4.2. Отзыв депутата

Важнейшим элементом характеристики мандата депутата областного Собрания является закрепленное в Уставе области и Законе "О статусе депутата Архангельского областного Собрания депутатов" право избирателей отзывать своих депутатов. В названных актах это право только обозначено, но сам механизм отзыва не определен. Данная процедура может быть урегулирована только специальным законом области, поскольку, например, на референдум эти вопросы вынесены быть не могут.

Институт отзыва депутатов региональных парламентов сохранен во многих субъектах РФ, в некоторых он реально работает. Достаточно вспомнить Закон Московской области от 28 апреля 1995 года "О порядке отзыва депутата Московской областной Думы", положения которого стали предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ. На основании этого Закона была осуществлена процедура отзыва депутата Московской областной Думы, с чем не согласилась Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации. По решению последней соответствующий запрос был направлен в Конституционный Суд РФ.

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ при рассмотрении кассационной жалобы гражданки Н.А. Елисеевой - депутата Московской областной Думы, отозванной избирателями на основании областного Закона, пришла к выводу, что субъекты Российской Федерации лишены права предусматривать в своих законах иные основания прекращения полномочий депутата, кроме тех, что предусмотрены Федеральным законом "О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", в том числе его отзыв. Данный вывод Судебной коллегии основывался на том, что согласно статье 77 (части 1) Конституции РФ субъекты РФ самостоятельно устанавливают систему органов государственной власти в соответствии с общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными Федеральным законом. Таким законом, закрепляющим общие принципы, имеющие значение для формирования представительных органов субъектов РФ, является, по мнению Судебной коллегии, вышеназванный Федеральный закон, закрепляющий статус депутата Государственной Думы и члена Совета Федерации.

Конституционный Суд указал, что до принятия соответствующего Федерального закона субъект Федерации вправе осуществлять самостоятельное правовое регулирование по предметам совместного ведения, если это не противоречит основам конституционного строя, не отменяет и не умаляет права и свободы человека и гражданина. Федеральный же закон "О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" регламентирует правовое положение депутата Федерального парламента, и его нормы не устанавливают общие принципы организации представительных органов субъектов РФ. Поэтому отсутствие в названном Федеральном законе института отзыва депутата не препятствует установлению этого института законом субъекта РФ. В случае принятия федерального закона, по иному регулирующего данные отношения, соответствующий закон субъекта РФ должен быть приведен в соответствие с законом Российской Федерации70.

Сделав оговорку относительно возможного урегулирования данного вопроса иным образом при принятии соответствующего федерального закона, Суд оставил открытым вопрос о будущем института отзыва депутата регионального парламента. При рассмотрении этого вопроса уместна аналогия, позволяющая оценить позицию федерального законодателя. Закрепляя подобные отношения, Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 года допускает возможность отзыва депутата выборного органа местного самоуправления (статья 18, часть 5)71.

Полемика вокруг института отзыва депутата законодательного органа субъекта РФ является свидетельством как отсутствия четкой правовой регламентации данного института, так и различного понимания его роли и значения в системе элементов прямого народовластия. Отзыв депутата вызывал и продолжает вызывать различные оценки специалистов, что не может не оказывать влияние на законодателя субъектов Федерации в решении вопроса о возможности введения института отзыва депутата.

Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" не содержит нормы, допускающей возможность введения законодателем субъекта РФ института отзыва депутата регионального парламента. При оценке подобного подхода федерального законодателя к закреплению принципов организации органов государственной власти напрашивается сравнение с Федеральным законом "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", который также не предусматривает института отзыва депутата Государственной Думы, что свидетельствует о наличии свободного мандата. Такой вывод делается исходя из содержания Конституции и практики формирования Федерального парламента, при которой одна из его палат наполовину избирается на основе пропорциональной избирательной системы. Избиратели голосуют за партийный список и тем самым лишены возможности отозвать отдельного депутата. Отсутствие в Конституции упоминания об отзыве дает основание утверждать о невозможности введения этого института федеральным законом и даже специальным законом о статусе депутата72.

