1.1. Общая характеристика

Правовой статус областного законодательного (представительного) органа определен Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. Они закрепляют основы построения региональных парламентов, их место в системе государственных органов, компетенцию, ответственность.

Федеральное законодательство, определяющее правовой статус органов государственной власти субъектов РФ, находит свое развитие в региональных законах, отдельные его положения конкретизируются иными правовыми актами. Существенна роль судебных органов (в частности Конституционного Суда РФ) в оценке всего массива рассматриваемых законов. Конституционный Суд своими Постановлениями заложил основы понимания норм Конституции РФ, касающихся организации и деятельности региональных парламентов. Совокупность этих нормативных документов и судебных решений составляет основу организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ.

Важнейшее значение для создания правовой основы организации и деятельности областного парламента имеет Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" от 6 октября 1999 года2. Он прошел длинный путь разработки и принятия, что свидетельствует о сложности отношений, регулируемых этим Законом. Следует отметить, что причины "долгостроя" кроются больше в политической сфере, нежели правовой, что и предопределило длительный период его разработки, согласования и принятия. Закон можно назвать новым, однако в него уже были внесены существенные дополнения3. Можно предположить, что и в дальнейшем он будет подвергаться изменениям и корректировкам.

Глава II названного Закона посвящена законодательному органу субъекта Российской Федерации. Примечательно, что статья 4 называется "Основы статуса законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации". Допустимо было бы предположить, что под статусом применительно к законодательным органам понимается их место в системе органов власти, права и обязанности, ответственность4. Однако в ней очерчен круг вопросов, регламентация которых затрагивает лишь основы организации законодательного органа государственной власти. Полномочия (права) закреплены в статье 5 Закона и некоторых других, обязанности "разбросаны" по нескольким статьям, а ответственность - в статье 9. Таким образом, "основы правового статуса" понимаются в Законе достаточно узко, их содержание изложено в одной статье и, по существу, охватывают только "организацию" представительного органа.

Часть 2 статьи 4 Закона закрепляет: "Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти субъекта Российской Федерации". Закон повторяет характеристику представительных органов государственной власти субъектов РФ (называет их законодательными), данную им Конституцией РФ. Подобное определение относится ко всем субъектам без различия их статуса: республик (государств), краев, областей, автономных образований, городов федерального значения. Для 67 субъектов РФ (всех, кроме республик) это важно, поскольку в советский период они не имели права осуществлять законодательную деятельность. Только Верховные Советы республик могли принимать конституции и законы, соответственно они и назывались законодательными органами.

Приобретение выборными органами власти статуса законодательных органов происходило в процессе выравнивания правового положения субъектов Федерации. Закон Российской Федерации "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации" от 5 марта 1992 года определял краевые, областные Советы народных депутатов как представительные органы государственной власти соответственно края, области. Актами краевого, областного Совета являлись его решения, а не законы5.

В Федеративном договоре, подписанном 31 марта 1992 года, также не было зафиксировано право краев и областей осуществлять законодательную деятельность. В протоколе к Федеративному договору их представители выразили просьбу к Верховному Совету РФ "повторно рассмотреть вопрос о предоставлении органам государственной власти краев, областей права принятия законов для осуществления правового регулирования на соответствующих территориях"6. Лишь в период подготовки проекта новой Конституции был сделан шаг в сторону выравнивания правового статуса субъектов РФ в части наделения органов государственной власти всех субъектов законодательными полномочиями.

В утвержденном Указом Президента РФ от 22 октября 1993 года Положении "Об основных началах организации и деятельности органов государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы" представительный орган государственной власти субъекта РФ назван законодательным органом и соответственно получил право принимать законы. Именуется он уже с учетом нового статуса - представительным (законодательным)7.

До принятия Федерального закона от 6 октября 1999 года при закреплении статуса своих представительных органов субъекты РФ исходили из требований Конституции РФ, которая содержит ряд норм, касающихся законодательных органов, и вводит понятийный аппарат, обязательный для любого законодателя.

Отдавая предпочтение термину "орган законодательной власти", Конституция РФ широко использует и другое название - "представительный орган". Так, в статье 66 (ч. 2) устанавливается право законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации принимать законы, определяющие статус края, области, других субъектов РФ. В данном случае термин "представительный" используется как синоним термина "законодательный". В статье 177 (ч. 1) говорится о представительных органах государственной власти, организация которых отнесена к ведению субъекта РФ с учетом установлений соответствующего федерального закона.

