4.1. Законодательное закрепление правового статуса депутата

Содержание правового статуса депутата представительного органа субъекта РФ формировалось на протяжении всего периода строительства органов государственной власти в регионах России. Оно определяется Конституцией, федеральными и региональными правовыми актами. Существенные коррективы в развитие законодательства о статусе депутата внес своими постановлениями Конституционный Суд РФ. С принятием Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в основном завершился процесс формирования федерального законодательства, определяющего основы правового положения депутата регионального парламента. Теперь предстоит привести законодательство субъектов РФ в соответствие с названным Законом. Этот процесс вряд ли будет простым, поскольку при внимательном знакомстве с Федеральным законом можно обнаружить некоторые неопределенности в понимании ряда принципиальных положений.

Сохраняется широкая самостоятельность регионального законодателя в решении вопросов закрепления прав, обязанностей и ответственности депутатов, характера их взаимоотношений с избирателями. Сами законодатели определяют порядок деятельности представительного органа, роль депутатов в организации его работы, требования, предъявляемые к представителям народа в законодательном органе в случае осуществления ими профессиональной деятельности парламентария на постоянной основе.

Существенной особенностью статуса является неодинаковое положение депутатов во взаимоотношениях с представительным органом как юридическим лицом. Часть из них работает в парламенте на профессиональной постоянной основе, другая выполняет свои депутатские обязанности, не порывая с основной работой. Соответственно часть депутатов получает вознаграждение за труд в качестве парламентария в полном объеме, а другая - лишь возмещение депутатских расходов. Неодинаков и вклад депутатов в подготовку документов и материалов, выносимых на обсуждение постоянных комиссий, сессий законодательного органа, в том числе и в силу объективно неодинаковых условий их работы.

Различны и требования, предъявляемые к депутатам в зависимости от их статуса. Федеральным законом они формулируются в виде общего запрета быть депутатом Государственной Думы Федерального Собрания РФ, судьей, занимать иные государственные должности Российской Федерации, государственные должности федеральной государственной службы, иные государственные должности субъекта Российской Федерации или государственные должности государственной службы субъекта РФ. Исключение из этого общего правила может быть введено только федеральным законом60.

Общие требования могут определяться иными федеральными законами, в частности избирательным законом, ограничивающим пределы установления минимального возраста кандидата в депутаты, а значит, и возрастные критерии будущих депутатов61. Конкретизируются эти требования в законах субъектов РФ. В соответствии, например, с законодательством Архангельской области депутатом областного Собрания может быть только гражданин РФ не моложе 21 года, постоянно проживающий на территории области.

Дополнительные специальные ограничения установлены Федеральным законом для депутатов, осуществляющих свою работу в парламенте на профессиональной постоянной основе. Такие депутаты не могут заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности. Исключение опять же может быть предусмотрено только федеральным законом. Используемая в Федеральном законе об общих принципах организации органов государственной власти субъектов РФ формула "иная оплачиваемая деятельность" является универсальной и наиболее точно отражающей суть запрета. В законодательстве некоторых субъектов используются иные формулировки, не всегда юридически достаточно корректные. Закон "О статусе депутата Архангельского областного Собрания депутатов" содержал норму, запрещающую заниматься "иной трудовой деятельностью" депутатам, работающим "в представительном органе на постоянной основе". При такой формулировке получалось, что нельзя заниматься деятельностью, осуществляемой на основе трудового соглашения. Любая другая деятельность, в том числе по договору подряда или иному договору, возможна.

Приведение законодательства субъектов РФ в соответствие с Федеральным законом не представляет сложности там, где даются четкие определения и ясно выражена воля законодателя. Сложнее решаются вопросы согласования законов тогда, когда федеральный законодатель отдает право регулировать те или иные отношения, неоднозначно оцениваемые в науке и практике, на усмотрение субъекта РФ. По одним из них приняты постановления Конституционного Суда62, по другим Суд при вынесении решений уклонился от рассмотрения поставленного перед ним вопроса по существу63. Законодатель субъекта РФ в этих условиях вынужден решать непростые задачи. Одним из вопросов, отнесенных к ведению субъекта РФ, является установление перечня оснований, при наличии которых допускается досрочное прекращение полномочий депутата. Такие основания предусматриваются региональными законами о статусе депутата. В качестве иллюстрации можно привести норму закона "О статусе депутата Архангельского областного Собрания депутатов" (в ред. 1999 г.). Среди оснований досрочного прекращения полномочий депутата Закон называет утрату российского гражданства, избрание на должность, занятие которой несовместимо с выполнением полномочий депутата, отзыв депутата избирателями, выезд депутата на постоянное жительство за пределы области64. Перечисленные основания досрочного прекращения полномочий в той или иной степени были предметом рассмотрения либо Конституционного Суда РФ, либо активно обсуждались.

