3.1. Контрольно-счетная палата

Одним из важнейших направлений деятельности любого парламента является осуществление контроля за формированием и исполнением государственного бюджета. Решают подобные задачи все представительные органы, но чем сложнее бюджет, тем труднее следить за процессом его исполнения. Ограничиться проверками, организуемыми силами депутатских формирований (постоянных комиссий), невозможно. Депутатам без специальной подготовки с решением этих проблем справиться очень сложно. Требуется организация профессионального контроля, который могут выполнять хорошо подготовленные специалисты. Поэтому для проведения специализированного финансового контроля создаются специальные подразделения со специфическими функциями.

Областной парламент по примеру Государственной Думы и Совета Федерации создал специальный орган - контрольно-счетную палату. Закон "О контрольно-счетной палате Архангельского областного Собрания депутатов" был принят областным Собранием 19 декабря 1996 года38. На момент его принятия Устав области не предусматривал создание подобной структуры или каких-либо иных специальных органов контроля за исполнительной властью. Упоминание о контрольно-счетной палате областного Собрания появилось в Уставе лишь в 2001 году после его существенной доработки. Термин "упоминание" в этом случае уместен, поскольку контрольно-счетная палата названа в одной лишь статье (ст. 23, ч.3) в числе других органов. Ее правовой статус определен специальным областным Законом.

Палата учреждена как структурное подразделение областного Собрания, ему подотчетна и является "постоянным органом государственного финансового контроля".

Задачами контрольно-счетной палаты являются:

- организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей областного бюджета и областных внебюджетных и валютного фондов по объемам, структуре и целевому назначению;

- контроль за эффективностью и целесообразностью расходования областных государственных средств и использования областной собственности, оценка эффективности и целесообразности предоставления льгот по налогам, кредитов за счет средств областного бюджета;

- оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов областного бюджета и бюджетов областных внебюджетных и валютных фондов;

- финансовая экспертиза проектов областных законов, а также нормативных правовых актов областных органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств областного бюджета, или влияющих на формирование и исполнение областного бюджета и областных внебюджетных и валютного фондов;

- анализ выявленных отклонений от установленных показателей областного бюджета, внебюджетных и валютного фондов и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом;

- контроль за правильностью и своевременностью движения средств областного бюджета, областных внебюджетных и валютного фондов в уполномоченных банках и других финансово-кредитных учреждениях;

- контроль за рациональностью и эффективностью использования средств, получаемых областью из федерального бюджета и иных финансовых источников, за состоянием внутреннего долга, а также эффективностью размещения финансовых ресурсов, выдаваемых на возвратной и безвозвратной основе;

- контроль финансовой деятельности администрации Архангельской области, Архангельского областного Собрания депутатов;

- подготовка проектов нормативных актов по вопросам деятельности контрольно-счетной палаты;

- регулярное представление депутатам областного Собрания и главе администрации области информации о ходе исполнения областного бюджета, областных внебюджетных и валютного фондов и результатов проводимых контрольных мероприятий.

Штат контрольно-счетной палаты небольшой, в ее состав входят председатель, заместитель председателя и консультанты (аудиторы). Решением областного Собрания от 6 июня 2001 года предусмотрены должности трех консультантов. Поэтому вместе с председателем и заместителем в штате всего 5 человек.

Председатель Палаты назначается на должность областным Собранием большинством голосов от установленного числа депутатов39. Закон не устанавливает, как проводится голосование: тайно или открыто. Один из вариантов может выбрать само Собрание в соответствии с Регламентом. Кандидатура председателя Палаты обсуждается председателем областного Собрания с постоянными комиссиями, после чего она вносится им на обсуждение депутатов. Закон не предусматривает каких-либо условий, которым должен соответствовать кандидат: нет ни возрастных, ни профессиональных цензов. Особо оговаривается возможность назначения председателем Палаты одного из депутатов. Видимо, изначально разработчики проекта Закона предполагали, что председателем Палаты должен быть политик, а не человек со специальным образованием. Эту должность с момента учреждения Палаты занимает депутат Ю.С. Сивков, он является одновременно и заместителем председателя областного Собрания.

