4.1. Административная юстиция во Франции

Конституция Франции рассматривает судебную власть как стража свободы личности. Гарантом независимости судебных органов считается президент республики. Он назначает судей и прокуроров. К ним предъявляются высокие образовательные требования: помимо получения общего юридического образования они должны закончить Национальную школу магистратуры (магистратами во Франции называются судьи и прокуроры). Судьи несменяемы, но могут быть уволены в случае совершения дисциплинарного проступка.

Президент республики возглавляет особый двухпалатный орган - Высший совет магистратуры. Заместителем его является министр юстиции. Одна из палат имеет юрисдикцию в отношении судей: она дает рекомендации президенту относительно назначения членов Кассационного суда, первого председателя Апелляционного суда, председателей судов высшей инстанции; дает заключения о назначении других судей; выносит решения о дисциплинарных наказаниях судей. Другая палата совета, имеющая юрисдикцию в отношении прокуроров, дает заключения о назначении прокуроров и о дисциплинарных санкциях применительно к ним. Помимо определенного числа судей и прокуроров, каждая палата Высшего совета магистратуры включает в себя члена Государственного совета и трех независимых лиц, назначенных соответственно президентом республики, председателем Национального собрания и председателем сената.

Французские суды делятся на две группы.

Первую образуют суды по гражданским и уголовным делам. Они делятся на обычные и специализированные (например, коммерческие, по вопросам социального обеспечения, по делам о несовершеннолетних, военные трибуналы и др.). Имеются четыре иерархические ступени: суд низшей инстанции, суд высшей инстанции. Апелляционный суд, Кассационный суд. Другую группу составляют административные суды, которые также делятся на обычные и специализированные (например, суды бюджетной и финансовой дисциплины, суд высшей школы и др.). Имеются три уровня административных судов: первый, второй (Апелляционный суд), третий (Государственный совет).

Некоторые суды стоят вне этих двух групп. К ним относятся так называемый Конфликтный суд, рассматривающий конфликты по вопросу о компетенции между двумя вышеуказанными группами судов. Конституционный совет (в той мере, в которой он выступает в качестве судебного органа), Высокая палата правосудия и Суд Республики.

Государственный совет Государственный совет является одним из старейших государственных учреждений Франции. Он был основан Наполеоном Бонапартом (тогда Первым консулом Французской республики) в 1800 г. Его предшественником был так называемый Королевский совет, существовавший с XIII в. и возглавлявшийся самим королем. Теперь условно считают, что президентом совета является премьер-министр или министр юстиции: оба они имеют право председательствовать на заседаниях его генеральной ассамблеи (общего собрания, пленума). Фактически работой Государственного совета руководит его вице-президент.

Все действительные (постоянные) члены Государственного совета (201 человек) назначаются президентом республики. К ним предъявляются очень высокие требования. Для того чтобы начать работу в качестве члена Государственного совета на низшей должности, необходимо закончить Национальную школу администрации. В качестве так называемых докладчиков и государственных советников (постоянных и внештатных) привлекаются высококвалифицированные специалисты из разных сфер деятельности.

Государственный совет играет двоякую роль. Во-первых, он оказывает консультационную помощь правительству, давая заключение по всем законопроектам перед передачей их в парламент. Органы государственного управления обязаны запрашивать мнение Государственного совета относительно распоряжений, затрагивающих правовые, экономические, финансовые, административные вопросы. Во-вторых, в качестве судебной инстанции Государственный совет выполняет функции высшего административного (арбитражного) суда.

Высокая палата правосудия и Суд Республики Особое положение в судебной системе занимает Высокая палата правосудия. Она состоит из 24 постоянных членов и 12 заместителей. Половину из них избирает из своего состава Национальное собрание, половину - сенат. Высокая палата правосудия тайным голосованием выбирает председателя и двух заместителей.

Высокая палата правосудия имеет полномочия судить президента республики за государственную измену. Дела в Высокой палате правосудия возбуждаются по решению обеих палат парламента, принятому абсолютным большинством голосов членов палат. Голосование в Высокой палате правосудия тайное; принятое ею решение окончательное и обжалованию не подлежит.

Суд Республики состоит из 12 парламентариев, избираемых поровну из своего состава Национальным собранием и сенатом, а также 3 судей из состава Кассационного суда (один из них является председателем Суда). Суд Республики рассматривает только дела о преступлениях и правонарушениях, совершенных членами правительства при исполнении ими своих функций. Известную роль в возникновении института административной юстиции во Франции сыграл разработанный Монтескье принцип разделения властей. Из этой теории государственными деятелями Франции типа аббата Сиеса был сделан тот вывод, что общие суды, будучи органами, совершенно посторонними администрации, не должны вмешиваться в ее деятельность. По закону от 24 августа 1790 года "функции судебные отдельны и должны быть неизменно разграничены от функций административных; судьи не могут , под страхом ответственности за служебное преступление, каким бы то ни было образом нарушать деятельность административных учреждений, ни призывать к себе администраторов по предмету их функций" (Цитировано по: Дерюжинский В.Ф. Административные суды в государствах Западной Европы. СПб., 1906. С. 7.)

