2.3. Постоянные комиссии и депутатские объединения6

Уставом Архангельской области (ст. 25) предусматривается образование постоянных комиссий областного Собрания. Таким образом, статус этих органов получает закрепление в нормативном акте субъекта РФ, имеющем высшую юридическую силу в системе регионального законодательства. Необходимость подобного закрепления вызывает неоднозначную оценку. Вряд ли есть большой смысл в регламентации правового статуса постоянных комиссий на таком уровне законодательного регулирования. Эти органы не являются самостоятельными субъектами правоотношений. Об этом свидетельствует их характеристика, данная в самом Уставе. Постоянные комиссии создаются "для предварительного рассмотрения и подготовки вопросов, относящихся к ведению областного Собрания" (ч. 1 ст. 25 Устава). Таким образом, комиссии являются вспомогательными органами Собрания, они не обладают самостоятельной компетенцией и правом принимать решения, имеющие правовые последствия. Комиссии лишь способствуют реализации полномочий областного Собрания.

Любой парламент образует внутренние органы для наиболее эффективной организации своей работы. Как правило, эти органы именуются комитетами, состоят из депутатов и работают по определенным направлениям (экономика, промышленность, образование, культура, социальная работа и т.д.). Специализация комитетов оправданна, поскольку позволяет сосредоточить внимание депутатов в каком-либо одном направлении и помогает специализироваться даже в том случае, когда до избрания депутат имел смутное представление о характере будущей парламентской деятельности.

Законодатель Архангельской области при выборе наименования подобных органов Собрания использовал традиционное наименование - постоянные комиссии. Они выполняют те же задачи, что и комитеты любого законодательного органа.

Структура, порядок формирования, полномочия и организация работы постоянных комиссий определяются Регламентом областного Собрания. В нем более детально определены предназначение и предметы ведения комиссий. Они осуществляют подготовку и предварительное рассмотрение законопроектов, организуют парламентские слушания, осуществляют контроль за реализацией решений областного Собрания, дают заключения и предложения по соответствующим разделам проекта областного бюджета.

Постоянные комиссии участвуют в формировании плана за-конопроектных работ, в планировании работы парламента, они имеют право вносить предложения по повестке дня сессии областного Собрания.

Регламент не содержит перечня постоянных комиссий, которые должны быть образованы представительным органом. Каждый новый созыв формирует постоянные комиссии заново, в том числе определяет их количество и название. Перечень постоянных комиссий предлагается председателем и утверждается решением Собрания большинством голосов депутатов на первой сессии. При необходимости в дальнейшем могут быть образованы дополнительные комиссии или упраздняться ранее созданные.

Незначительное число депутатов областного Собрания (всего 39 человек) ограничивает возможности по формированию большого числа комиссий. Минимальное число членов комиссии - 3 депутата. Депутат может быть членом только одной комиссии. Состав каждой комиссии формируется на добровольной основе путем самозаписи или письменного заявления депутата и утверждается областным Собранием большинством голосов депутатов.

Решением областного Собрания от 20 декабря 2000 года образованы 9 постоянных комиссий:

- по государственному устройству, взаимоотношениям с Ненецким автономным округом и местному самоуправлению;

- планово-бюджетная;

- по экономическому развитию региона и промышленности;

- по здравоохранению, науке, образованию и социальным вопросам;

- по топливно-энергетическому комплексу и жилищно-ком-мунальному хозяйству;

- по вопросам агропромышленного комплекса;

- по экологии, лесопромышленному комплексу и лесному хозяйству;

- по инвестициям, собственности и предпринимательству;

- по законодательству.

Помимо девяти постоянных комиссий, образована комиссия по вопросам этики и регламента.

Изменения в составе постоянных комиссий осуществляются по той же процедуре, что и их формирование. Для этого требуется предварительное согласование с депутатскими объединениями.

Регламент вводит определенные ограничения, направленные на обеспечение равных возможностей комиссий участвовать в выработке общей политической линии при принятии решений. Это проявляется в том, что в состав постоянных комиссий не могут входить председатель областного Собрания и его заместители.

Формирование руководящего состава постоянных комиссий также достаточно подробно регламентировано. Всем памятны бурные дебаты по поводу назначения руководителей комитетов Государственной Думы. Дело дошло даже до резких публичных заявлений лидеров некоторых фракций и демаршей этих фракций, их временный отказ от участия в работе палаты. На областном уровне громких скандалов не было, но это не означает, что избрание руководителей постоянных комиссий лишено внутренней интриги. Хотя, следует отметить, в целом все проходит достаточно спокойно.

Важность фигуры председателя комиссии побудила законодателей ужесточить порядок назначения его на должность. В ранее действовавшей редакции Регламента председатели комиссий избирались на сессии большинством голосов от установленного числа депутатов по представлению постоянной комиссии. Кандидатура председателя обсуждалась на заседании комиссии, ее выдвижение для представления на сессию оформлялось протоколом. Председатель областного Собрания, депутатские объединения, отдельные депутаты могли войти в комиссию с предложением о рекомендации того или иного депутата ее председателем. Новая редакция Регламента изменила порядок выборов председателя. Теперь председатель постоянной комиссии избирается членами комиссии открытым голосованием большинством голосов от численного состава комиссии.