Для председателя Палаты Законом введены некоторые ограничения. По сравнению, например, с депутатскими они выглядят достаточно лаконично: "Председатель контрольно-счетной палаты не может заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности". Он также не может состоять "в родственных отношениях с должностными лицами органов представительной власти области" (ст. 4). Ничего не говорится о возможности заниматься политической или общественной деятельностью.

Иные требования установлены для заместителя председателя Палаты. Им может быть только гражданин Российской Федерации, имеющий высшее финансово-экономическое образование и опыт профессиональной деятельности в области государственного управления, государственного контроля, экономики, финансов не менее 5 лет.

Назначается заместитель председателя Палаты на должность областным Собранием по той же процедуре, что и председатель, за небольшим исключением: при голосовании учитывается большинство не от "установленного числа депутатов", а от "общего числа депутатов". В чем здесь различие - Закон не устанавливает. Возможно, что "общее число" - это число депутатов, обладающих действующими мандатами на момент голосования.

Консультанты контрольно-счетной палаты являются государственными служащими и принимаются на работу в соответствии с действующим в Архангельской области Законом о государственной службе. К ним предъявляются определенные квалификационные требования. Претендент на должность консультанта должен иметь высшее финансовое, экономическое или юридическое образование и "соответствующий опыт работы".

Учреждение специализированного органа парламентского финансового контроля изначально направлено на дальнейшую регламентацию отношений между законодательным и исполнительным органами государственной власти, урегулирование их взаимоотношений. В результате оказываются регламентированными отношения в сфере контроля за бюджетом, что вызывает необходимость вторгаться в область полномочий исполнительного органа. Болезненная реакция последнего на такое "вторжение" предсказуема, тем более что в Уставе области функция контроля за исполнительной властью не нашла закрепления. Областное Собрание определяется лишь как законодательный (представительный) орган государственной власти. Если толковать данную норму как закрепление в Уставе области двух функций парламента - законодательной и представительной, тогда и любой отчет представителя исполнительной власти парламенту может восприниматься как простое информирование депутатов о положении дел в той или иной сфере деятельности правительства в целом или отдельного департамента. При таком подходе право областного Собрания осуществлять "контроль за исполнением принятых областным Собранием депутатов законов и иных нормативных правовых актов" становится простой декларацией.

Подписание Главой областной администрации закона области "О контрольно-счетной палате Архангельского областного Собрания депутатов" свидетельствует о признании им необходимости бюджетного контроля со стороны парламента. Это необходимо подчеркнуть, поскольку Устав области не предусматривал на тот момент учреждения подобного органа, и Глава администрации не был "связан" требованием обязательного создания счетной палаты.

Неоднозначность взаимоотношений исполнительной власти и специализированного органа парламентского контроля можно проследить на примере взаимоотношений аналогичных органов на федеральном уровне. Счетная палата Российской Федерации создана на основе Федерального закона 1995 года40 и имеет достаточный опыт "взаимодействия" с органами исполнительной власти всех уровней, что позволяет прогнозировать появление тех же проблем у аналогичных контрольных органов в регионах.

Проблемы возникли уже с момента определения объема прав и обязанностей Счетной палаты на стадии принятия Закона. Президент РФ не согласился с чрезмерными, по его мнению, контрольными полномочиями Палаты и возвратил закон на новое рассмотрение. Только после преодоления вето Президента РФ двумя третями голосов каждой из палат Федерального Собрания он подписал его.

Счетная палата наделена большими полномочиями. Она осуществляет контроль за исполнением федерального бюджета, за эффективным использованием федеральной собственности, за состоянием и обслуживанием внутреннего государственного долга и т.п. Она вправе затребовать у всех иных органов государственной власти необходимую информацию. За непредоставление информации Счетной палате установлена уголовная ответственность, предусматривающая наказание вплоть до лишения свободы41. Однако говорить о высокой эффективности работы Счетной палаты пока не приходится. Одной из главных причин этого заместитель Председателя Счетной палаты РФ Ю.Ю. Болдырев видит в том, что "наказание за грубейшие нарушения, вскрытые Счетной палатой, не наступает"42.