Разнообразие подходов к пониманию этого вопроса продемонстрировало дело об отзыве депутата Московской областной Думы, ставшее предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ. Постановление Суда, особые мнения судей, позиции сторон, появившийся комментарий к данному делу дают богатый материал для изучения и анализа содержания института отзыва73.

Конституция Российской Федерации не предусматривает возможность отзыва депутата Государственной Думы, хотя и не содержит запрета императивного мандата, как это имеет место в некоторых зарубежных конституциях. Французская Конституция прямо закрепляет: "Всякий императивный мандат недействителен" (статья 27)74. Подобную запрещающую норму содержит и Конституция Испании (статья 67). Отсутствие прямого запрета императивного мандата в Конституции РФ, ином федеральном законодательстве позволяет вновь обращаться к вопросу о возможности введения института отзыва региональным законом. Конституционный Суд при рассмотрении дела о проверке конституционности Закона Московской области от 28 апреля 1995 года "О порядке отзыва депутата Московской областной Думы"" по замечанию судьи Конституционного Суда Т.Г. Морщаковой: "... отказался фактически от рассмотрения запроса Верховного Суда Российской Федерации по существу, так как не определил, соответствует ли Конституции само содержание закона Московской области об отзыве депутата Московской областной Думы"75.

Своим Постановлением Конституционный Суд подтвердил право субъекта РФ вводить институт отзыва депутата законодательного органа, признав подобную практику конституционной с точки зрения разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов. По сути, косвенно он признал конституционным сам институт отзыва. Правда в мотивировочной части Постановления делается оговорка о том, что подобное решение субъект РФ может принимать в отсутствие федерального закона об общих принципах организации системы органов государственной власти. В этом случае возникает вопрос: а если федеральный закон введет запрет на учреждение института отзыва? Будет ли иметь силу Постановление Суда, фактически признающее конституционность отзыва? Запрет отзыва федеральным законом мог бы стать катализатором еще одного дела, теперь уже о конституционности самого запрета. Отсутствие прямого запрета также не решает проблемы и позволяет вновь возвращаться к вопросу об отзыве.

Четверо судей выразили особое мнение при вынесении Конституционным Судом данного Постановления. Высказанная при этом аргументация представляется весьма интересной, поскольку позволяет взглянуть на проблему с различных позиций.

По мнению судьи Н.В. Витрука, "... отзыв депутата есть форма реализации конституционного права граждан на участие в управлении делами государства, в осуществлении государственной власти (статьи 3 и 32 Конституции Российской Федерации). Отзыв депутата служит одновременно и формой института прямой (непосредственной) демократии"76. Он допускает возможность введения отзыва депутата законом субъекта РФ при использовании мажоритарной избирательной системы, но не говорит о его обязательности. В таком контексте не доказывается конституционность отзыва, а лишь исследуется проблема его допустимости с позиций реализации принципа народовластия.

С иных позиций сформулированы аргументы в особых мнениях трех других судей КС: М.В. Баглая, Т.Г. Морщаковой, А.Л. Кононова. По их мнению, отзыв депутата в Российской Федерации недопустим: "... при всем кажущемся демократизме право отзыва депутата в своем конкретном содержании не согласуется с ролью и назначением представительной системы в демократическом государстве, каковым Конституция Российской Федерации провозгласила Российскую Федерацию" (М.В. Баглай); "... субъект Федерации не вправе своими законами вводить институт отзыва депутата ... также и потому, что это противоречит основам конституционного строя" (Т.Г. Морщакова); "Институт отзыва депутата (императивный мандат) противоречит основам конституционного строя Российской Федерации - сути демократического государства ..." (А.Л. Кононов).

Как видим, одни и те же принципы конституционного строя России ("демократизм", "народовластие") кладутся в обоснование различных мнений относительно конституционности института отзыва депутата парламента. По всей видимости, такие общие принципы без конкретизирующей нормы не могут являться убедительным аргументом в споре. "Продуктивность" использования общих конституционных принципов для доказывания конкретных положений продемонстрирована А.А. Белкиным в статье, посвященной анализу Постановления Конституционного Суда по делу об отзыве депутата. Его аргументация достаточно убедительна и свидетельствует о глубоком понимании сути проблемы. В числе прочих он обращает внимание на важный с методологической точки зрения аргумент, используемый судьями-оппонентами для доказывания своей позиции по данному делу, - историческое толкование Конституции77.