Рассмотрение норм Конституции, в которых используются вышеназванные определения, не дает возможности сделать однозначный вывод о том, какой термин для разработчиков проекта Конституции являлся предпочтительным при наименовании представительного органа субъекта РФ. Обратившись к главе 5 Конституции и, в частности, к характеристике Федерального Собрания - Парламента РФ, увидим, что законодатель определяет его как представительный и законодательный орган РФ. Эти два термина как синонимы он использует и при обозначении выборного органа субъекта Федерации. Так, при закреплении порядка формирования Совета Федерации определено, что одним из представителей субъекта РФ в палате Федерального Собрания является депутат представительного органа государственной власти. В статье 136 Конституции РФ, где речь идет о праве субъектов решать вопрос об одобрении принятых Федеральным Собранием поправок к главам 3-8 Конституции РФ, законодатель закрепляет наличие такого права у органов законодательной власти субъекта РФ.

Любое понятие имеет свое сущностное содержание и может быть использовано в соответствии с ним. Представительный орган призван выражать интересы населения и осуществлять законодательную деятельность. В этом проявляется сущность и основное предназначение выборного органа, что и нашло отражение в его названии. Причем сущностный признак (представительный орган) при характеристике Федерального Собрания ставится на первое место, а функциональный (законодательная деятельность) - на второе.

Иной вывод можно сделать из анализа статьи 66 (ч. 2) Конституции РФ. При характеристике выборного органа субъекта РФ Конституция не разделяет термины "законодательный" и "представительный". Она определяет их как синонимы, не разграничивая содержательной стороны и функциональной направленности в деятельности рассматриваемого органа.

Помимо Конституции РФ, определяющей понятийные основы, к моменту принятия Федерального закона 1999 года существовал значительный массив региональных актов. При выборе наименования рассматриваемых органов федеральный законодатель не мог не учитывать этого. В большинстве уставов краев и областей воспроизводилась конституционная формула, используемая в статье 66 (ч. 2) Конституции РФ ("законодательный (представительный)") для обозначения выборного органа государственной власти.

В Уставе Архангельской области областное Собрание именовалось (в прежней редакции) "постоянно действующим законодательным (представительным) органом государственной власти Архангельской области" (ст. 20)8. Аналогичное название использовалось законодателями в Белгородской, Тамбовской, Тюменской, Ярославской и других областях. В редакции Устава Архангельской области 2001 года эта норма выглядит уже по-иному. Областное Собрание депутатов "является постоянно действующим высшим и единственным законодательным (представительным) органом государственной власти Архангельской области".

Оба используемые для характеристики представительного органа слова несут самостоятельную смысловую нагрузку. Законодатель использует их для обозначения выборного органа государственной власти. Термин "законодательный" применительно к характеристике органа государственной власти дает возможность показать его функциональное назначение. Термин "представительный" характеризует прежде всего природу и источник образования органа государственной власти.

Выборный орган создан для выполнения основной функции - принятия законов. Законодательствовать он должен исходя из потребностей области, края, а значит, призван отражать в принимаемых актах волю и интересы населения при решении наиболее важных вопросов государственной и общественной жизни региона. Термин "представительный" характеризует лишь то, что этот орган избран народом, состоит из депутатов и является проводником интересов населения области.

Представительные органы учреждаются и на местном уровне. Они избираются в муниципальных образованиях, а также в пределах иных территорий (районов), которые могут и не быть муниципальными образованиями. Если муниципальные образования создаются в пределах нескольких поселений и не охватывают всей территории административно-территориальных единиц (районов), тогда возникает необходимость определить статус выборного органа и органа исполнительной власти, которые образуются в пределах административно-территориальной единицы. Такая единица не будет являться муниципальным образованием, а значит, и образуемые в пределах ее территории представительные и исполнительные органы не могут быть отнесены к органам местного самоуправления.

Существующее ныне административно-территориальное деление краев, областей и иных субъектов РФ позволяет решать задачу как формирования в пределах этого деления муниципальных образований, так и создания в пределах административно-территориальной единицы соответствующего органа государственной власти9. В случае создания муниципальных образований на части территории района, являющегося административно-территориальной единицей области, и избрания в пределах района представительного органа возникает вопрос о его статусе. Он уже не будет являться органом местного самоуправления, и законодатель субъекта должен определить его место в системе представительных органов области, края. При наименовании его органом государственной власти возникает ситуация, когда на территории субъекта РФ появляются выборные органы двух уровней. Один из них - представительный орган всего субъекта, а второй - орган административно-территориальной единицы. И тот и другой избраны населением, и тот и другой являются представительными органами.

