65. ГОСУДАРСТВО И БЮРОКРАТИЯ

Слово «бюрократия» (от франц. «bureau» - стол, канцелярия и греч. «kratos» -

власть) буквально означает столоначальство, власть канцелярии, конторы.

К пониманию бюрократии существует два основных подхода. Один из них связан с

именем известного немецкого социолога Макса Вебера (1864-1920 гг.), работы

которого оставили заметный след в теории управления. В этом подхо­де термином

«бюрократия» обозначается рационально организованная систе­ма управления, в

которой дела решаются компетентными служащими на должном профессиональном уровне

в точном соответствии с законами и дру­гими правилами. В другом подходе

бюрократия оценивается негативно и рас­сматривается как крайне нежелательное

общественное явление. И как всегда в таких случаях существует и некая третья

позиция, когда в бюрократии ус­матривают явление, необходимое обществу, но

имеющее свои нехорошие стороны. При этом пытаются иногда провести различие между

«хорошими» и «нехорошими» сторонами данного явления на основе различения слов

«бю­рократия» и «бюрократизм»: дескать, бюрократия - это хорошо, а вот

бюро­кратизм - плохо. В такой, достаточно запутанной ситуации, анализ требует

точной расстановки акцентов.

Что касается первого подхода, то можно, конечно, словом «бюрократия»

пользоваться в том позитивном смысле, который ему придает Макс Вебер, а для

социальной аномалии, на которую указывает слово «бюрократия» в его негативном

значении, подыскать какой-нибудь другой термин. Однако такая терминологическая

операция ничего не дает, поскольку не избавляет общест­во от этого зла, а нас —

от необходимости его изучать и бороться с ним. По­этому речь пойдет о бюрократии

именно как об определенной социальной аномалии.

Наметим основные черты этого явления.

Во-первых, бюрократия - это явление общественное, социальное, прису­щее только

социуму (обществу).

Во-вторых, бюрократия, как и демократия, - это явление, неразрывно связанное с

таким социальным явлением, как власть. Не случайно в составе обоих слов

содержится указание на власть. Бюрократия и демократия - это два различных, а

точнее - противоположных, способа организации власти в социальном коллективе.

В-третьих, бюрократия, как и демократия, может касаться не только влас­ти

государственной, но и власти в любой общественной организации (напри­мер, в

партии). Однако бюрократия, в отличие от демократии, может иметь ме­сто только в

том случае, когда субъект власти и ее объект разделены, отчуждены друг от друга

(что как раз и характерно для государственной влас­ти). В этой разделенности

субъекта и объекта власти и состоит объективная основа бюрократии, постоянно

таящая в себе ее ростки. В этой связи отечествен­ный исследователь бюрократии

В.П. Макаренко правильно характеризует бю­рократизм государства как

«материализацию политического отчуждения».

Полностью искоренить бюрократию (как в рамках конкретной властно-управленческой

системы, так и в масштабе общества) можно, только лишив ее названной объективной

основы путем перехода на принципиально иной способ управления, а именно - на

самоуправление, которое предполагает совпадение (полное или частичное) субъекта

и объекта власти. Так, человек на социальном уровне зачастую выступает как

объект управления, а на уров­не физиологическом, как целостный живой организм,

он представляет собой самоуправляемую систему, которая не может

«обюрократиться»: человек не может стать бюрократом по отношению к самому себе.

Не было бюрократии и в догосударственных формах организации власти, которые

представляли собой первобытное, естественное самоуправление. Самоуправление -

это апофеоз демократии, ее наиболее полное воплощение. Поэтому демократия и

бюрократия и выступают как антиподы.

Каким же образом разделение субъекта и объекта власти в общественных

(социальных) организациях способствует появлению бюрократии? Дело в том, что

субъект власти в том или ином социальном образовании (коллективе, ор­ганизации,

обществе) наделен властью в интересах этого коллектива или об­щества в целом, в

целях его эффективного, социально полезного управления. Однако реальное

несовпадение субъекта и объекта власти, их разделенность объективно определяют и

несовпадение (неполное совпадение) их интересов, что потенциально таит в себе

опасность обращения властвующим субъектом данной ему власти в свою пользу,

использования ее для удовлетворения инте­ресов властной системы (если она имеет

коллективный характер) и ее членов. Именно в этом и заключается суть

бюрократизма, его сущность. В литературе справедливо образно характеризуют

бюрократизм в масштабе государстве как «кражу власти у народа» (В.И. Лихачев).

