1.2. Состав и срок полномочий областного Собрания

Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти в Российской Федерации" решение вопроса о количественном составе парламента субъекта отнесено к ведению самого субъекта РФ и определяется его конституцией (уставом). Статьей 20 (ч. 2) Устава Архангельской области численность депутатов областного Собрания определена в количестве 39 человек. Неизменным состав выборного органа сохраняется уже третий созыв. Правда, в прежней редакции Устава имелась другая норма: "Собрание депутатов избирается населением области сроком на четыре года в количестве, устанавливаемом законодательством Архангельской области, но не более 100 депутатов, часть из которых работает на профессиональной постоянной основе" (ч. 2 ст. 20). Ранее действовавшим областным Законом о выборах депутатов областного Собрания определялось их количество - 39 депутатов. Почему именно такое решение по численному составу парламента было принято?

В период становления органов государственной власти значительное влияние на содержание регионального законодательства оказало действовавшее в тот период законодательство Российской Федерации. Определяющими документами являлись Указ Президента РФ "Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации" от 22 октября 1993 года (которым было утверждено Положение "Об основных началах организации и деятельности органов государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы"21) и Указ "О действии законодательства Российской Федерации об органах государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации" от 22 декабря 1993 года22. Этими актами было закреплено право законодательных органов субъектов Федерации самостоятельно определять наименование органа представительной власти и количество его депутатов, в том числе работающих на постоянной основе. Однако они устанавливали некоторые ограничения. Так, количество депутатов представительного (законодательного) органа не могло быть больше 50, а количество депутатов, работающих на штатной оплачиваемой основе, не могло превышать двух пятых от общего числа депутатов представительного органа. Эти ограничения касались только краев, областей, автономных образований и не распространялись на республики.

При формировании своих представительных органов законодатели края, области руководствовались вышеназванными количественными критериями. Например, в Новгородской области в областную Думу избиралось 27 депутатов, в Белгородской - 35, в Оренбургской - 47, в Тамбовской и Ярославской областях - по 50 депутатов.

Наблюдался достаточно большой разброс по численному составу депутатов законодательных органов в субъектах Федерации, что свидетельствует об отсутствии сколько-нибудь обоснованного подхода в решении этого вопроса. Вряд ли эффективность работы законодательного органа зависит от числа избранных депутатов. Об этом можно было бы говорить, если бы существовала возможность качественного подбора депутатского корпуса в результате выборов. Прогнозировать профессиональный состав депутатов практически невозможно. В условиях, когда избиратель голосует на выборах, руководствуясь отнюдь не представлениями о профессиональной подготовке кандидатов в депутаты, трудно ожидать качественного состава депутатского корпуса. В этих условиях количественные параметры не могут быть показателем эффективности работы выборного органа.

При определении оптимального числа членов парламента можно было бы взять за основу критерий достаточного представительства населения края, области в законодательном органе. Однако и здесь отсутствует рациональное зерно, поскольку трудно определить, что целесообразнее: когда депутат представляет интересы, например, тридцати тысяч или большего количества избирателей. Целесообразность скорее следует искать в том, что эффективнее: сформировать аппарат профессионалов при представительном органе или расширить количество избранных депутатов? В условиях, когда лишь часть депутатов работает на постоянной основе, а остальные занимаются законотворчеством в свободное от основной профессиональной деятельности время, говорить о необходимости расширения количественного состава депутатского корпуса нелогично. Гораздо эффективнее ужесточить требования к аппарату, который, как правило, несет основную нагрузку по подготовке нормативных документов, принимаемых законодателями. Особенно это касается юридического обеспечения подготовки законопроектов и иных нормативных документов.

Не следует опасаться возрастания в этом случае роли аппарата в подготовке решений представительного органа, поскольку важен конечный результат законодательной деятельности, а не условия появления документа. В любом случае депутаты дают окончательную оценку закону, и только они вправе его принять.

Как усиление внимания к организации юридической службы государственных органов следует рассматривать Указ Президента РФ от 8 мая 2001 года "О некоторых мерах по укреплению юридических служб государственных органов"23. Он содержит рекомендацию руководителям федеральных органов государственной власти, иных государственных органов, образованных в соответствии с Конституцией Российской Федерации, выделить юридические службы в самостоятельные подразделения этих органов, повысить материальную заинтересованность служащих, в чьи обязанности входит проведение правовой экспертизы нормативных актов и их проектов, подготовка, редактирование правовых актов и их визирование в качестве юриста или исполнителя. Укрепление этих служб несомненно повысит качество принимаемых законодательным органом документов.

