3.2. Уполномоченный по правам человека

Учреждение института уполномоченного по правам человека в Архангельской области имеет свою особую историю. Область была одной из первых в России, принявших закон об уполномоченном по правам человека и, пожалуй, единственной, где действие этого института было впоследствии официально приостановлено. Все это свидетельствует о сложном процессе введения в политическую практику новых демократических элементов. Однако драматизировать ситуацию не стоит. Российское общество постепенно приходит к пониманию необходимости следовать по пути, который прошли многие страны, добившиеся больших успехов в создании высокого уровня жизни для своих граждан, обеспечении их прав и свобод. В конечном счете это является главным в деятельности любого парламента, правительства и всех других государственных органов.

Необходимость учреждения института уполномоченного может быть рассмотрена как с позиций общего предназначения, так и сложившейся социально-экономической и политической ситуации в конкретном регионе. "Опыт свидетельствует, что потребность в этом институте возникает тогда, когда существующие институты не удовлетворяют решению всех контрольных задач и возникает необходимость дополнительной защиты прав граждан против административного произвола"49. Уполномоченный по правам человека (уполномоченный) осуществляет свою деятельность, реализуя публично-правовые средства защиты. Он не подменяет правоохранительные органы, не дублирует их и не использует присущие им способы правовой защиты прав человека и гражданина.

Уполномоченный является посредником между государством, его органами и гражданином. Он "понимается как достойное доверия независимое лицо, уполномоченное парламентом на охрану прав отдельных граждан и осуществляющее опосредованный парламентский контроль в форме обширного надзора за всеми государственными должностями, но без права изменения принятых ими решений"50.

Некоторые европейские страны, прежде чем ввести институт уполномоченного (омбудсмена), потратили годы на обсуждение этого вопроса. В Нидерландах создание службы омбудсмена произошло после двадцатилетних дискуссий в академических и политических кругах. Первый национальный омбудсмен был назначен 24 сентября 1981 года Нижней Палатой Генеральных Штатов (парламента)51.

Субъекты Российской Федерации не спешат вводить институт уполномоченного. Соответствующие законы приняты лишь в 13 субъектах РФ: Республике Татарстан, Ханты-Мансийском автономном округе, Краснодарском, Красноярском, Приморском краях, Амурской, Архангельской, Астраханской, Волгоградской, Калининградской, Тюменской областях; в других ведется подготовка соответствующих законопроектов. Назначены уполномоченные в 6 субъектах Российской Федерации: Республике Башкортостан, Астраханской, Ленинградской, Саратовской, Смоленской и Свердловской областях. В 22 субъектах Российской Федерации нет ни уполномоченных, ни комиссий по правам человека.

У региональных парламентов нет обязанности вводить институт уполномоченного по правам человека. Федеральный конституционный закон "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" от 26 февраля 1997 года содержит дис-позитивную норму (ст. 5), допускающую возможность учреждения должности уполномоченного в субъекте РФ52. Для того, чтобы этот институт появился, необходимо осознание его важности прежде всего в среде политической элиты. Следует заметить, что и в самом обществе отсутствуют ожидания большой результативности его деятельности. Это связано и с непониманием самой природы института уполномоченного, и с убежденностью, что без применения принуждения работа по защите прав граждан не будет эффективной.

Вместе с тем данный институт существенно отличается от иных органов, призванных обеспечивать защиту прав человека и гражданина. Его сила в авторитете самой должности и в немалой степени лица, который эту должность занимает. Недаром в зарубежных странах назначать омбудсмена стараются из числа широко известных политических деятелей и ученых, имеющих образование и опыт работы в этой области. Институт уполномоченного является дополнительным элементом в общем механизме обеспечения прав и свобод, его созданию не могут препятствовать уже имеющиеся структуры. На это особо обратил внимание в своем Докладе за 1999 год Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, где сказано о том, что наличие в субъектах РФ комиссий по правам человека при главе исполнительной власти не должно являться юридическим препятствием для учреждения должности уполномоченного, поскольку число нерешенных проблем в каждом отдельном субъекте и в стране в целом столь велико, что с ними можно справиться лишь совместными усилиями различных правозащитных механизмов53.

Первым субъектом РФ, где была учреждена должность уполномоченного по правам человека, стала Республика Башкортостан. 7 декабря 1996 года Государственным Собранием Республики Башкортостан на эту должность был назначен заслуженный юрист РФ Ч.Б. Газизов. В структуре Секретариата Государственного Собрания Республики Башкортостан был образован сектор в составе 5 человек по обеспечению деятельности уполномоченного. Заслуживает внимания учреждение института доверенных представителей Уполномоченного Республики Башкортостан, назначаемых по рекомендации представительных органов местного самоуправления и работающих на общественных началах54.

