4.4. Неприкосновенность депутата

Проблема неприкосновенности депутата регионального парламента весьма актуальна. Регулярно появляющиеся предложения отменить депутатский иммунитет встречают все большее понимание среди рядовых избирателей, поскольку он ассоциируется с возможностью депутата уйти от ответственности, воспользовавшись депутатской неприкосновенностью. Однако особенность статуса заключается в том, что депутат является представителем народа, выражает его интересы в парламенте и как должностное лицо должно быть защищено от неоправданного преследования по политическим мотивам. Составной частью мандата является неприкосновенность депутата. В зарубежных странах и традиционно в советском законодательстве нормативно регламентировался процесс привлечения депутата к уголовной и административной ответственности. Он имел особенности по сравнению с общим порядком привлечения граждан к ответственности.

С принятием новой Конституции РФ процедура закрепления депутатской неприкосновенности претерпела существенные изменения. Конституционной основой неприкосновенности члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы Федерального Собрания стала статья 98 Конституции РФ, которая установила рамки возможного ограничения действия уголовно-про-цессуального и административного законодательства в отношении членов российского парламента. Правда, при закреплении этой привилегии в Федеральном законе депутаты существенно расширили границы неприкосновенности, практически исключив возможность применения к ним любых мер воздействия со стороны правоохранительных органов. Соответствующая норма Федерального закона стала предметом рассмотрения в Конституционном Суде РФ85.

Традиционно продублировали норму Федерального закона о неприкосновенности депутатов законодатели региональных парламентов. В законе "О статусе депутата Архангельского областного Собрания депутатов", например, также говорилось, что "депутат областного Собрания обладает неприкосновенностью в течение всего срока его полномочий. Он не может быть привлечен на территории Архангельской области к уголовной или административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, задержан, арестован, подвергнут обыску или допросу в качестве подозреваемого без согласия сессии областного Собрания, кроме случаев задержания на месте преступления. Он не может быть подвергнут личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено действующим Федеральным законом для обеспечения безопасности других людей. Неприкосновенность депутата распространяется на его жилое, служебное помещение, багаж, личное и служебное транспортные средства, переписку, используемые им средства связи, а также на принадлежащие ему документы. Депутат областного Собрания не может быть привлечен к уголовной и административной ответственности за официально высказанное мнение, позицию, выраженную им при голосовании, в том числе и по истечении срока его полномочий. Данное положение не распространяется на случаи, когда со стороны депутата были допущены публичные оскорбления или клевета и иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законодательством"86.

Статья 20 этого же Закона закрепила процедуру лишения депутата областного Собрания неприкосновенности и привлечения его к уголовной и административной ответственности. Согласно этой процедуре для привлечения депутата к ответственности необходимо согласие областного Собрания. Подобные нормы содержались во Временном положении об обеспечении деятельности депутатов Калининградской областной Думы, утвержденном постановлением Калининградской областной Думы от 8 июля 1994 года. Соответствующие статьи названного акта стали предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации. Суд указал, что, "исключив возможность привлечения депутата к уголовной и административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, а также задержания, ареста, обыска, личного досмотра или допроса без согласия Калининградской областной Думы, Временное положение установило особый, не предусмотренный Конституцией Российской Федерации и федеральным законом порядок осуществления правосудия и судопроизводства. Между тем по смыслу статей 71 (пункты "г", "о"), 77 (часть 1), 118 (часть 3), 120 (часть 1) и 124 Конституции Российской Федерации порядок организации и деятельности судебной власти, осуществление правосудия относятся к исключительной компетенции Российской Федерации"87. Суд признал неконституционными соответствующие нормы Временного положения.

Постановление Конституционного Суда РФ породило волну прокурорских протестов в отношении аналогичных актов, принятых законодательными органами субъектов РФ. По протесту прокурора Архангельской области судебная коллегия по гражданским делам Архангельского областного суда от 2 апреля 1996 года признала соответствующие статьи областного закона о статусе депутата областного Собрания недействительными.

Вместе с тем проблема правовой регламентации неприкосновенности депутата областного Собрания оставалась нерешенной вплоть до принятия Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти в субъектах Российской Федерации". Этим Законом введена неприкосновенность депутата регионального законодательного органа. Не вызывает сомнений необходимость урегулирования этого вопроса в силу того, что депутат выполняет публичные функции, и защита от произвольного и неправомерного привлечения к ответственности является гарантией его деятельности в сфере защиты публичных, а не личных интересов.