Двое судей, используя сравнительно-исторический метод, пытались доказать невозможность введения института отзыва в Российской Федерации. Сопоставление действующей и прежней Конституций дало им основание сформулировать принцип умолчания, понимаемый как конституционный запрет. Действительно, Конституция РСФСР 1978 года имела специальную главу, закрепляющую основы деятельности народного депутата, в которой формулировалась норма об отзыве депутата большинством голосов избирателей в порядке, установленном законом78. Конституция РФ 1993 года не содержит норм, регламентирующих статус депутата (за исключением нормы о неприкосновенности депутата Государственной Думы). В ней закрепляется лишь субъективное право гражданина избирать и быть избранным. По мнению Т.Г. Морщаковой, "... умолчание в Конституции об институте отзыва депутата должно быть интерпретировано как имеющее принципиальный характер. Оно обязывает законодателя воздерживаться от введения институтов, которые могут иметь контрстимулирующее влияние на активную и независимую позицию депутата, создавать угрозу его общегражданским правам либо вести без достаточно четких оснований и формально выверенных процедур к фактическому пересмотру результатов выборов и аннулированию депутатского мандата". Аналогичная позиция у судьи А.Л. Кононова: "Отсутствие в ныне действующей Конституции Российской Федерации упоминания об отзыве депутата... не является случайным умолчанием, а принципиально отличает новые конституционные отношения, что было реализовано и в федеральном законодательстве ...".

В Постановлении Конституционного Суда не исследовался вопрос о различии Конституций как формальном доказательстве неконституционности отзыва депутата. Суд рассматривал Федеральный закон от 8 мая 1994 года "О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" на предмет выявления общих для федерального парламента и органов народного представительства в субъектах РФ принципов организации. Отмечено, что отсутствие в Законе "... института отзыва депутата не препятствует в настоящее время установлению этого института законом субъекта Российской Федерации". Таким образом, Суд отказался формулировать принцип "умолчания Конституции" как имеющий значение для построения органов представительной власти, в частности определения статуса депутата. Однако в Постановлении есть ссылка на возможность урегулирования этих отношений Федеральным законом, который сегодня принят и который также не затрагивает вопроса об отзыве депутата. Умолчание федерального закона, напрямую призванного определить содержание мандата депутата представительного органа в субъекте РФ, вынуждает вновь обратиться к отдельным аспектам обозначенной темы.

Умолчание Конституции (отсутствие указаний на наличие конкретных прав и обязанностей), понимаемое как конституционный запрет, вряд ли можно признать универсальным принципом, определяющим содержание текущего законодательства. В самой Конституции достаточно запрещающих норм, которые в императивной или диспозитивной форме определяют действия государства, его органов, юридических и физических лиц. Прямой запрет - формально определенный и достаточно сильный способ ограничения прав и возможностей участников правоотношений. Он оказывает прямое регулирующее воздействие и должен быть обращен к конкретному кругу субъектов. Отсутствие запрета или прямого указания Конституции на возможность совершать определенные действия означает лишь одно - данные отношения не урегулированы. Однако это обстоятельство имеет большое значение для определения правосубъектности государственных органов и органов местного самоуправления.

Закрепление прав и обязанностей органов государства возможно только посредством принятия правовых нормативных актов. Вне закрепленных законом прав орган действовать не может. В этом случае умолчание закона равнозначно запрету. Орган не может самостоятельно присвоить себе право действовать в соответствии с понимаемой им самим целесообразностью.

