отношения, возникающие в сфере управления, регулируемые материальными нормами административного права. Административно-процессуальные правоотношения — это отношения, которые складываются в сфере управления в связи с разрешением индивидуально-конкретных дел и регулируются административно-процессуальными нормами. Примерами административно-процессуальных правоотношений могут служить отношения, которые складываются при рассмотрении и разрешении заявлений, предложений и жалоб граждан органами управления и их должностными лицами. Взаимоотношения материальных и процессуальных правоотношений характеризуются тем, что материальные отношения реализуются посредством процессуальных отношений. Кроме того, административно-процессуальные отношения «обслуживают» правовые отношения ряда других отраслей права. Так, посредством административно-процессуальных отношений реализуются материальные отношения финансового, земельного и других отраслей права.

По соотношению прав и обязанностей участников административно-правовые отношения делятся на две группы:

1) отношения, в которых один из участников подчинен друга му (вертикальные правоотношения);

2) отношения, участники которых не находятся в подчине нии друг у друга (горизонтальные правоотношения).

Вертикальные административно-правовые отношения складываются в рамках подчиненности одного субъекта другому. Например, между вышестоящими и нижестоящими органами государственного управления, между соподчиненными структурными подразделениями аппарата органов государственного управления, между соподчиненными должностными лицами. Вертикальные административно-правовые отношения возникают

56

>>>57>>>

также в случаях, когда акт одного субъекта административного правоотношения в соответствии с законодательством является обязательным для другого субъекта. Так, органы исполнительной власти наделяются полномочиями принимать акты, которые являются обязательными не только для непосредственно подчиненных им органов и организаций, но и для органов, организаций, предприятий, учреждений, объединений, служащих, не находящихся в подчинении, и граждан. Характерным для вертикальных административно-правовых отношений является то, что они возникают на основе одностороннего волеизъявления, исходящего от наделенного полномочиями органа или должностного лица. Вертикальное административно-правовое отношение может возникнуть помимо или даже вопреки воле другого субъекта правоотношения.

Горизонтальные административно-правовые отношения возникают между субъектами, которые не связаны с подчиненностью. Такие отношения складываются между несоподчиненными органами государственного управления, предприятиями, учреждениями, объединениями, служащими, а также между гражданами. Горизонтальные административно-правовые отношения могут возникать также между органами государственного управления и их должностными лицами и гражданами. Такие отношения возникают в связи с реализацией гражданами прав в сфере управления. Субъекты этих правоотношений не связаны с подчиненностью. Праву гражданина обращаться в орган управления с просьбой или заявлением соответствует обязанность органа принять заявление и рассмотреть его в установленный срок. Государственному управлению, в основе которого лежат демократические принципы, свойственны отношения сотрудничества органов исполнительной власти, органов государственного управления с гражданами.

Вместе с тем правоотношения между органами государственного управления и гражданами по реализации обязанностей граждан в сфере управления (соблюдать общественный порядок, воинские обязанности и т.п.), как правило, являются вертикальными, ибо гражданин подчинен законным требованиям органа государственного управления.

По характеру юридических фактов, порождающих административно-правовые отношения, эти правоотношения делятся на отношения, порожденные правомерными и неправомерными фактами. Последние именуются деликтными.

57

>>>58>>>

Административно-правовые отношения предполагают такое поведение их субъектов, которое соответствует выраженным в административно-правовых нормах требованиям. В случае нарушения этих требований возникает необходимость их защиты, которая осуществляется в административном или судебном порядке.

Административный порядок защиты состоит в непосредственном воздействии органов государственного управления на участников административно-правовых отношений, которое заключается в применении уполномоченными органами управления мер государственного принуждения к субъектам, не выполняющим обязанностей, вытекающих из правоотношения. Непосредственное воздействие органов управления на участников правоотношений позволяет оперативно реагировать на факты нарушения административно-правовых норм и быстро восстанавливать нарушенные права и законные интересы. Большинство административно-правовых отношений защищается в административном порядке.

Вместе с тем в установленных законодательством случаях административно-правовые отношения защищаются и в судебном порядке. Например, отношения по поводу наложения административного взыскания. Круг административно-правовых отношений, защищаемых в судебном порядке, определен Законом Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»1.

По результатам рассмотрения жалобы суд выносит решение. Установив обоснованность жалобы, суд признает обжалуемое действие (решение) незаконным, обязывает удовлетворить требование гражданина, отменяет примененные к нему меры ответственности либо иным путем восстанавливает его нарушенные права и свободы.

и 1 См.: Ведомости Съезда народных депутатов Российской -. Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. Uf № 19. Ст. 685. Согласно этому закону каждый гражданин вправе

обратиться с жалобой в суд, если считает, что неправомерными < Ц действиями (решениями) государственных органов, органов И it местного самоуправления, учреждений, предприятий и их к объединений, общественных объединений или должностных лиц

нарушены его права и свободы.

58

>>>59>>>