Осуществлять наблюдение за законностью административных мероприятий поэтому должны специальные органы, какими являлись особые административные суды. Эта идея, возникновению которой послужил закон 1790 г., кристаллизовалась к 1799 г., когда во главе Франции стал Наполеон Бонапарт. Небезынтересно узнать, что общим положением, которое объединяло Сиеса и первого консула, было положение, выраженное в следующем принципе: "ход администрации не должен останавливаться обычными судами".

Система административных судов, возникшая во Франции в эпоху Революции и первой Империи, складывалась из судов низшей инстанции - советов префектур, расположенных в департаментах, и суда высшей инстанции, каким явился Государственный совет с его департаментом судебно-административных дел.

Совет префектуры состоял из 3-4 человек, назначаемых и сменяемых главой государства по представлению министерства внутренних дел, председательствовал в Совете глава департамента - префект. Постепенно из-за неудобства присутствия в административном суде главы местной администрации вошло в обычай не приглашать на заседание Совета префекта. Благодаря этому административные суды департаментов стали более независимыми и состояли из профессиональных административных судей.

Компетенция советов префектур была достаточно широкой и в ее круг входило: споры по вопросам прямых налогов; споры в области публичных работ - трудовые споры, возникавшие в случаях когда работодателем выступало государство; споры по вопросам о продаже государственных имуществ; спори по выборам в муниципальные и департаментские собрания; дела по жалобам, направленным на отмену административных актов, совершенных с превышением власти и нарушением публичных прав граждан (См.: Дерюжинский В.Ф. Указ. работа С. 9-15; Гуссаковский П.Н. Административная юстиция. - Журн. Мин. Юст., 1906. С. 47.).

Апелляционной инстанцией по делам, решаемым в Советах префектур, и высшим административным судом, являлся Государственный совет, который одновременно выполнял функцию консультанта главы государства и правительства.

Нужно отметить, что в течение первой половины XIX века административные суды во Франции, находясь в зависимости от администрации, не всегда оказывались на высоте своих задач и нередко своими решениями больше способствовали произволу должностных лиц, чем защите прав граждан и упрочению законности. Но в 60-70-х годах XIX века были проведены реформы Советов префектур и качество их работы улучшилось. Были введены публичность и гласность их заседаний, ослаблявших влияние присутствовавших на них чиновников, освещение деятельности судов в печати, чем усиливался контроль общества за работой административных судей. Законом 1889 г. был улучшен процессуальный порядок производства дел в Советах префектур. Закон 1872 г. полностью делегировал Государственному совету функцию правосудия. Этот же закон образовал еще один административно-судебный орган - Трибунал по конфликтам, который рассматривал споры о компетенции возникающие между Государственным советом и общими судами.

Охарактеризованная система административной юстиции просуществовала во Франции до середины XX века. В 50-х годах этого столетия Советы префектур были преобразованы в административные суды общей компетенции. Были усилены функции Государственного совета как апелляционного органа по отношению к административным судам департаментов, но вместе с тем этот орган остался административным судом первой инстанции, который рассматривал жалобы на наиболее важные административные решения: декреты президента республики, премьер-министра и т.д.

Разбирательство в административном суде происходит, как правило, на основе жалобы физического или юридического лица на действия власти. Административный суд устанавливает наличие, содержание и реальное значение субъективного права гражданина, которое нарушено актом администрации и которое гражданин (юридическое лицо) отстаивает перед судом. Процесс в административном судебном органе является следственным, и роль административного судьи в сборе доказательств по делу очень велика. В процессе принимают участие "правительственные комиссары", которые независимы, и их задача заключается в том, чтобы указать судьям на правовые нормы, применимы к данному делу. Комиссары не представляют ни суд, ни администрацию, ни граждан, обжалующих административное решение. Они представляют закон, который должен быть использован при разбирательстве дела.

Основаниями для обращения лица в административный суд могут быть некомпетентность автора административного акта, пороки формы, т.е. несоблюдение формальных требований, предъявляемых к акту, злоупотребление властью и нарушение приобретенных прав (См.: Лесаж М. Судебный контроль за деятельностью администрации во Франции.//Сов. гос. и право, 1981. ї 11. С. 108-109; Боботов С.В. Государственный совет Франции: политическая роль и юридические функции.//Сов. гос. и право, 1987. ї 7. С. 47-49).

Таким образом, во Франции институт административной юстиции сформировался и функционирует внутри исполнительной власти. Независимость административных судов здесь достигается их обособлением от органов, принимающих прямое участие в государственном управлении. Под влиянием Франции административные суды были учреждены во второй половине XIX века в других странах Западной Европы: в Германии, Испании, Италии, Голландии, Бельгии и т.д. Однако в Германии институт административной юстиции получил особое развитие, отличавшее его от французской модели.