Иная ситуация с регулированием прав человека и гражданина. В своих поступках гражданин свободен и ограничен только законом. Требование участников правоотношений совершить деяния, не основанные на прямом указании закона, не могут быть признаны правомерными. Умолчание закона применительно к оценке поведения человека не может рассматриваться как запрет совершать определенные действия уже в силу того, что нет самого предписания, способного определить меру должного. Невозможно определить и содержание самого запрета. Однако умолчание закона в настоящем не исключает возможности введения соответствующей нормы в будущем, дозволяющей или исключающей определенное поведение. При этом важнейшее значение имеет иерархия нормативных актов. Если Конституция не содержит прямого запрета, значит, возможность урегулирования отношений федеральным законом сохраняется. При отсутствии запрета в федеральном законе открывается возможность урегулирования рассматриваемых отношений законом субъекта Федерации при условии, что они отнесены Конституцией к предметам совместного ведения либо являются исключительной компетенцией субъекта РФ. Если умолчание Конституции понимать как конституционный запрет, тогда невозможно развивать целые направления права, поскольку они не обозначены в Конституции. Поэтому умолчание не может рассматриваться как исключение возможности урегулирования отношений Федеральным законом при условии непротиворечия его конституционным нормам.

Отказ законодателя вводить прямой запрет на реализацию гражданами конституционного права на участие в управлении делами государства в той или иной форме не может быть расценен как запрет на урегулирование этих отношений иным образом. Умолчание закона не исключает возможности закрепления этого права в принципе и может быть реализовано в ином правовом акте. Федеральный законодатель отказался урегулировать отношения, связанные с отзывом депутата регионального парламента. Каковы правовые последствия этого шага? Случайно ли в Федеральном законе от 6 октября 1999 года содержатся два разных подхода к закреплению досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта РФ и депутата законодательного органа?

Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" предусмотрены случаи досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), среди которых назван и отзыв его избирателями в порядке, предусмотренным законом субъекта РФ. Причем введение института отзыва высшего должностного лица возможно по решению самого субъекта и не является обязательным. Закон лишь допускает такую возможность. Таким образом, подтверждается право проведения голосования по отзыву выборного лица избирателями, осуществляемого в том же порядке, что и его избрание. Аргументы о том, что за отзыв могут проголосовать не те, кто голосовал за действующего руководителя органа исполнительной власти на выборах, не явился для федерального законодателя веским аргументом против введения института отзыва в принципе. Интереснее другое, Федеральный закон не содержит статьи, которая бы определяла порядок досрочного прекращения полномочий депутата законодательного органа субъекта РФ. Подобная статья есть в Федеральном законе о статусе депутата Государственной Думы. Нельзя утверждать, что в представительном органе на всем протяжении его работы не будет случаев досрочного прекращения полномочий депутатов. Они могут быть различными, и законы о статусе депутата регионального парламента должны их предусмотреть вне зависимости от того, урегулированы ли эти отношения в Федеральном законе.

Очевидно, что досрочное прекращение полномочий депутата любого представительного органа может осуществляться с высокой степенью вероятности, поэтому эта процедура должна быть предметом регулирования. В действующих нормативных актах субъектов РФ подобные нормы предусмотрены. Сохранение этого института в региональном законодательстве зависит от того, будет ли рассматриваться умолчание Федерального закона, как запрет на введение данного института в субъектах РФ или нет. Если трактовать умолчание подобным образом, тогда необходимо распространить требование запрета и на все случаи досрочного прекращения полномочий депутатов, что является не только нелогичным, но и абсурдным требованием.

Отсутствие в Федеральном законе специальной статьи, закрепляющей основания досрочного прекращения полномочий депутата регионального парламента, может быть расценено как нежелание федерального законодателя регулировать эти отношения и отнесение решения этих вопросов на усмотрение регионального законодателя. Этот вывод подтверждается и сопоставлением положений Федерального закона, который вводит институт отзыва в отношении высшего должностного лица субъекта РФ (что является признанием института отзыва в принципе), но умалчивает о случаях досрочного прекращения полномочий депутата.