В то же время областное звено выборных органов будет выполнять законодательные функции, а представительный орган административно-территориальной единицы таких правомочий иметь не может. Наименование "законодательный" отражает основную функцию органа государственной власти и позволяет отличать его от иных выборных учреждений. Термин "представительный" должен использоваться в качестве дополнительной характеристики выборного органа областного (краевого) уровня.

Введение определения "единственный орган законодательной власти" для выборного органа оправдано, поскольку оно показывает его исключительное право осуществлять законодательную деятельность. Такое закрепление полностью исключает возможность осуществления законодательной деятельности каким-либо иным (в частности исполнительным) органом государственной власти на территории субъекта РФ.

Следует остановиться и на таком определении законодательного органа, как парламент. Это собирательное наименование представительных органов в большей степени отражает их природу, поскольку законодательная деятельность не является их единственной функцией. Слово "парламент" происходит от латинского "parlare" (говорить) и служит для обозначения органа, где разговаривают, говорят.

Парламентами именуют лишь выборные органы, осуществляющие законодательные и контрольные функции. В странах, где существуют двухпалатные представительные органы, парламентом называют обычно его выборную часть (палату). Так, парламентом Великобритании обычно именуют нижнюю палату - палату общин в составе 650 человек10.

Парламентом чаще всего называют только нижнюю палату представительного органа ФРГ - бундестаг, связывая с ним всю проблематику парламентаризма, в частности вопросы выборов, положения депутатов, связей между парламентом и партиями, отношений законодательной и исполнительной властей, парламентского большинства и оппозиции и др.11. Такой же точки зрения придерживается видный германский государствовед К. Хессе. Он полагает, что парламентом Германии является только бундестаг. Бундесрат (представительство земель), по его мнению, является самостоятельным федеральным органом12. По оценке некоторых российских государствоведов, парламент Германии является двухпалатным13.

Федеральное Собрание Российской Федерации в Конституции названо парламентом (ст. 94), хотя только одна его палата формируется из избираемых населением депутатов. Вторая палата - это представители субъектов РФ, именуемые в Конституции членами Совета Федерации. Следовательно, законодатель России не столь требователен к использованию терминов при закреплении названий представительных органов государственной власти. Правда, при закреплении наименования законодательных органов субъектов РФ в Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" термин "парламент" им не используется.

Свидетельствует ли это о непризнании представительных органов субъектов РФ парламентами либо законодатель не желает акцентировать на этом внимание, оставляя сей непринципиальный вопрос на обсуждение теоретиков? Проблема лишь в том, можно ли использовать этот термин в законодательстве субъектов для наименования представительных органов?

Уставы краев и областей свои законодательные органы парламентами не именуют, хотя очевидно, что задачи и функции у них аналогичны парламентским. Основное отличие от общенациональных парламентов заключается в том, что не все депутаты представительных органов краев и областей работают на постоянной основе. Лишь часть из них получает вознаграждение за работу в представительном органе, осуществляя свою деятельность парламентария на постоянной основе14. Тем не менее в отдельных нормативных актах парламентская терминология используется. В законе "О статусе депутата Архангельского областного Собрания депутатов" закрепляется право депутата участвовать в "парламентских слушаниях". Принятый Архангельским областным Собранием Регламент закрепляет порядок проведения депутатских (парламентских) слушаний несмотря на то, что представительный орган официально парламентом не называется.

Нет единства мнений и среди представителей науки конституционного права. В отечественной литературе парламентом предлагается именовать лишь одну из моделей представительного органа государственной власти. К числу отличительных признаков парламента Н.А. Богданова относит: 1) вхождение в систему организации государственной власти по типу "разделения властей"; 2) свободный мандат депутата; 3) работа на профессиональных началах15. Если подходить к характеристике законодательных органов субъектов РФ с позиций названных признаков, тогда парламентами они не могут быть названы. Не все депутаты работают в представительном органе на профессиональных началах. В то же время, говоря об организации народного представительства в субъектах РФ, ученые активно используют термины "региональный парламентаризм", "парламенты субъектов РФ"16. Некоторые авторы прямо называют законодательные органы всех субъектов Российской Федерации парламентами, не проводя различий между республикой и областью17.