Закрепление неприкосновенности депутата является обычной общемировой практикой, хотя в демократических странах отмечается тенденция ослабления депутатского иммунитета88. Она позволяет быть свободным в выборе собственной позиции при голосовании и выражении своего мнения, хотя, конечно, нельзя исключить влияние на его поведение политических партий, "групп интересов", лоббирующих структур и т.д. Различны и способы защиты от давления, но общим, базовым институтом, обеспечивающим эту защиту, является институт депутатской неприкосновенности. Он позволяет исключить прямое давление на депутата со стороны силовых структур государства.

Сам принцип неприкосновенности члена парламента может иметь неодинаковое законодательное наполнение, что обусловливается различным пониманием депутатами пределов такой независимости. Следует иметь в виду, что любое исключение из общих правил, устанавливающих юридическую ответственность для граждан страны, должно быть обоснованным, поскольку является изъятием из конституционного принципа равноправия. Чрезмерная защита депутатов от "внимания" правоохранительных органов не способствует поддержанию авторитета представительного органа.

Неприкосновенность не должна рассматриваться избирателями как стремление депутатов уйти от законного преследования, как способ уклониться от справедливого наказания за совершенные правонарушения. Законодатели самостоятельно определяют содержание своей неприкосновенности, и ее чрезмерное расширение не только не прибавляет авторитета представительному органу, но также может привести к злоупотреблению депутатами своим особым правовым положением. Абсолютная неприкосновенность сделает мандат депутата привлекательным для нарушителей закона, поскольку у них появляется реальная и законная возможность уйти от ответственности.

Подобные опасения, очевидно, были и у федерального законодателя, поскольку он допускает на региональном уровне возможность снятия неприкосновенности со всех депутатов. Соответствующая норма, согласно Федеральному закону "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", может быть предусмотрена уставом области (ст. 16)89.

При решении вопроса о введении института неприкосновенности депутата у представительного органа субъекта есть выбор: либо следовать положениям Федерального закона, определяющим содержание данного института, либо отказаться от неприкосновенности своих депутатов вообще, также закрепив это в своем уставе. Вносить какие-либо изменения в установленную Законом процедуру обеспечения неприкосновенности, либо менять содержание нормы нельзя. Такой вывод основывается на закрепленном Конституцией РФ распределении предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами и основывается на исключительном праве Российской Федерации принимать и вносить изменения в уголовно-процессуальное законодательство (ст. 71, п. "о"). Федеральный закон от 6 октября 1999 года установил правила привлечения к уголовной ответственности депутата, и любое воспроизведение этих норм в региональном законе с какими-либо изъятиями или дополнениями следует расценивать как вторжение в компетенцию федерального законодателя.

Можно говорить о двух аспектах депутатской неприкосновенности, закрепляемой Законом. Во-первых, обеспечение неприкосновенности в процессе выполнения депутатских обязанностей как в сессионный период работы парламента, так и вне его. Депутат участвует в обсуждении вопросов повестки дня, высказывает свое мнение, одобрительно или критически оценивает работу коллег-депутатов и органов исполнительной власти. Острота дебатов может быть различной, а высказанные суждения и предложения могут иметь далеко идущие последствия, затрагивающие интересы влиятельных лиц. Поэтому понятно стремление депутатов обезопасить себя от возможного юридического преследования за высказанные мнения, иные действия, соответствующие статусу депутата. Такие нормы имеются как в Федеральном законе "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" от 5 июля 1999 года90, так и в Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Однако одинаковым является только материальное содержание нормы, но процессуальное наполнение их различно.

Депутат Государственной Думы не может быть привлечен к уголовной или административной ответственности за высказанное мнение или выраженную позицию при голосовании в палате и другие действия, соответствующие статусу депутата, в том числе по истечении срока полномочий. Если в связи с такими действиями депутат Государственной Думы допустил публичные оскорбления, клевету или иные нарушения, то возбуждение уголовного дела, производство дознания, предварительного следствия или начало производства по делу об административном правонарушении осуществляются только в случае лишения депутата Государственной Думы неприкосновенности (ст. 19, п. 6). Допустимо предположить подобную процедуру и в отношении депутата регионального парламента. Однако соответствующая норма Федерального закона от 6 октября 1999 года предусматривает возможность привлечения депутата регионального парламента к уголовной ответственности за допущенные публичные оскорбления, клевету или иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена Федеральным законом, без лишения его депутатской неприкосновенности (ст. 13, п. 5). Сравнение двух норм показывает, что в отношении депутата Государственной Думы нельзя даже возбуждать уголовное дело без согласия палаты, в отношении же депутата регионального законодательного органа это можно сделать.

Подобный подход федерального законодателя к закреплению неприкосновенности депутатов может быть объяснен пониманием необходимости обеспечить защиту чести и достоинства депутатов, иных участников парламентского процесса, способствовать введению общей негативной оценки такого поведения в стенах парламента.