Отказ законодателя регулировать отношения переводит решение проблемы из сферы права (допустимости) в сферу целесообразности (необходимости) и справедливости. Особые мнения судей-оппонентов Постановлению Конституционного Суда по делу об отзыве депутата Московской областной Думы затрагивают и эти проблемы. Их суть сводится к тому, что институт отзыва недемократичен, неконструктивен, несправедлив. Имеются и не столь категоричные выводы. Исследованию этого вопроса посвящен ряд работ79. Нет необходимости еще раз обращаться к вопросу о целесообразности введения института отзыва депутата, подчеркнем лишь, что положительных моментов в нем меньше, чем отрицательных. Их разбор и оценка требуют самостоятельного серьезного рассмотрения, что не является целью данной работы. Можно лишь отметить, что необходимость сохранения на уровне субъекта Федерации института отзыва неочевидна.

Принятие нового Федерального закона об общих принципах организации органов государственной власти субъектов РФ вынуждает акцентировать внимание на правовой стороне проблемы, поскольку практическое решение задачи приведения регионального законодательства в соответствие с Федеральным законом требует уяснения его положений. В связи с этим следует обратить внимание на одно важное обстоятельство, затрагивающее сферу разграничения предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов и касающееся регулирования прав и свобод человека и гражданина.

Статья 71 Конституции РФ (п. "в") относит регулирование и защиту прав человека и гражданина к ведению Российской Федерации. К совместному ведению Федерации и субъектов отнесены лишь вопросы защиты прав и свобод (ст. 72, п. "б"). Институт отзыва включает нормы, закрепляющие право граждан на участие в делах государства посредством одной из форм непосредственной демократии. Они регламентируют процесс голосования, что предполагает наделение граждан возможностью участвовать в публичной оценке деятельности избранного лица. Таким образом, право на отзыв - это субъективное право гражданина, признанное законодателем (отзыв высшего должностного лица, отзыв депутата местного представительного органа) и предполагающее регулирование Федеральным законом.

Оценка положений Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" применительно к статусу депутата позволяет сделать ряд выводов, имеющих значение для построения системы органов государственной власти региона. Во-первых, умолчание Конституции и Федерального закона не является доказательством невозможности урегулирования отношений, прямо не предусмотренных Конституцией и Федеральным законом. Это регулирование может осуществляться законом субъекта РФ с учетом требований статей 71, 72, 76 Конституции РФ и предписаниями Конституционного Суда, допускающими опережающее регулирование субъектов РФ. Во-вторых, применительно к процедуре закрепления прав и свобод граждан следует признать, что отсутствие в Конституции прямого указания на возможность осуществления определенных действий (умолчание) не является запретом их совершения. В противном случае при определении прав и свобод граждан мы будем вынуждены следовать формуле - запрещено все, что не предусмотрено Конституцией. В-третьих, в силу того, что регулирование прав и свобод отнесено к ведению Федерации, необходимо при принятии соответствующих федеральных законов определять в них пределы самостоятельного (субъектов РФ) регулирования прав и свобод.

Роль и место депутата в парламенте определяются задачами представительного органа в системе государственной власти, его функцией быть "противовесом" исполнительной власти. Деление парламентов на сильные и слабые условно и применительно к рассматриваемой ситуации может быть использовано для уяснения зависимости статуса депутата и связанной с ним возможности парламента как коллегиального органа эффективно осуществлять свои представительные, законодательные и контрольные функции. Депутат в парламенте может быть одним из "винтиков" слаженно действующей парламентской машины либо оставаться независимым представителем избирателей округа. Выбор альтернативы зависит во многом от самих депутатов, поскольку они определяют правила своей работы, закрепляя их в Регламенте.

Свободный мандат депутата дает ему возможность самостоятельно определять линию поведения как в отношениях со своими избирателями, так и во взаимоотношениях с коллегами-депутатами, парламентом в целом. Императивный мандат обязывает депутата следовать воле избирателей, постоянно оглядываться на них в силу существующей угрозы отзыва. Хотя следование воле избирателей категория весьма неопределенная и депутат всегда найдет ту часть избирателей, чьи пожелания он якобы выполнял при голосовании за то или иное решение, но все же формальная связь существует. Суть проблемы заключается в степени возможной ответственности депутата.