Член парламента - это прежде всего политик, подходящий к решению любого вопроса с позиций целесообразности и выражающий интересы определенного слоя общества. Но он не сможет эффективно работать, если не будет ориентироваться в правовых вопросах, знать основы экономики. Депутат должен уметь аргументированно отстаивать свою позицию, а значит и влиять на принятие того или иного решения. Несомненно, что в наибольшей степени навыками парламентской работы обладают депутаты, работающие в парламенте на профессиональной постоянной основе. Они определяют основные направления законодательной работы и несут на себе основную тяжесть подготовки законопроектов к обсуждению.

Каждый субъект РФ самостоятельно решает вопрос о количестве депутатов, работающих на профессиональной постоянной основе. Федеральное законодательство не устанавливает какие-либо пределы их численности. В некоторых областях весь состав депутатов является профессиональным (Московская городская Дума). В Архангельской области (как и большинстве других субъектов) только часть депутатов являются профессиональными парламентариями. В соответствии с ранее действовавшими рекомендациями Устав Архангельской области допускал возможность работы части депутатов в областном Собрании на профессиональной постоянной основе, не конкретизируя их количество. Соответствующее штатное расписание утверждалось решением Архангельского областного Собрания депутатов и могло периодически пересматриваться. В Собрании второго созыва таких депутатов было 16, что примерно соответствовало дававшимся рекомендациям. Областное Собрание самостоятельно принимает решение о количестве депутатов, работающих на профессиональной постоянной основе, руководствуясь при этом целесообразностью и финансовыми возможностями, а также желанием депутатов.

Закрепление общего числа депутатов в Уставе области делает его более стабильным, хотя может быть и изменено. Реальное увеличение (или уменьшение) может быть осуществлено только в результате выборов нового состава депутатов. При необходимости увеличения менее уязвимым в правовом плане будет вариант избрания нового парламента в расширенном составе после окончания срока полномочий действующего.

Свои особенности имеет порядок формирования региональных парламентов так называемых сложносоставных субъектов РФ. К ним относятся Красноярский край, Архангельская, Иркутская, Камчатская, Пермская, Читинская, Тюменская области. Представители автономных округов входят в состав законодательных органов краев и областей. Они избираются на территории округа по тем же правилам, что и депутаты края, области. Автономные округа являются самостоятельными и равноправными субъектами Российской Федерации, поэтому решение о вхождении представителя округа в состав парламента другого субъекта далось непросто. Потребовалось специальное Постановление Конституционного Суда РФ по данному вопросу, который при вынесении своего решения был связан положениями Конституции РФ 1993 года. В свою очередь конституционные нормы отражают историю взаимоотношений двух субъектов Федерации.

Вхождение автономных округов в состав края, области России закрепляли Конституция РСФСР 1978 года, Закон РСФСР об автономных округах РСФСР от 20 ноября 1980 года24, предусматривает действующая Конституция Российской Федерации. Статья 66 (ч. 4) Конституции фиксирует: "Отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области". В то же время статья 5 Конституции провозглашает равноправие субъектов Российской Федерации.

Различную оценку возможности и необходимости участия населения автономных округов в выборах депутатов областных парламентов вызывала неопределенность конституционных положений о характере взаимоотношений области с входящими в ее состав автономными округами. Представительные органы государственной власти Ханты-Мансийского, Ямало-Ненецкого (Тюменская область), Ненецкого (Архангельская область) автономных округов приняли решение не проводить на своей территории выборы в областные органы законодательной власти. Возникшее противостояние стимулировало поиск решений, способных на основе конституционных норм урегулировать отношения органов государственной власти двух субъектов РФ25.

Конституционный Суд Российской Федерации дважды обращался к рассмотрению этих вопросов. В своем Определении от 17 июля 1996 года "Об отложении рассмотрения дела о проверке конституционности ряда положений Устава Тюменской области" он указал, что определенное распространение юрисдикции органов государственной власти края (области) на территорию автономного округа возможно лишь на основе взаимного согласия и договоренностей. Отношения между органами государственной власти автономных округов и органами государственной власти области должны быть урегулированы федеральным законом и (или) договором между ними26.