Следует обратить внимание на некоторую несогласованность положений Федерального закона, устанавливающего общие принципы организации органов государственной власти субъектов РФ, относительно закрепления неприкосновенности депутата регионального парламента. Статья 13 (ч. 5) Федерального закона предусматривает: "Депутат не может быть привлечен к уголовной или административной ответственности за высказанное мнение, позицию, выраженную при голосовании, и другие действия, соответствующие статусу депутата, в том числе по истечении срока его полномочий. Данное положение не распространяется на случаи, когда со стороны депутата были допущены публичные оскорбления, клевета или иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законом"91. Формулировка не вполне удачна, поскольку прямое ее прочтение свидетельствует об отсутствии какой-либо неприкосновенности у депутата, если он допустил прямое оскорбление или клевету в своем публичном выступлении. Только соотнеся эту норму с иными положениями данной статьи, можно допустить, с некоторой долей вероятности, что все же в случае привлечения депутата к уголовной или административной ответственности следует предварительно получить согласие законодательного органа. Подобный вывод можно сделать из содержания части 1 статьи 13, которая вводит общее правило о неприкосновенности депутата.

Вместе с тем, говоря о существовании общего правила, следует иметь в виду, что из общей нормы могут быть и изъятия. В рассматриваемом случае исключением может являться положение части 5 статьи 13. При подобной трактовке его содержания получается, что за оскорбление и клевету депутат подлежит уголовной и административной ответственности в общем порядке и не требуется при этом согласия парламента. Но такой вывод не является бесспорным, поскольку в рассматриваемой статье имеются исключения из установленного Законом правила, и отдельно оговаривается процедура привлечения к уголовной и административной ответственности депутата, совершившего правонарушение не при исполнении депутатских обязанностей. В этом случае согласие законодательного органа требуется, поскольку действует общая норма, что нашло прямое закрепление в Законе.

Таким образом, можно сделать вывод, что депутат не может быть привлечен к ответственности ни при каких условиях за высказанное мнение, позицию при голосовании. Что же касается иных действий, связанных с осуществлением депутатских полномочий, то привлечение к ответственности возможно только с согласия законодательного органа. Привлечение к ответственности за допущенные публичные оскорбления и клевету наступает в общем порядке.

Вторым аспектом неприкосновенности депутата является его деятельность, не связанная с осуществлением депутатских обязанностей. Для региональных парламентов это актуально в силу различного правового положения его членов. Значительная часть депутатов исполняет свои обязанности, не порывая с основной работой, что значительно расширяет круг отношений, в орбиту которых вовлекается депутат.

Неприкосновенность понимается как запрет привлекать депутата к уголовной или административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, подвергать его задержанию, аресту, обыску или допросу без согласия законодательного органа государственной власти субъекта РФ. Неприкосновенность депутата регионального парламента распространяется на занимаемые им жилое и служебное помещения, на его багаж, личные и служебные транспортные средства, переписку, используемые им средства связи, а также на принадлежащие ему документы. Из данной общей нормы законодатель сделал исключение, указав, что эти ограничения не распространяются на действия депутата, связанные с преступлениями против личности, а также на иные действия депутата, не связанные с осуществлением им своих полномочий (статья 13, часть 3).

Оценка подобного изъятия из общей нормы невозможна без учета требований части четвертой этой же статьи, которая подтверждает необходимость получения согласия представительного органа на привлечение депутата к уголовной ответственности даже в случае совершения депутатом действий, не связанных с осуществлением своих полномочий. Совокупное рассмотрение норм одной статьи (части 1, 2, 3, 4) приводит к выводу, что в случае совершения депутатом преступления вне связи с осуществлением депутатских полномочий требуется согласие парламента на привлечение его к уголовной ответственности. В случае совершения депутатом преступления против личности, а также иных действий, не связанных с осуществлением им своих депутатских обязанностей, к нему могут быть применены предусмотренные УПК РФ меры пресечения и иные следственные действия (задержание, арест, допрос, досмотр багажа), возбуждено уголовное дело. При завершении следствия дело передается в суд с согласия законодательного органа субъекта РФ.

Таким образом, депутатская неприкосновенность депутата законодательного органа субъекта РФ в полном объеме имеет место в отношении действий, осуществляемых депутатом при исполнении им своих депутатских полномочий. Только в этом случае нельзя его арестовывать, задерживать, производить обыск в занимаемом им жилом и служебном помещениях, досматривать багаж, транспорт. При иных условиях к нему могут быть применены меры пресечения (задержание, арест), произведен обыск, и только при передаче дела в суд требуется согласие представительного органа.