Выезд депутата на постоянное жительство за пределы области как основание прекращения полномочий депутата вступает в противоречие с закрепленным Конституцией РФ (ст. 27, ч. 1) правом каждого свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства. Это право не подлежит ограничению в зависимости от занимаемой должности. При рассмотрении аналогичной нормы Устава (Основного Закона) Тамбовской области, но касающейся Главы администрации, Конституционный Суд РФ признал ее неконституционной65. Иная позиция по данному вопросу отражена в Особом мнении судьи Конституционного Суда Б.С. Эбзеева. Он полагает, что "требование обязательного постоянного проживания на территории области, как общее требование к каждому гражданину, занимающему должность главы Администрации области, не является также дискриминационным, не нарушает принципа равенства прав и свобод в зависимости от места жительства гражданина"66.

Одним из вопросов, рассмотренных в данном деле, явилось право главы администрации на свободный выбор места жительства и пребывания на территории России, но аналогичный подход должен быть принят и в отношении депутата регионального парламента.

Продолжает вызывать дискуссии и проблема сохранения института отзыва депутата в законодательстве субъектов РФ. В современных демократических государствах принят так называемый свободный или общенациональный мандат депутата, обладатель которого является представителем всей нации, а не избирателей своего округа67. Он не связан в своей деятельности наказами избирателей, не может быть ими отозван. Подобный подход воспринят и законодателем России. Депутаты Федерального Собрания при разработке и принятии Федерального конституционного закона "О статусе депутата Государственной Думы и депутата Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" восприняли идеи общенационального свободного представительства, отказавшись от традиционно существовавшего ранее в советском государстве императивного мандата.

Следует отметить, что отказ от института отзыва депутата общероссийского парламента не всегда воспринимается положительно. Например, рассматривая проблему ответственности депутата, М.А. Краснов высказал сожаление по поводу отмены института депутатского отзыва на общероссийском уровне и убеждение, что "сама жизнь заставит обратиться к императивному мандату, хотя и не в самой жесткой его форме"68.

Сложнее воспринимается и реализуется идея свободного мандата в законодательстве субъектов Российской Федерации. Традиционными в краях, областях России всегда являлись отношения тесного сотрудничества депутатов со своими избирателями. Не останавливаясь на политической оценке характера этих отношений (зачастую формальных), воспроизведем основные элементы данной взаимосвязи. Существовала система наказов избирателей кандидатам в депутаты, которые давались последним на предвыборных собраниях. Все наказы обобщались, анализировались, составлялся план мероприятий по их выполнению. План утверждался соответствующим представительным органом, регулярно подводились итоги его выполнения. Другой составной частью императивного мандата являлась обязанность депутатов регулярно отчитываться перед избирателями о деятельности представительного органа и своей собственной. Третьим элементом являлось право избирателей отозвать депутата, не оправдавшего доверия своих избирателей.

Система наказов могла существовать только в условиях ведения планового хозяйства, когда можно было прогнозировать и планировать деятельность хозяйствующих субъектов. С отказом от тотального планирования всей государственной и хозяйственной жизни страны сохранение наказов теряет смысл. А вслед за этим теряет смысл и сохранение обязанности депутатов периодически отчитываться перед своими избирателями. Поддержание связи с избирателями обусловливается не наличием закрепленной в законе обязанности, а необходимостью сохранения тесных контактов со своими избирателями в ожидании грядущих выборов.

Традиционно понимаемый императивный мандат с набором всех присущих ему признаков в современных условиях невозможен, но отдельные его элементы могут сохраняться. Например, декларирование тесной связи депутата с избирателями отмечается в законодательстве Архангельской области. Так, согласно статье 1 Закона "О статусе депутата Архангельского областного Собрания депутатов" депутатом областного Собрания "является избранный населением представитель соответствующей территории Архангельской области, уполномоченный осуществлять законодательную (представительную) государственную власть ..."69. Из определения следует, что депутат представляет в областном законодательном органе интересы депутатов своего избирательного округа. Он изначально определяется как "представитель соответствующей территории", а значит, обязан защищать интересы "территории", и его будущее как парламентария будет зависеть от умения отстаивать интересы прежде всего избирателей своего округа. При очередном своем переизбрании в состав регионального парламента он должен будет доказывать своим избирателям, что делал это достаточно эффективно. Причем показать рядовому и не искушенному в парламентской работе избирателю эффективность подобной работы, а также степень своего влияния на принятие парламентом решений по важным вопросам жизни региона будет достаточно сложно. Избиратель должен видеть работу депутата либо регулярно слышать о ней. Этому способствуют встречи с избирателями округа, активность в разрешении их обращений, регулярное упоминание о деятельности депутата в средствах массовой информации.

Более детально определяет характер отношений депутата с избирателями статья 7 названного Закона. Согласно ст. 7 "Депутат областного Собрания поддерживает связи с избирателями своего округа, ответственен перед ними и им подотчетен". Подотчетность выражается в обязанности депутата не реже одного раза в квартал информировать "избирателей о своей деятельности во время встреч с ними, а также через средства массовой информации". Формами поддержания связей являются рассмотрение поступивших от избирателей предложений, заявлений и жалоб и оказание содействия в их разрешении, проведение приема граждан не реже одного раза в месяц.