Что же касается таких распростра­ненных в общественном мнении признаков

бюрократизма, как бездушие, формализм, волокита, бумаготворчество и т. п., то

они - лишь внешнее прояв­ление его антиобщественной сути.

Как же все-таки соотносятся понятия «бюрократия» и «бюрократизм»?

Проф. Б.П. Курашвили полагает, что бюрократизм - это неприемлемый, извращенный

стиль (или форма) управления, а «бюрократия - это совокуп­ность бюрократов,

образующих некоторый слой, клан или группу в аппарате управления и а обществе».

Думается все-таки, что бюрократия - это не сово­купность бюрократов (так же, как

демократия - это не совокупность демо­кратов), а определенный способ организации

власти в официальных общест­венных образованиях. А бюрократизм (так же, как и

демократизм) - это совокупность свойств, качеств, признаков, характеризующих

бюрократичес­ки (а в случае с демократией - демократически) организованную

властно-уп­равленческую систему. По существу, бюрократия и бюрократизм — это

одно и то же явление, но рассматриваемое в разных плоскостях, в разных

отноше­ниях. Точно так же, как это имеет место с понятиями «государство» и

«госу­дарственность», которые указывают на одно и то же явление, но слово

«госу­дарство» обозначает его как некую самостоятельную целостность, а слово

«государственность» позволяет рассмотреть государство под углом зрения его

неразрывной связи с обществом - «государственность» определяет принад­лежность

государства обществу, указывает на государство как на определен­ное свойство

(характеристику) общества.

Бюрократизмом может быть поражен любой уровень государственной власти:

должностное лицо, государственный орган, государство в целом. При этом

бюрократизм представляет собой явление динамическое, он подвержен трансформации,

то есть во властно-управленческой системе его может быть больше, а может быть и

меньше. Причем, чем больше в системе бюрократиз­ма, тем меньше в ней

демократизма, и наоборот. Следовательно, борьба с бю­рократией возможна и

необходима. И здесь нужно обратить внимание на сле­дующее обстоятельство.

Ранее было замечено, что радикальным средством борьбы с бюрократизмом является

изменение самого принципа управления, то есть переход на само­управление. Однако

такой переход возможен не в любых социальных условиях и не для всех властных

систем. И в таких случаях должна быть разработана и применяться система

тактических мер борьбы с бюрократизмом. Общая задача этой системы - создание

устойчивой обратной связи субъекта власти и объек­та. Средства для налаживания

такой связи в целом известны и имеют демокра­тическую природу: это

демократические процедуры формирования и функци­онирования властных систем,

позволяющие влиять на их структуру, личностный состав; различные механизмы

надзора и контроля и др. Но здесь опять-таки нужно заметить, что в механизме

государства разные системы орга­нов открыты для такого воздействия по-разному:

одни в большей степени, дру­гие - в меньшей. Соответственно они в разной степени

подвержены и бюро­кратизации. Как раз поэтому представления о бюрократии и

бюрократизме связываются прежде всего с управленческим, профессиональным

чиновничьим аппаратом государства, который в наибольшей степени закрыт для

общества и в наибольшей степени подвержен бюрократическому перерождению. А вот

представительные органы государственной власти, формируемые демократиче­ским

путем, более подконтрольны обществу и менее подвержены бюрократиза­ции. Хотя и

здесь могут иметь место бюрократические тенденции: ориентация депутатов на свои

личные интересы или бюрократические интересы парламен­та как особой системы

государственных органов; «проталкивание» законопро­ектов, угодных узкой группе

лиц («заказных» законов) и т. п.

