§2. Понятие, структура и виды административно-правовых норм

Норма административного права, как и норма любой другой отрасли права, представляет собой правило общего характера, определенную меру (масштаб) должного или возможного поведения, установленную государством и охраняемую специальными государственными средствами.

Нормы административного права, так же как и нормы других отраслей права, выполняют функцию регулятора общественных отношений. Они отличаются от норм других отраслей права тем, что предметом их регулирования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере управленческой, исполнительной деятельности государства.

Помимо общественных отношений в сфере исполнительной деятельности государства нормы административного права регулируют отношения, возникающие в связи с разрешением органами представительной власти, суда, прокуратуры и самоуправления (муниципальными) вопросов государственной и муниципальной службы, а также внутриорганизационных вопросов управленческого характера.

Административно-правовые нормы регулируют также общественные отношения, возникающие в связи с осуществлением общественными и иными негосударственными объединениями переданных в их ведение функций органов государственного управления.

Вышесказанное позволяет сформулировать следующее определение понятия нормы административного права.

Административно-правовая норма — это норма права, регулирующая отношения в сфере государственного управления, а также отношения управленческого характера, возникающие в иных областях государственной деятельности.

Перед нормами административного права стоят следующие задачи:

— упорядочение различных компонентов системы государственного управления, исполнительной деятельности;

43

>>>44>>>

— закрепление научно обоснованных и наиболее целесообразных взаимоотношений между управляющими и управляемыми системами;

— регламентация связей различных отраслей управления, взаимодействия государственных органов с предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами, т.е. с юридическими и физическими лицами.

Сущность административно-правового регулирования состо-ит в упорядочении управленческих отношений, в установлении с помощью норм административного права юридических прав и обязанностей участников этих отношений. Исходя из объективных закономерностей общественного развития, политики государства и норм нравственности, административно-правовые нормы определяют, каким должно быть (может быть) поведение субъектов управленческих отношений.

Административно-правовое регулирование имеет государственный характер, поэтому исполнение, использование, соблюдение' и применение правил, определяемых нормами административного права, гарантируются в случае необходимости мерами государствен* ного принуждения. Творческая роль норм административного npai ва проявляется не только в самом регулировании общественный отношений, но и в его воспитательном воздействии на людей в формировании у них правосознания. Однако воспитательное зна** чение норм административного права не является его специфичен ской функцией, ибо средствами воспитания являются и мораль, и нравственность, и искусство.

Сама цель норм административного права предопределяет добровольное их соблюдение большинством субъектов административного права. Принуждение применяется в случае неисполнения или нарушения требований административно-правовой нормы.

Исходя из общего понятия правового регулирования, можно сделать вывод, что содержание административно-правового регулирования заключается в следующем:

— упорядочении и закреплении наиболее целесообразных общественных отношений в сфере управления;

— охране урегулированных правом управленческих отношений;

— в порождении и развитии новых общественных отношений, соответствующих требованиям объективных законов развития нашего общества;

44

>>>45>>>

— вытеснении из сферы управления общественных отноше

ний, не отвечающих современным условиям.           ,

Нормы административного права направлены на организацию, упорядочение и совершенствование отношений, которые складываются в сфере управления. Посредством административно-правовых норм определяются правовое положение и компетенция большинства органов исполнительной власти, органов управления, регламентируется их деятельность, ее формы и методы, порядок взаимоотношений с другими субъектами управления. Нормы административного права определяют также правовое положение физических и юридических лиц в сфере государственного управления.

Административное законодательство содержит нормы, посредством которых обеспечивается охрана (защита) административно-правовых отношений от возможных нарушений. Охранительные нормы предписывают воздерживаться от совершения противоправных деяний, непосредственно регулируют отношения, возникающие в связи с дезорганизацией или нарушением административно-правовой системы, отношения, связанные с применением мер административного принуждения. Кроме того, административно-правовыми нормами нередко защищаются общественные отношения, регулируемые другими отраслями права.

Нормы административного права в соответствии с требованиями экономического базиса способствуют зарождению и развитию новых отношений. История административного законодательства свидетельствует, что на всех этапах развития нашего государства административно-правовое регулирование играло важную роль в возникновении, развитии и формировании новых видов общественных отношений в сфере управления. Это направление административно-правового регулирования приобретает исключительно важное значение в современный период. Принятые за последние годы государством нормативные акты по переходу к рыночным отношениям управления экономикой, социальной сферой и другими сферами жизнедеятельности содержат многочисленные нормы, направленные на развитие новых управленческих отношений.