Некоторые области уже имеют соответствующие договоры с автономными округами, входящими в их состав (Архангельская, Иркутская, Пермская). В них нашли отражение прежде всего экономические вопросы. В Архангельской области уже дважды заключалось подобное соглашение. Договор о взаимоотношениях между органами государственной власти Архангельской области и Ненецкого автономного округа (1994 г.) регулировал не только социально-экономические, но и политические, правовые вопросы. Статья 1 (п. 1.1) закрепляла вхождение Ненецкого автономного округа в состав Архангельской области и в то же время фиксировала наличие у них своих исторически сложившихся территорий. Статья 3 предусматривала избрание в областное Собрание депутатов представителя от Ненецкого автономного округа.

Договор был заключен сроком на два года. По окончании его действия в процессе согласования нового текста (июнь 1996 г.) появилось практически новое соглашение. Оно уже именовалось не Договором между органами государственной власти, а Договором об отношениях между Архангельской областью и Ненецким автономным округом, что принципиально меняло и характер самого соглашения. Его особенностью является подчеркнуто декларируемое равноправие сторон договора. Вместе с тем закрепляется факт вхождения Ненецкого округа в состав Архангельской области. Однако этой нормой и ограничивается политическое содержание документа. Все остальное - это соглашение равноправных участников, определивших условия сотрудничества в социально-экономической сфере. Нет в нем упоминания об участии населения округа в формировании органов государственной власти области либо о создании общих органов. Предусматривается (ст. 16) учреждение на паритетных началах постоянно действующего координационного совета, призванного осуществлять контроль за выполнением положений Договора. Не предусмотрено распространение юрисдикции области на территорию автономного округа. Стороны взяли на себя лишь обязательства осуществлять обмен экономической и правовой информацией27.

Договор между Архангельской областью и Ненецким автономным округом заключался до вынесения Конституционным Судом РФ Постановления о толковании части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации. Толкуя данную норму, Суд пришел к выводу о возможности распространения полномочий органов государственной власти края (области) на территорию автономных округов "в случаях и пределах, предусмотренных федеральным законом, уставами соответствующих субъектов Российской Федерации и договором между их органами государственной власти"28. Подобное решение непосредственно следует из вывода Суда о праве населения автономного округа наравне с населением других частей края, области участвовать в выборах органов законодательной и исполнительной (главы администрации) власти края, области. Как нарушение конституционного принципа народовластия и избирательных прав граждан рассматривает Суд воспрепятствование в какой-либо форме участию населения автономного округа в выборах органов государственной власти края, области (п. 5 мотивировочной части Постановления).

Проведение таких выборов приводит к необходимости распространения действия избирательного законодательства области на территорию автономного округа. В противном случае, если выборы будут проводиться по законодательству автономного округа, получится, что один и тот же орган государственной власти будет формироваться на основе различного законодательства.

Выборы в представительный орган области, проводимые в округе, подразумевают придание легитимности областных законов на территории автономного округа. Должно иметь свою цель и требование избрания депутата от автономного округа в состав представительного органа области. Конституционный Суд РФ видит эту цель в том, что подобное избрание "создает правовые предпосылки для перераспределения полномочий по согласованию между органами власти края, области и автономного округа. Тем самым исключается создание параллельной дублирующей власти, так как органы государственной власти края, области не должны вторгаться в компетенцию автономного округа"29. Последнее предложение из приведенной цитаты само требует толкования. Очевидно, речь идет о возможности создания общих органов государственной власти, юрисдикция которых будет распространяться на всю территорию автономного округа. Причем действовать они будут от имени края, области на всей территории, что исключает образование аналогичных органов на территории автономного округа. Предположим, что таким общим органом может быть избирательная комиссия области при проведении выборов в областные органы государственной власти.