Члены комиссии на своих заседаниях избирают заместителей председателя и секретарей комиссии. Как видим, если комиссия состоит из трех членов, то все они оказываются "при должности". Поэтому целесообразно, конечно, состав комиссий формировать более чем из трех депутатов. Осложняется процесс формирования руководящего звена и различиями в статусе депутатов. Председателем постоянной комиссии желательно избирать профессионального парламентария, который выполняет свои функции на профессиональной постоянной основе. Но в ряде случаев пост председателя занимают депутаты, которые отказываются переходить на постоянную работу в областное Собрание. Тогда всю текущую работу по организации деятельности комиссии выполняет заместитель, работающий на профессиональной постоянной основе в областном Собрании.

Основной формой работы постоянной комиссии является заседание. Оно правомочно, если на заседании присутствует более половины от общего числа членов комиссии. Периодичность заседаний установлена Регламентом - они должны проходить не реже одного раза в два месяца. Возможны внеочередные заседания, которые может созывать председатель комиссии по своей инициативе или по требованию не менее двух депутатов-членов комиссии, депутатского объединения или по поручению председателя областного Собрания.

Заседания комиссии проводит ее председатель или заместитель председателя, они же обязаны уведомить членов комиссии о времени проведения заседания через аппарат областного Собрания не позднее чем за двое суток. Депутат-член комиссии обязан присутствовать на ее заседании. О невозможности присутствовать по уважительной причине на заседании комиссии депутат заблаговременно информирует ее председателя.

В заседании постоянной комиссии могут принимать участие с правом совещательного голоса депутаты, не входящие в ее состав, а также присутствовать представители субъекта законодательной инициативы, эксперты, представители заинтересованных государственных органов и общественных объединений. Комиссии могут проводить и закрытые заседания, на которых может присутствовать, кроме членов, узкий круг лиц: депутаты областного Собрания, Глава администрации области.

Решение принимается постоянной комиссией открытым голосованием большинством голосов от общего числа членов, присутствующих на заседании. Регламент определяет и форму решений: заключения, рекомендации, предложения. Следовательно, любой документ постоянной комиссии должен быть назван с использованием одного из приведенных терминов.

Заключения принимаются комиссией по законопроектам, иным документам, где дается оценка обсуждаемому документу. Рекомендации содержат предложения, направленные на изменение, дополнение текста документа. В форме предложений оформляется мнение комиссии о необходимости обсуждения вопроса на сессии (включения в повестку дня), принятия документа, разработки проекта нормативного акта.

Для подготовки отдельных вопросов, депутатских слушаний постоянная комиссия может создавать рабочие группы. В них могут включаться, помимо членов комиссии и других депутатов, представители государственных органов, общественных объединений, научных и учебных учреждений, отдельные специалисты. Возможно направление на заключение экспертов отдельных законопроектов, подготовленных комиссией и выносимых на обсуждение Собрания.

К сожалению, областное Собрание, его постоянные комиссии недостаточно используют эту форму подготовки законопроектов к слушаниям, хотя в Архангельской области есть специалисты в различных областях знаний. Успешно развивается в области юридическое образование и юридическая наука. Привлечение к зако-нопроектной работе специалистов различных профилей помогло бы решить многие проблемы законотворчества на областном уровне.

Депутатские объединения. Общей практикой функционирования парламента является образование из числа депутатов объединений, называемых обычно фракциями. В основе их создания лежит политическая ориентация членов парламента, позволяющая вырабатывать и отстаивать единую позицию при принятии решений. Возможно объединение членов парламента и по другим основаниям - профессиональной ориентации (например, аграрии).

В областном Собрании депутатские объединения не создавались в период работы парламента первого и второго созывов, хотя Регламентом это предусматривалось. Регламент допускает возможность образования депутатских объединений по территориальному, производственному, политическому, профессиональному признакам. Они формируются исключительно на добровольной основе и преследуют цель выработки общей позиции по вопросам, рассматриваемым областным Собранием. Значительное по числу членов объединение способно оказывать решающее влияние на принятие парламентом решений. Подобная практика себя оправдывает, поскольку дает возможность повысить эффективность работы парламента, обеспечить достижение согласия по большинству вопросов повестки дня сессии, в оптимальные сроки осуществлять выполнение планов законопроектных работ.

Политическая или иная корпоративность в условиях парламентской демократии оправдана. Если народ избрал членами парламента представителей одной-двух партий, значит, он доверяет им и видит в них выразителей своих надежд и чаяний. Эти представители партий и должны взять на себя ответственность за результаты работы парламента, а значит, должны объединившись проводить согласованную политику. Наивно думать, что интересы избирателей округа можно защищать в одиночку. Только объединившись с другими депутатами, можно добиваться цели (если она отражает общественный интерес).

Даже небольшое объединение может влиять на принятие решений парламентом, если согласованная и тщательно аргументированная позиция, высказанная на сессии, заседаниях постоянных комиссий позволит привлечь на свою сторону членов других объединений, независимых депутатов.

С целью стимулирования образования крупных объединений парламенты обычно регламентируют минимальную численность фракций. Число членов объединения депутатов областного Собрания не может быть менее пяти. Вводится обычно и уведомительный порядок их регистрации. Для этого достаточно руководителю объединения письменно уведомить областное Собрание о создании, составе, названии и депутатах, входящих в объединение. После этого регистрация считается состоявшейся.

В настоящее время в областном Собрании зарегистрировались четыре депутатских объединения: "Единство" - 9 членов; "За социальную справедливость" - 10 членов; "Союз правых сил" - 5 членов; "Народно-патриотический союз России" - 5 членов.