Административно-правовое регулирование способствует интенсификации и упорядочению деятельности органов государственного управления. Государством намечен и реализуется комплекс мер по дальнейшему совершенствованию организационной структуры органов исполнительной власти, форм и методов их деятельно-

45

>>>46>>>

ста, укреплению кадров, компьютеризации управленческого труда, укреплению государственной дисциплины и законности во всех звеньях, развитию самоуправления. В решении этих задач важную роль выполняют нормы административного права, которые непосредственно обеспечивают юридическое оформление процессов совершенствования организации и деятельности органов исполнительной власти, администрации.

Таким образом, административно-правовое регулирование служит интересам общества во всех сферах управленческой, исполнительной деятельности государства. Нормы административного права порождают новые управленческие правовые отношения, вызванные современными внутренними и внешними условиями развития общества, способствуют совершенствованию существующих общественных отношений.

Содействуя зарождению и развитию новых общественных отношений, административно-правовое регулирование вытесняет из сферы управления устаревшие, не способствующие совершенствованию управления в хозяйственной, социально-культурной, социально-политической сферах, а также в сфере межотраслевого управления, управленческие отношения.

Формы воздействия на общественные отношения юридических норм и особенности их применения зависят от предмета и задач правового регулирования. Для административно-правового регулирования характерно применение предписания к совершению действий, дозволения, поощрения к действию и запрета (как в отдельности, так и в сочетании).

Однако «доля участия» указанных норм в административно-правовом регулировании неодинакова. Самое широкое применение имеет предписание. Это объясняется тем, что осуществление управления как организующей целенаправленной деятельности немыслимо без властного установления должного поведения, без предписания к действию, исходящего от субъекта управления к объекту управления, от управляющего к управляемому. Часто используются дозволение и поощрение к действию, поскольку управление носит творческий характер и предполагает инициативу управляемых. Что касается запрета, то он имеет сравнительно меньшую сферу действия.

Административно-правовая норма, так же как и нормы других отраслей права, имеет свою структуру, под которой понимаются внутреннее строение нормы, определенный порядок взаимосвязи, взаимообусловленности составных частей, элементов нормы. Co-

46

>>>47>>>

гласно наиболее распространенному мнению административно-правовая норма состоит из гипотезы, диспозиции и санкции. Вместе с тем нормам административного права присущ и такой элемент, как поощрение1.

Гипотеза как часть административно-правовой нормы содержит указание на фактические условия реализации нормы, т.е. на те общественные отношения, на которые она призвана воздействовать и которые в свою очередь порождают конкретные правовые отношения. Следовательно, обстоятельства, предусматриваемые гипотезой нормы, являются юридическими фактами, порождающими административно-правовые отношения. Например, совершение гражданином административного правонарушения дает уполномоченным на то органам право привлечь виновного к административной ответственности. Гипотеза либо выражается в форме гипотетического суждения, либо не формулируется вообще, но может быть выведена из содержания нормы путем логического анализа последней.

Диспозиция — правило поведения, предписываемое нормой. Диспозиция в административно-правовых нормах излагается преимущественно как права, правомочия, дозволения или в виде предписаний, обязанностей, а также запрета и ограничений. Диспозиции, в которых формулируются одновременно и права и обязанности, в нормах административного права встречаются относительно редко. Независимо от того, каким образом сформулирована диспозиция, она всегда предполагает неразрывность, взаимосвязь прав и обязанностей, всегда указывает на то, как должны (или могут) вести себя субъекты.

Санкция как элемент административно-правовой нормы содержит указание на меры административного воздействия, применяемые к правонарушителю. При этом важно иметь в виду, что санкция указывает не любое административное воздействие, а лишь такое, применение которого предусмотрено нормой в связи с правонарушением. Поэтому административно-предупредительные меры (установление карантина, закрытие границы, оцепление места наводнения, землетрясения, а также реквизиция) не могут быть отнесены к санкциям, ибо они не связаны с

Об этом см.: Коревев А.П. Нормы административного орава и их применение. M., 1978. С. 28—30.

47

>>>48>>>

совершением правонарушения. Подобные меры указываются не

в санкции, а в диспозиции нормы права.     Ji:

Особенностью системы административно-правовых санкции^ являются ее исключительно богатый арсенал средств^админист-пативнога воздействия, разнообразие видов санкции, а также! предоставление органам и должностным лицам в установленных! пределах широкой возможности применять те меры воздействия, которые они считают наиболее целесообразными и эффективными.