Появляются общественные уполномоченные по правам человека в высших учебных заведениях. Создан и действует университетский омбудсмен в Московском государственном институте международных отношений, в Башкирском государственном педагогическом институте и в Высшей школе экономики (г. Москва)55. Постепенно необходимость расширения механизма защиты прав и свобод человека осознается все большим числом граждан России.

Закон "Об уполномоченном по правам человека в Архангельской области" был принят решением десятой сессии Архангельского областного Собрания депутатов второго созыва 15 июля 1997 года, подписан Главой администрации Архангельской области А.А. Ефремовым и 12 августа 1997 года вступил в силу. Однако некоторые его положения вызвали возражения отдельных депутатов, которые указывали на ошибки в опубликованном тексте Закона. Неточности были устранены во второй редакции этого Закона, которая была опубликована 16 декабря 1997 года56.

В начале октября 1997 года на 11-й сессии областного Собрания депутатов уполномоченным по правам человека в Архангельской области был назначен О.В. Петров, занимавший до этого пост руководителя аппарата Главы администрации области. Его назначение вызвало различные оценки, часть депутатов и правозащитников отрицательно отнеслись к такому выбору. Очевидно, правозащитные организации области возлагали определенные надежды на институт уполномоченного и планировали более активное собственное участие в правозащитной деятельности через использование его возможностей. Политическая обстановка вокруг деятельности уполномоченного, таким образом, с самого начала не была благоприятной. Все это, очевидно, оказало влияние на принятие 8 июля 1998 года Закона "О приостановлении действия областного закона "Об уполномоченном по правам человека в Архангельской области"". Этим же законом уполномоченный по правам человека в Архангельской области был освобожден от занимаемой должности. Он проработал менее одного года.

Как и в случае с назначением омбудсмена, это достаточно неожиданное не только для общественности, но и для некоторых депутатов решение вызвало широкий резонанс. Тема неоднократно обсуждалась в средствах массовой информации и на заседаниях областного Собрания депутатов. Объяснение произошедшему со стороны инициаторов внесения законопроекта о приостановлении деятельности института уполномоченного было простое: содержание уполномоченного и его аппарата слишком обременительно для бюджета области.

Не менее интересно и продолжение истории. Депутат Архангельского областного Собрания В.В. Глазунов обратился в областной суд с заявлением о признании законов, принятых 17-й сессией Архангельского областного Собрания депутатов второго созыва от 8 июля 1998 года № 409, "О приостановлении действия закона "Об уполномоченном по правам человека в Архангельской области"" и областного закона от 8 июля 1998 года № 80-17-ОЗ "Об уполномоченном по правам человека в Архангельской области" недействительными, ссылаясь на то, что они приняты с нарушением установленной Регламентом процедуры. Представители Архангельского областного Собрания депутатов и администрации Архангельской области признали наличие процедурных нарушений, но полагали, что они являются несущественными и не могут повлечь признание оспариваемых правовых актов недействительными.

Напомним, что процедура принятия областным Собранием депутатов законов и решений определялась на момент рассмотрения дела Регламентом Архангельского областного Собрания депутатов. В статье 68 Регламента закреплено, что принятие законов и иных нормативно-правовых актов должно осуществляться в соответствии с Законом "О порядке разработки, внесения и принятия законодательных актов Архангельской области". Статья 3 данного Закона предусматривала, что проекты областных законов вносятся в областное Собрание за 21 день до начала работы очередной сессии. Согласно статье 5 этого же Закона законопроект должен быть включен в проект повестки дня сессии областного Собрания депутатов, а текст законопроекта - направлен депутатам не позднее чем за 7 дней до начала его рассмотрения.

Как было установлено в судебном заседании, проект областного закона "О приостановлении действия областного закона "Об уполномоченном по правам человека в Архангельской области"" в областное Собрание депутатов не вносился. В повестку дня 17-й сессии областного Собрания депутатов он включен не был. Рассматривался другой вопрос: "О назначении уполномоченного по правам человека в Архангельской области". По результатам обсуждения этого вопроса председательствующий поставил на голосование принятие закона о приостановлении действия областного закона об уполномоченном по правам человека57. С текстом проекта закона депутаты ознакомлены не были, его положения сформулированы позже, после окончания сессии. Фактически депутаты голосовали за закон, который еще не существовал, поскольку не было самого текста. На заседании постоянных комиссий областного Собрания депутатов данный вопрос также не обсуждался. Процедурные нарушения принятия Закона были установлены в судебном заседании.