Государственная Дума Федерального Собрания в своем Постановлении от 10 сентября 1997 года "О реагировании органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и правоохранительных органов Российской Федерации на факты нарушений, выявляемых Счетной палатой Российской Федерации", отметила недостаточность мер, принимаемых по фактам выявленных ею нарушений. В Постановлении отмечается целесообразность "повысить статус и расширить полномочия Счетной палаты Российской Федерации, внеся соответствующие изменения в действующее законодательство, в целях повышения результативности и эффективности мер, принимаемых по итогам проведенных Счетной палатой Российской Федерации проверок"43. Предлагалось, в частности, предоставить Счетной палате "права бесспорного, безакцептного списания средств со счетов нарушителей бюджетной дисциплины и направления указанных средств в федеральный бюджет"44.

Из содержания Постановления видно, что ни сама Счетная палата, ни Государственная Дума не удовлетворены эффективностью работы специального органа бюджетного контроля. Очевидно, что изложенные пожелания касаются перераспределения полномочий в части контроля деятельности органов государственной власти. Вместе с тем стремление расширить контрольные полномочия затрагивают права и интересы тех органов, в отношении которых этот контроль будет осуществляться.

В связи с этим интересно высказывание Председателя Конституционного Суда РФ М.В. Баглая. На страницах учебника "Конституционное право Российской Федерации" он пишет: "Следует отметить, что пределы взаимодействия Счетной палаты с органами исполнительной и судебной власти пока выявлены без достаточной ясности. Из-за коллизии самих же федеральных законов полномочия Счетной палаты входят в противоречие с независимым статусом Правительства РФ, Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, основывающимся на принципе разделения властей. Финансовый контроль и ревизионные проверки со стороны Счетной палаты не без оснований воспринимаются этими органами как нарушение своей независимости и недопустимый, согласно Конституции РФ, контроль законодательного органа за своей внутренней деятельностью. Вследствие этого возник ряд инцидентов, которые побудили Государственную Думу выступить с протестом против игнорирования Правительством РФ выводов и рекомендаций Счетной палаты по результатам ревизий и проверок. Однако действенного механизма для обеспечения этих выводов и рекомендаций пока нет"45.

Рассмотрение организационных и правовых вопросов деятельности Счетной палаты Федерального парламента необходимы, дабы спроецировать их на аналогичные проблемы организации работы подобных органов в субъектах Российской Федерации. Если на федеральном уровне орган парламентского бюджетного контроля не обладает достаточными полномочиями для обеспечения выполнения своих предписаний, то что можно говорить об обязательной силе предписаний контрольно-счетной палаты областного парламента? Нет у областного законодательного органа полномочий ввести уголовную ответственность за игнорирование требований контрольно-счетной палаты представить необходимые для проверки документы. Отсутствует и возможность установления ответственности за невыполнение ее предписаний и рекомендаций. Вместе с тем контроль без механизма принуждения к выполнению предписаний контролирующего органа не может быть эффективным.

Выход из сложившейся ситуации, когда контролирующий орган создан, а обеспечивающий его деятельность правовой механизм отсутствует, видится в использовании правомочий других компетентных органов, прежде всего правоохранительных. Попытка использовать материалы иных контролирующих органов предпринята Архангельским областным Собранием депутатов. Своим решением от 12 ноября 1997 года "О представлении отчетности и информационных документов в контрольно-счетную палату областного Собрания депутатов"46 оно обязывает Государственную налоговую инспекцию по Архангельской области, финансовое управление администрации области, комитет по управлению государственным имуществом администрации области предоставлять соответствующую информацию контрольно-счетной палате.