Особенно опасна бюрократизация юрисдикционных органов государства (их называют

еще «правоохранительными»), ведь они в своей деятельности используют наиболее

острые приемы государственного властвования и, ори­ентируясь на формальные

показатели и интересы своей системы, могут суще­ственно ущемить жизненно важные

интересы людей. Известны случаи, когда обнаруживалась невиновность людей,

которым органы, призванные осуще­ствлять правосудие, вынесли в свое время

смертные приговоры именно по той причине, что в своей деятельности принимали в

расчет прежде всего бю­рократические интересы своей системы (а в конечном счете

- интересы лиц, функционирующих в этой системе).

Итак, бюрократизм можно охарактеризовать как социальную аномалию, патологию,

присущую профессиональным (отделенным от объекта управле­ния)

властно-управленческим системам (как государственных, так и негосу­дарственных

организаций), суть которой в том, что властный субъект начина­ет постепенно

утрачивать качества элемента в целостной системе властеотношения «субъект —

объект», то есть перестает в своей профессиональ­ной деятельности

ориентироваться на ту цель, для которой он создан, и начи­нает работать на себя,

на сохранение и упрочение своего статуса, учитывая в первую очередь свои

собственные интересы, а в дальнейшем переходит к раз­рушительной экспансии

внутри системы, что в конечном счете приводит к ги­бели самой

властно-управленческой системы. Последнее происходит в силу той общесистемной

закономерности, что бесцельное развитие системы (то есть развитие системы, не

являющейся элементом другой системы) представляет собой, по существу, процесс

самоуничтожения, непременно приводящий сис­тему к внутреннему взрыву (подобно

тому, как лопается непомерно раздувае­мый шар). Точно так же бессмысленно и

невозможно существование властно-управленческой системы, полностью отошедшей от

объекта управления, «забывшей» свои функции. Субъект власти, противопоставивший

себя объекту управления, просто нежизнеспособен вне социально полезных связей.

Тем бо­лее, что зачастую объект власти в таких случаях становится субъектом,

устра­няющим дисфункцию пораженного бюрократизмом властеотношения.

С учетом всего сказанного можно выделить следующие черты бюрокра­тизма как

явления, характеризующего определенный способ организации власти:

1. Это явление общественное, социальное, присущее только социуму (об­ществу).

2. Явление, неразрывно связанное с таким социальным явлением, как власть.

3. Бюрократизм, в принципе, может касаться любой власти (как государ­ственной,

так и негосударственной), организованной по принципу разделения субъекта и

объекта власти (именно так организована государственная власть).

4. Проблема бюрократизма характерна для официально оформленных об­щественных

образований (коллективов, организаций), хотя по существу она является частным

проявлением общей закономерности взаимоотношений центра управления и его объекта

в условиях их разделенности.

5. Объективной основой бюрократизма является разделение субъекта вла­сти и ее

объекта, их отчуждение друг от друга, которое таит в себе опасность обращения

властвующим субъектом данной ему власти в свою пользу, ис­пользования ее для

удовлетворения интересов властной системы, в чем и со­стоит суть бюрократизма,

его сущность.

6. Радикальным средством борьбы с бюрократизмом является смена само­го принципа

организации власти и управления, а именно - переход на само­управление. Однако

такой переход возможен не в любых социальных услови­ях и не для всех властных

систем. В этих случаях должна быть налажена устойчивая обратная связь субъекта

власти и объекта.

7. Бюрократизмом может быть поражен любой уровень государственной власти:

должностное лицо, государственный орган, государство в целом.

8. Бюрократизм представляет собой явление динамическое: во

властно-управ­ленческой системе его может быть больше, а может быть и меньше.

Это обстоя­тельство определяет возможность и необходимость борьбы с

бюрократизмом.

9. Различные системы государственных органов подвержены бюрократиз­му в разной

степени: в наибольшей степени к бюрократизации склонен про­фессиональный аппарат

управляющих, государственных служащих, состав­ляющих костяк исполнительной

власти, а в меньшей - государственные органы, образуемые демократическим путем.

10. «Бюрократия» - это способ организации власти, а «бюрократизм» —

со­вокупность качеств, свойств, признаков, характеризующих бюрократически

организованную властно-управляющую систему.

11. Бюрократия и демократия выступают как антиподы: они представля­ют собой

противоположные по своей сущности способы организации власти.