Поощрение как элемент правовой нормы есть публичное признание заслуг физического или юридического лица в выполнении правовых обязанностей или общественного долга, сформулированных в диспозиции нормы. Основанием для поощрения являются указанные в норме административного права действия, поведение, которое стимулируется государством. Так, основанием для поощрения может служить образцовое исполнение служебных обязанностей. Мерами поощрения могут быть: объявление благодарности, денежная премия, ценный подарок и др.

Административно-правовые нормы по различным основаниям классифицируются на определенные виды. Наиболее полно выявить характерные черты норм административного права и их юридические свойства позволяет классификация их по следующим основаниям:

— предмет регулирования;

— метод воздействия на поведение субъектов административного права;

— форма предписания;

— предел действия (в пространстве, во времени, по субъектам).

По предмету регулирования. Административно-правовые нормы регулируют материальные и процессуальные управленческие отношения. Если нормы регулируют саму сущность управленческих отношений, то они считаются материальными, а если же нормы регулируют порядок реализации, применения права, то они признаются административно-процессуальными нормами. Последние направлены на проведение в жизнь материальных норм.

По методу воздействия на поведение субъектов административного права. Административно-правовая норма по-разному воздействует на поведение участников общественных отношений: она может либо обязывать к действию, либо уполномочивать совершать определенные действия, либо запрещать совершать дейст-

48

>>>49>>>

вяя, либо поощрять к действию. В соответствии с характером сформулированного в норме правила административно-правовые нормы подразделяются на обязывающие, уполномочивающие, запретательные и поощрительные.

JTTo форме предписания. Административно-правовые нормы по форме предписания подразделяются на категорические (императивные), рекомендательные и диспозитивные.

Категорические (императивные) нормы содержат правила, непосредственно определяющие поведение субъектов при наступлении сформулированных в них условий, которые не могут быть изменены или заменены иными обстоятельствами по соглашению сторон данного правоотношения.

Рекомендательные нормы содержат определенные советы, рекомендации о целесообразности совершения субъектами административного права тех или иных действий. Рекомендательная норма обязывает (в форме совета) субъекта права к совершению определенных действий, предоставляя ему возможность самостоятельно определить пути и способы выполнения предусмотренных нормой обязанностей, либо предписывает субъекту выполнение предусмотренных нормой действий, но допускает возможность конкретизации общих положений нормы, исходя из сложившейся фактической ситуации.

Диспозитивные нормы содержат правило, которое предоставляет возможность участникам административного правоотношения в рамках нормы самим определять права и обязанности. И только в случае отсутствия взаимного соглашения вступает в силу правило нормы. Диспозитивные нормы в административном законодательстве встречаются относительно редко. Это объясняется управленческим характером общественных отношений.

По пределу действия (в пространстве, во времени, по субъектам). Административно-правовые нормы действуют в пределах Российской Федерации и за ее границами (нормы, регулирующие деятельность органов, организаций и должностных лиц, а также граждан России за границей). Соответственно территориальным масштабам действия административно-правовые нормы бывают:

— общероссийские;

— действующие в пределах территорий республик в составе Российской Федерации, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономных образований;

— местные;

49

>>>50>>>

— межтерриториальные и специальные, т.е. действующие ItI пределах нескольких территориальных единиц (краев, областей^ районов и др.);

— распространяющие свое действие на определенную часть территориальной единицы.

По действию во времени административно-правовые нормы делятся на срочные, т.е. с заранее определенным сроком действия, и бессрочные, не имеющие заранее установленного срока действия. Как срочные, так и бессрочные нормы могут быть длительными и кратковременными. Разновидностью срочных норм являются чрезвычайные нормы, т.е. нормы, ограниченные во времени исключительными обстоятельствами: стихийными бедствиями, эпидемиями, эпизоотиями, межнациональными конфликтами и другими факторами, предусмотренными законодательством о чрезвычайном положении.

Административно-правовые нормы по субъектам (адресатам) регулируют поведение граждан (физических лиц) в сфере государственного управления, а также деятельность государственных органов, предприятий, учреждений и организаций (юридических лиц):

— общественных негосударственных объединений в сфере государственного управления;

— государственных служащих и служащих общественных объединений в сфере государственного управления.

Рассматриваемая классификация указывает субъектов, на которых распространяется действие административно-правовых норм, и помогает установить конкретный круг управленческих отношений, регулируемых нормами административного права.