Архангельский областной суд удовлетворил требования, изложенные в заявлении В.В. Глазунова, и признал решение 17-й сессии Архангельского областного Собрания депутатов второго созыва от 8 июля 1998 года № 409 о принятии законов "Об областном законе о приостановлении действия закона "Об уполномоченном по правам человека в Архангельской области" и от 8 июля 1998 года № 80-17-ОЗ "О приостановлении действия областного закона "Об уполномоченном по правам человека в Архангельской области" незаконными и не порождающими правовых последствий с момента их принятия.

Определением судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 5 июня 2000 года кассационная жалоба главы администрации Архангельской области оставлена без удовлетворения, и решение областного суда вступило в законную силу. Таким образом, Закон "Об уполномоченном по правам человека в Архангельской области" является действующим, и уполномоченный может быть вновь назначен. Интересно, что еще до вынесения судебного вердикта состоялось решение областного Собрания депутатов (от 25 мая 1999 года), которым объявлялся не имеющим юридической силы областной закон "О приостановлении действия областного закона "Об уполномоченном по правам человека в Архангельской области"" от 8 июля 1998 г.58

В конечном итоге Архангельское областное Собрание депутатов 25 января 2001 года принимает решение № 58 "О мерах по назначению уполномоченного по правам человека Архангельской области", в котором указывает:

"1. Провести назначение уполномоченного по правам человека Архангельской области на 3-й сессии областного Собрания депутатов.

2. Предложить главе администрации области и постоянным комиссиям областного Собрания депутатов внести кандидатуры на должность уполномоченного по правам человека Архангельской области в областное Собрание депутатов до начала заседания 3-й сессии".

При подготовке Закона Архангельской области об уполномоченном по правам человека использовался соответствующий Федеральный конституционный закон, что наложило отпечаток на содержание областного акта. Многие положения взяты из ФКЗ. Статья 6 Федерального конституционного закона "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" предъявляет следующие требования к кандидатуре Уполномоченного: гражданин РФ, не моложе 35 лет, имеющий познания в области прав и свобод человека и гражданина, а также опыт их защиты. Почти аналогичная норма сформулирована в областном Законе: "На должность уполномоченного назначается лицо, являющееся гражданином Российской Федерации, не моложе 35 лет, проживающее на территории области, имеющее познания в области прав и свобод человека и гражданина". Дополнительным является требование проживания на территории области59, но отсутствует указание на наличие опыта защиты прав и свобод.

В некоторых субъектах РФ вводится образовательный ценз. Например, Закон Амурской области закрепляет, что кандидат на должность уполномоченного по правам человека, как правило, должен иметь высшее юридическое образование (допускаются исключения). Закон Свердловской области в качестве необходимого условия для избрания на должность уполномоченного по правам человека устанавливает наличие у кандидата ученой степени в области права либо высшего юридического образования и стажа работы по юридической специальности не менее 10 лет. Требования достаточно жесткие, но возможны и исключения, если кандидат обладает большим опытом правозащитной деятельности. В Тюменской области предусмотрены более конкретные и реально выполнимые условия: высшее юридическое образование и стаж работы по юридической специальности не менее 5 лет либо опыт правозащитной деятельности не менее 4 лет.

Есть ли смысл устанавливать образовательный ценз? Практикующий юрист, особенно адвокат, несомненно, имеет опыт защиты прав граждан в суде. Любой юрист хорошо понимает процессуальный механизм защиты прав личности, поскольку это основа его профессиональной подготовки. Но деятельность уполномоченного не сводится только к этому. Не в меньшей степени важны аналитическая работа по выявлению правовых, социально-экономических причин нарушения прав граждан и умение формулировать предложения по их устранению. Важно наличие политической воли для преодоления возможного противодействия различных государственных институтов деятельности уполномоченного. Все это должно учитываться при выборе кандидатов. Поэтому не всегда чрезмерные ограничения способствуют оптимальному выбору.

Федеральный конституционный закон об Уполномоченном по правам человека не требует от кандидатов на должность юридического образования, а тем более ученой степени, но все же депутаты Государственной Думы избрали Уполномоченным доктора юридических наук, профессора О.О. Миронова.

Закон Архангельской области содержит довольно расплывчатую формулировку: "... имеющее познания в области прав и свобод человека и гражданина". Необязательно иметь опыт правозащитной деятельности, достаточно обладать познаниями. Это настолько неопределенно, что любой человек может сказать о себе, что он обладает познаниями в этой сфере. Определить глубину познаний невозможно, так же как и критерии выяснения этой глубины.