После принятия Постановления Суда состоялись выборы в Тюменскую областную Думу, довыборы одного депутата в областное Собрание депутатов Архангельской области от Ненецкого автономного округа. Результаты формирования Думы и Собрания депутатов интересны с точки зрения появившихся (или непоявившихся) возможностей реализации ими представительной, законотворческой и контрольной функций на территориях округа. Ненецкий автономный округ в Архангельском областном Собрании представляет один депутат (в силу малочисленного корпуса избирателей округа). В процессе голосования он не в состоянии влиять на принимаемые парламентом решения. Да, собственно, у него нет необходимости отстаивать интересы своих избирателей, поскольку областное Собрание не вправе принимать законы, затрагивающие интересы округа. Перераспределение полномочий между органами власти субъектов, взаимное делегирование полномочий возможны только на основании договора (или федерального закона).

Совершенно другая ситуация сложилась в Тюменской области после выборов в областную Думу с учетом выполнения требований Конституционного Суда. Из 25 депутатов Тюменской областной Думы 14 избраны на территориях двух автономных округов. Председателем областного законодательного органа в результате становится депутат, избранный на Севере. "Северное" большинство участвует в решении вопросов бюджета, принимает законы, действующие только на юге области, иногда даже досконально не зная сложившейся там ситуации30. Возникает ряд вопросов, на которые трудно найти ответы. Например, депутаты от автономных округов участвуют в обсуждении и принятии законов, которые не будут действовать на территории их проживания. Насколько целесообразен депутатский контроль органов исполнительной власти, действующих только на южных территориях, если его будут осуществлять представители северных территорий области? На эти и другие вопросы нет ответов, пока будут действовать соответствующие нормы Конституции РФ.

Не менее важен вопрос о сроках полномочий отдельных депутатов и в целом парламента. Федеральный закон от 6 октября 1999 года своеобразно закрепляет возможный срок полномочий региональных парламентов. Статья 4 (ч. 4) Закона сформулирована следующим образом: "Срок полномочий депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации (далее, если не оговорено особо, депутаты) одного созыва устанавливается конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации и не может превышать пять лет". Можно предположить, что и срок полномочий парламента как органа тоже "не может превышать пять лет". Но это лишь предположение. Ведь из буквального толкования данной нормы Закона следует, что депутаты одного созыва не могут находиться в этом качестве более пяти лет. О сроке полномочий законодательного органа в целом Закон молчит. Означает ли данная норма, что парламент может работать непрерывно, а меняться будут только депутаты? Для сравнения - "Государственная Дума избирается сроком на четыре года" (статья 95 Конституции РФ).

С другой стороны, Федеральный закон предусматривает досрочное прекращение полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. О досрочном прекращении можно говорить в том случае, если есть установленный официально срок. Однако эта норма может быть истолкована и как установленная Законом возможность прекращения полномочий избранных депутатов ранее определенного срока.

Новая редакция Устава Архангельской области повторяет нормы Федерального закона с некоторыми нюансами. Статья 19 (ч. 2) предусматривает: "Срок полномочий депутата областного Собрания одного созыва составляет 4 года". Статья 20 (ч. 1) фиксирует: "Архангельское областное Собрание депутатов (далее областное Собрание) является постоянно действующим высшим и единственным законодательным (представительным) органом государственной власти Архангельской области"31. Обе нормы полностью соответствуют Федеральному закону. Но их содержание в совокупности может быть истолковано следующим образом: у областного Собрания нет определенного срока полномочий, оно работает постоянно, меняется только его состав каждые четыре года. Если по какому-либо округу выборы не состоялись или депутат не избран и новые выборы пройдут через год, то и срок полномочий депутата закончится на один год позднее, чем у других депутатов, избранных вовремя. Федеральный закон устанавливает, что парламент субъекта "является правомочным, если в состав указанного органа избрано не менее двух третей от установленного числа депутатов" (ст. 4). Речь не идет о конкретном созыве. Представительный орган работает при наличии 2/3 действующих депутатов, но у каждого начало и окончание срока полномочий могут быть различные.

Федерального законодателя можно понять. Необходимо было так сформулировать норму, чтобы дать возможность субъектам сохранить представительные органы, формируемые с использованием принципа ротации, когда выборы половины состава парламента проходят раз в два года. В целом же такой парламент работает непрерывно.

Но в Архангельской области ротация депутатов не предусмотрена. Значит, необходимо в Уставе закрепить конкретный срок работы областного Собрания одного созыва. В противном случае каждый депутат вправе настаивать, чтобы срок его полномочий продолжался не менее 4 лет и не зависел от срока окончания полномочий основной части депутатов.