4.3. Ответственность депутата перед парламентом

Природу ответственности депутатов в своих трудах рассматривали многие правоведы. Данная проблема достаточно детально проанализирована в работе М.А. Краснова80. Он справедливо отмечает, что "вопрос о природе парламентской ответственности носит отнюдь не академический характер, поскольку при трансформации теоретических суждений в правовые нормы принципиально важно соблюсти ту грань, которая отделяет политическое воздействие на депутата от воздействия "узкоюридического", дисциплинарного. В противном случае парламентская свобода может оказаться под реальной угрозой, и тогда о парламентаризме как системе организации власти вообще не придется говорить"81.

Различается ответственность депутата перед избирателями и ответственность перед парламентом. Ответственность перед избирателями является больше политической, нежели юридической, поскольку ее нельзя формализовать в силу невозможности установления четких юридических оснований привлечения депутата к ответственности. "Наоборот, парламентская ответственность депутата, т.е. ответственность его как члена коллегиального органа, направлена на контроль и коррекцию депутатского поведения по формализованным основаниям"82.

Отсюда автор делает вывод, что парламентская ответственность приобретает дисциплинарный характер, тем более что для депутата представительный орган есть место его постоянной работы и он получает вознаграждение за осуществление функций парламентария.

Понятие дисциплинарной ответственности ассоциируется с дисциплинарным проступком, совершаемым работником в связи с выполнением трудовых обязанностей. Депутат также находится в трудовых отношениях с парламентом как юридическим лицом, но характер этих отношений иной, нежели тот, что предусмотрен Кодексом законов о труде Российской Федерации и законодательством о государственной службе. Особенность заключается в том, что трудовые отношения депутата парламента регламентируются специальным законом о статусе депутата. Закон определяет порядок замещения должности, особые условия прекращения этих отношений, гарантии трудовой деятельности и ряд других. Поэтому и характер ответственности, предопределяемый особенностями трудовых отношений, будет иной.

Аналогичная ситуация с ответственностью депутата областного законодательного органа. Специфика обусловливается лишь тем, что депутат может работать в представительном органе как на профессиональной постоянной основе, так и нет. Отсюда и терминология, обозначающая специфику ответственности депутата в связи с выполнением им особых представительных обязанностей, должна быть иной.

Вряд ли есть смысл изобретать особый, отличный от других видов ответственности термин для обозначения депутатской ответственности. Понятием "депутатская ответственность" охватывается вся совокупность отношений, характерных для деятельности парламентария в процессе нарушения им установленных правил работы представительного органа. Можно выделить две разновидности таких отношений: ответственность депутата (которая может быть предусмотрена законодательством с большей или меньшей степенью формализации) и ответственность, которую в принципе невозможно предусмотреть законодательно без ущерба для работы парламента. К первой разновидности можно отнести ответственность перед избирателями (при наличии императивного мандата), а также ответственность за соблюдение установленных правил работы парламента.

Следует согласиться с М.А. Красновым в том, что депутат несет ответственность за соблюдение правил работы парламента непосредственно перед парламентом. Не всегда решение о привлечении депутата к ответственности принимает парламент, часто в процессе ведения заседаний это делает председатель.

Ко второй разновидности (никак законодательно не определяемой) относится ответственность перед политической партией, выдвинувшей и поддерживающей депутата, и ответственность перед органом, в котором трудится на постоянной основе депутат. Последняя является следствием особенности региональных парламентов, проявляющейся в различном статусе их членов: одни работают на профессиональной постоянной основе, другие выполняют обязанности депутата, не прерывая трудовых отношений с иным работодателем. Отсюда и различия в специфике работы и ответственности. При отсутствии запрета на совмещение неоплачиваемой должности депутата и, например главы муниципального образования, последний вынужден в силу своего положения лоббировать интересы избирателей не столько округа, сколько муниципального образования (если они не совпадают). И субъективно ответственным он будет себя считать прежде всего перед местной администрацией и представительным органом. Как бы мы ни лукавили, а желание выглядеть защитником интересов района в глазах своих коллег по работе в местной администрации будет доминировать при обсуждении и принятии решений в областном представительном органе.

Особенность нормативной регламентации ответственности депутата заключается в поиске баланса между гарантированием депутату свободы слова, выражения мнений, доступа к необходимой информации, с одной стороны, и обеспечением четкой работы представительного органа посредством введения парламентских процедур и ответственности депутатов за нарушение правил ведения заседаний, обсуждения вопросов, с другой. Детальная регламентация поведения депутата при осуществлении им представительных, законотворческих и контрольных функций в парламенте вряд ли уместна. Но закрепление прав, обязанностей и необходимых запретов обязательно, ибо без этого организовать эффективную работу парламента невозможно.