Следует отметить, что невыполнение вышеназванными органами предписаний областного Собрания в части предоставления указанной информации не влечет каких-либо правовых последствий. Областное Собрание не вправе давать обязывающие предписания органам федеральной исполнительной власти, расположенным на территории области. Выполнение требований областного парламента одним из департаментов областной администрации возможно в случае дополнительного специального указания Главы областной администрации, поскольку согласно Уставу области он "... возглавляет администрацию области, руководит ее деятельностью на принципе единоначалия"47.

Более детальное рассмотрение всех аспектов названных отношений не входит в нашу задачу, однако в связи со сказанным возникает вопрос о целесообразности существования контролирующего органа без достаточных властных полномочий. Он может быть рассмотрен с позиций реализации контрольной функции парламента в целом.

Очевидно, что эффективность контроля непрофессионала гораздо ниже, чем эффективность подобной деятельности специалиста в области, например, аудита, финансового права, который будет работать в контрольно-счетной палате. Даже при отсутствии реальных контрольных полномочий профессионал сможет грамотно планировать работу по сбору материала, определить направления деятельности и возможное взаимодействие с иными контролирующими органами, оценить финансовые документы, сформулировать рекомендации и т.п. Роль контрольно-счетной палаты значительна в процессе работы над проектом бюджета, представленного на утверждение парламента Главой областной администрации. Квалифицированная оценка отчета о выполнении бюджета также необходима, и наиболее грамотно это могут сделать специалисты контрольного органа.

Свидетельством непростых взаимоотношений областной администрации и контрольно-счетной палаты является решение областного Собрания от 26 февраля 1998 года "О работе контрольно-счетной палаты областного Собрания депутатов в 1997 году". Резолютивная часть этого решения заслуживает того, чтобы привести ее полностью: "... областное Собрание депутатов РЕШАЕТ:

1. Принять к сведению отчет о работе контрольно-счетной палаты областного Собрания депутатов в 1997 году. Отметить, что, несмотря на большой объем проделанной работы, потенциал палаты реализуется не в полной мере.

2. Предложить главе администрации области:

отменить изданное им распоряжение от 31 марта 1997 года № 141р "О предоставлении сведений контрольно-счетной палате областного Собрания депутатов";

в соответствии с действующим законодательством внести на рассмотрение областного Собрания депутатов отчет об исполнении областного бюджета за 1996 и 1997 годы;

определить порядок установления и применения на территории области коэффициента технадзора на содержание службы заказчика, проанализировать эффективность применения установленных коэффициентов за 1996-1997 годы и до 1 апреля т.г. доложить областному Собранию о результатах и принятых мерах по сокращению ассигнований из областного бюджета на указанные цели.

3. Запретить администрации области осуществлять финансирование дополнительных мероприятий без наличия в областном бюджете свободных источников бюджетных средств.

4. Обратить внимание финансового управления администрации области на невыполнение решения областного Собрания депутатов от 12 ноября 1997 г. № 275 в части полноты предоставления в контрольно-счетную палату информационных материалов об исполнении бюджета"48.

Из приведенного документа видно, что контрольно-счетная палата не получает в полном объеме необходимые материалы из финансового управления администрации области, и основанием непредоставления их является упоминавшееся в решении распоряжение Главы администрации за № 141р. Сформулированный же в приведенном документе запрет не подкрепляется возможностью привлечения к ответственности лиц, его нарушающих.

Вышеизложенное показывает, что проблема контроля за исполнением областного бюджета непосредственно связана с возможностью парламента прибегать к мерам принуждения, направленным на обеспечение исполнения законов области, в том числе и закона о бюджете. Установление правового механизма воздействия на нарушителей нормативных предписаний выходит за рамки компетенции областного парламента и требует решения на уровне федерального закона. Без введения федеральным законодателем мер административной и уголовной ответственности за нарушение предписаний Счетной палаты субъекта Федерации этот орган будет оставаться лишь структурным подразделением регионального парламента с полномочиями, не выходящими за рамки простой оценки поступающих в парламент финансовых документов.