Одним из признаков, позволяющих отнести выборный орган к числу парламентов, является формирование его из числа депутатов, избираемых населением. Другим важнейшим признаком следует считать осуществление представительным органом законодательной функции. Наличие этих двух отличительных черт уже достаточно для того, чтобы вести речь о функционировании парламента, поскольку уже сама по себе организация законодательной и контрольной деятельности представительного органа подразумевает весь набор парламентских средств и методов работы.

Во-первых, представительный орган субъекта является органом государственной власти.

Во-вторых, парламент выполняет важнейшую функцию - принятие законов. Он наделяется для этого соответствующей компетенцией, реализовать которую никакой другой орган не может. Представительный орган любого субъекта РФ обладает правом принятия законов в соответствии с установленным Конституцией РФ разграничением предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами. На региональном уровне его компетенция определяется Уставом. В числе важнейших полномочий - утверждение бюджета области и отчета о его исполнении.

В-третьих, деятельность представительного органа области осуществляется на основе принципа "разделение власти". Проявлениями этого принципа является участие парламента в назначении на ключевые должности высшего исполнительного органа государственной власти; возможность выражения недоверия исполнительному органу; осуществление парламентского контроля.

В-четвертых, региональным представительным органам присущи формы и методы парламентской деятельности. Работа представительного органа осуществляется на пленарных заседаниях и постоянных комиссиях. Организуются парламентские слушания и депутатские запросы, заслушивается информация о работе исполнительного органа государственной власти. Достаточно сложным является законодательный процесс, который организуется по классическим парламентским канонам. Определяется круг субъектов законодательной инициативы, закрепляется процедура обсуждения законопроекта, принятия (три чтения), подписания и обнародования закона.

В парламентах субъектов создаются депутатские объединения, формируемые по партийной, профессиональной принадлежности или иным основаниям. Они привносят парламентскую атмосферу в процесс обсуждения и голосования по законопроектам (дисциплину и корпоративность), а также особенности в работе с избирателями, средствами массовой информации.

Все это свидетельствует о наличии не только внешней парламентской атрибутики, но и о единстве формы и содержания парламентской работы областных (краевых) представительных органов. Поэтому не только в научных и публицистических статьях возможно употребление термина "парламент", но допустимо его использование и в нормотворчестве18.

Следует отметить, что отсутствие названия "парламент" в уставах субъектов РФ отнюдь не умаляет роль их законодательных органов в регулировании отношений, отнесенных Конституцией РФ к предметам совместного ведения, и отношений, составляющих исключительную компетенцию субъекта РФ. Представительные органы как республик, так и краев и областей решают одинаковые задачи в части законотворческой деятельности, они сходным образом организованы (имеют сходную структуру), состоят из депутатов, работающих в представительном органе как на постоянной профессиональной основе, так и совмещающих работу в выборном органе с другой деятельностью. Поэтому нет видимых правовых препятствий для наименования представительного органа области парламентом и закрепления этого термина в Уставе.

Правовым фундаментом организации и деятельности органов областной законодательной власти являются Конституция РФ и Устав соответствующего субъекта РФ. Они закрепляют место представительного органа в системе органов государственной власти, определяют характер взаимоотношений с исполнительной и судебной ее ветвями. Устав для области имеет то же значение, что и Конституция для республики, по сути он и является конституцией области. Не было бы необходимости акцентировать на этом внимание, если бы не терминологические особенности наименования рассматриваемых органов. Понятие "конституционно-правовой статус" применительно к высшему органу республики как государству в составе Российской Федерации не вызывает сомнений. По аналогии при характеристике статуса органов государственной власти области или края напрашивается термин "уставно-правовой статус". Он допустим, однако его использование не вполне отражает содержание понятия. Термин "уставно-правовой статус" может быть использован и для обозначения совокупности прав, обязанностей, ответственности органов местного самоуправления, поскольку статус последних определяется уставом муниципального образования.

Конституционно-правовой статус высших органов государственной власти области (края) характеризует ту же качественную совокупность отношений, что и у республики. Однако более точным в данном случае было бы использование термина "государственно-правовой статус".

Организация парламентов краев и областей не может быть универсальной, поскольку Конституция РФ предоставила субъектам право самостоятельно определять систему и структуру органов государственной власти. Вместе с тем не может быть и существенных различий в силу того, что общие начала взаимоотношений ветвей государственной власти субъектов РФ определены Федеральной Конституцией, решениями Конституционного Суда РФ19, Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"20.