Остаются лишь два реальных условия - возраст (35 лет) и проживание на территории области. Желательно все же в Законе закрепить такое требование, как наличие опыта правозащитной деятельности, и дать его определение. Для этого можно воспользоваться опытом, например Амурской области, где такое понятие дается: это деятельность, направленная на соблюдение и исполнение органами государственной власти, местного самоуправления и должностными лицами международных, конституционных и областных правовых норм, закрепляющих права и свободы человека и гражданина.

Предложения о кандидатах на должность уполномоченного по правам человека вносятся в Архангельское областное Собрание депутатов Главой администрации области и постоянными комиссиями (ст. 6). Количество субъектов, имеющих право предлагать кандидатуры, можно и расширить. Ими могли бы быть депутат Государственной Думы от соответствующего округа, отделения общероссийских политических партий (Санкт-Петербург).

Интересный порядок выдвижения предусмотрен в Свердловской области: уполномоченный избирается Палатой Представителей Законодательного Собрания по совместному представлению Губернатора Свердловской области и Председателя Свердловского областного суда.

Уполномоченный по правам человека в Архангельской области назначается и освобождается от должности областным Собранием депутатов большинством голосов. Это наиболее оптимальный вариант. Вряд ли есть необходимость устанавливать более жесткую процедуру (2/3 голосов), что предусматривают законы Краснодарского края и Свердловской области.

Закон Архангельской области не устанавливает способ голосования - тайное или открытое - при назначении уполномоченного. Очевидно, что он может быть избран самими депутатами. Не предусматривает Закон и принесение уполномоченным присяги при вступлении в должность. В некоторых областях с моментом принесения присяги связывается время вступления в должность. Уполномоченный в Архангельской области вступает в должность с момента избрания (очевидно, с момента провозглашения назначенным после подведения итогов голосования). Срок полномочий - 5 лет. Одно и то же лицо не может быть назначено на должность более чем на два срока подряд.

Время исполнения уполномоченным своих обязанностей не связывается со сроком работы областного Собрания. При досрочном прекращении полномочий представительного органа уполномоченный продолжает свою работу до момента вступления в должность вновь назначенного.

Одним из важнейших элементов статуса уполномоченного является его независимость. Она обеспечивается достаточным материальным вознаграждением труда должностного лица и исключением возможности оказаться в финансовой, политической или организационной зависимости от государственных органов, политических партий, коммерческих структур или физических лиц. Для этого вводятся ограничения статуса уполномоченного. Формулировки законов, закрепляющих подобные ограничения, отработаны достаточно хорошо. Областной Закон запрещает уполномоченному быть депутатом областного Собрания, находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой или неоплачиваемой деятельностью. Исключение составляют преподавательская, научная или иная творческая деятельность.

Уполномоченный не вправе заниматься политической деятельностью, быть членом политической партии или иного объединения, преследующего политические цели (ст. 9).

Соблюдение установленных ограничений обеспечивается законодательным закреплением обязанности уполномоченного прекратить деятельность, не совместимую с его статусом, и обязанностью областного Собрания освободить его от должности в случае невыполнения требований Закона. Основаниями прекращения полномочий омбудсмена являются:

деятельность, не совместимая с его статусом;

вступление в законную силу обвинительного приговора суда в отношении уполномоченного;

прекращение гражданства Российской Федерации;

выезд на постоянное место жительства за пределы Архангельской области.

Возможно прекращение полномочий по решению областного Собрания ввиду неспособности уполномоченного по состоянию здоровья или по иным причинам в течение длительного времени (не менее четырех месяцев подряд) исполнять свои обязанности.

Закон области не может ввести неприкосновенность уполномоченного по правам человека, хотя подобная защищенность ему явно не помешала бы. Для решения этого вопроса требуется принятие закона на федеральном уровне.

Основная задача уполномоченного - рассмотрение жалоб граждан на нарушение прав и свобод и принятие мер по их защите. Рассматриваются жалобы на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих. Жалоба подлежит рассмотрению в том случае, если ранее заявитель обжаловал решения или действия органов и должностных лиц в судебном или административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе.

Как уже подчеркивалось, уполномоченный осуществляет публично-правовую функцию и не обладает властными полномочиями в отношении государственных органов. По результатам рассмотрения жалобы он может лишь "обращаться в суд с заявлением в защиту прав и свобод", "обратиться в компетентные государственные органы с ходатайством", "изложить свои доводы должностному лицу". Сила уполномоченного не в возможности "наказать", "пресечь незаконную деятельность", а в авторитете своей должности, в широком признании этого института общественностью, наконец, в авторитете парламента, на который он может опереться в защите прав и свобод граждан. Авторитет должности неотделим от авторитета лица, которое эту должность занимает. Неудачный выбор кандидатуры уполномоченного парламентом может существенно повлиять на деятельность этого института в целом.