Основные нормы парламентской процедуры находят отражение в Регламенте представительного органа. Возможно введение соответствующих норм, предусматривающих ответственность депутата, в иные акты. Например, Закон о статусе депутата Архангельского областного Собрания депутатов содержит статью, предусматривающую обязанность депутата соблюдать правила депутатской этики. Что же касается содержания самих правил, то Закон отсылает к Регламенту областного Собрания.

Таким образом, законодатели сами, без участия какого-либо другого участника законодательного процесса (Главы областной администрации) определяют правила парламентской процедуры. Это упрощает внесение изменений, дополнений в Регламент, что актуально для организации работы областных законодательных органов. Они имеют не столь большой опыт работы в условиях формирования представительных органов на многопартийной основе, работы по принятию собственных законов.

Выделяется несколько сфер деятельности парламента, подлежащих регламентации с обязательным установлением ответственности за их соблюдение либо без таковой. Во-первых, это регулирование работы депутатов как членов парламента. Регламент устанавливает обязанность депутата присутствовать на заседаниях областного представительного органа, заседаниях постоянной комиссии, членом которой он является. Данное правило не является жестким, поскольку не все депутаты работают на профессиональной постоянной основе и некоторые в силу различных причин не смогут принять участие в работе парламента. Регламентом Архангельского областного Собрания, например, предусмотрена возможность отсутствия депутата на заседании представительного органа, заседании постоянной комиссии по уважительной причине. Причем Регламент не конкретизирует, что следует понимать под уважительной причиной. О возможном отсутствии председатель извещается заранее. Что же касается непосещения заседаний парламента во время сессии, то возможность отсутствия депутата предусмотрена Регламентом. В этом случае соответствующая норма возлагает на депутата обязанность поставить в известность председательствующего о времени и причине своего отсутствия83.

Вряд ли стоит говорить о важности кворума для проведения сессий законодательного органа, однако по давней традиции регламенты не предусматривают какую-либо ответственность депутатов, не посещающих заседания областного парламента. Не сделано это и в отношении депутатов, работающих на профессиональной постоянной основе84.

Во-вторых, сферой регламентации является порядок ведения заседаний представительного органа и его органов. Выступающий на заседании парламента депутат не вправе нарушать правила депутатской этики. Под таковыми в Регламенте Архангельского областного Собрания понимается употребление грубых, оскорбительных выражений, затрагивающих честь и достоинство депутатов и других лиц, высказывание необоснованных обвинений в чей-либо адрес, использование заведомо ложной информации, призывы к незаконным действиям. При нарушении правил депутатской этики предусматриваются меры ответственности. Они носят морально-этический, а не юридический характер, поскольку не влекут правовых последствий. Председательствующий предупреждает выступающего, а в случае повторного нарушения лишает депутата права выступления в течение всего заседания. Если и эта мера не дает результата, то по решению областного Собрания осуждающая депутата-нарушителя резолюция может быть опубликована в средствах массовой информации.

Основанием ответственности депутата может быть нарушение Регламента и порядка в зале заседаний. Мерой ответственности выступает предупреждение председательствующего. Оно может быть опротестовано депутатом в мандатную комиссию. Из содержания нормы Регламента не совсем ясно, в чем состоит нарушение. Либо оно выражено в неподчинении требованию председательствующего, либо в превышении времени, отводимого для выступлений. Такое же требование предъявляется к присутствующим на заседании парламента лицам, не являющимся депутатами. Они могут быть удалены из зала заседаний по решению областного Собрания, принятому открытым голосованием большинством голосов от числа присутствующих депутатов. Мерой ответственности, применяемой к депутату, может быть лишение его слова.

В-третьих, сферой регламентации является поведение председательствующего. Опыт работы Верховного Совета РСФСР показал, насколько значительна может быть роль руководителя заседания в организации обсуждения вопросов, порядка голосования и др. Регламент Архангельского областного Собрания хотя и осторожно, но все же предусмотрел некоторые ограничения в деятельности председательствующего. Он не вправе комментировать выступления депутатов, давать им характеристику. Установлена и ответственность председательствующего за нарушения требований Регламента. В этом случае областное Собрание может назначить "другого председательствующего до принятия решения по обсуждаемому вопросу". Очевидно, речь идет о временном отстранении председательствующего от ведения заседания до конца обсуждения конкретного вопроса и принятия по нему решения.

Что же касается ответственности депутата за совершенные правонарушения, то действующее законодательство дает возможность привлекать депутатов к уголовной, административной и иным видам юридической ответственности. Для этого нет необходимости осуществлять процедуру отзыва.