3.4. Составление проектов бюджетов

Первый этап бюджетного процесса – составление проектов бюджетов, которому предшествует разработка прогнозов социально-экономического развития РФ, субъектов РФ, муниципальных образований и отраслей экономики, а также подготовка сводных финансовых балансов, на основании которых органы исполнительной власти осуществляют разработку проектов бюджетов. Проекты бюджетов составляются с учетом необходимости достижения минимальных государственных социальных стандартов на основе нормативов финансовых затрат на предоставление государственных или муниципальных услуг и иных установленных нормативов.

Президент РФ не позднее марта года, предшествующего очередному финансовому году, направляет Федеральному Собранию РФ Бюджетное послание, в котором определяет бюджетную политику очередного финансового года.

Составление проектов бюджетов – исключительная прерогатива Правительства РФ, соответствующих органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Непосредственное составление проектов бюджетов осуществляют Министерство финансов РФ, финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований.

Для составления проектов бюджетов необходимы сведения по действующему налоговому законодательству; о предполагаемых объемах финансовой помощи, предоставляемой из бюджетов других уровней бюджетной системы РФ; о видах и об объемах расходов, передаваемых с одного уровня бюджетной системы РФ на другой; о нормативах финансовых затрат на предоставление государственных или муниципальных услуг.

Бюджет основывается на Бюджетном послании Президента РФ; прогнозе социально-экономического развития соответствующей территории на очередной финансовый год; плане развития государственного или муниципального сектора экономики соответствующей территории на очередной финансовый год.

Перспективный финансовый план формируется одновременно с проектом бюджета на очередной финансовый год на основе среднесрочного прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования и содержит данные о прогнозных возможностях бюджета по мобилизации доходов, привлечению государственных или муниципальных заимствований и финансированию основных расходов бюджета.

Перспективный финансовый план разрабатывается на три года, из которых первый год – это год, на который составляется бюджет; следующие два года – плановый период, на протяжении которого прослеживаются реальные результаты заявленной экономической политики.

Прежде всего, предлагается резко усилить роль и значение среднесрочного финансового планирования. Это нужно сделать по нескольким причинам.

Во-первых, удлинение горизонта бюджетного планирования важно для целей макроэкономической, налоговой и денежно-кредитной политики. Необходимо видеть параметры доходов, расходов, дефицита бюджета, которые влияют на многие условия развития экономики.

Во-вторых, в сфере общественных финансов невозможно ставить цели, задачи, оценивать результаты деятельности, если нет, как минимум, трехлетней перспективы. При годовом горизонте планирования любой администратор бюджетных средств думает об одном: как бы освоить выделенные ассигнования и не потерять, а еще лучше нарастить их в следующем году. Среднесрочное финансовое планирование – необходимая предпосылка для реструктуризации бюджетного сектора и внедрения методов бюджетного планирования, ориентированных на результаты.

В-третьих, среднесрочное финансовое планирование повышает эффективность администрирования расходов. Появляется возможность для заключения долгосрочных государственных (муниципальных) контрактов, решения хронической для российских бюджетов проблемы остатков средств на счетах за счет «обмена» ассигнованиями, предусмотренными на разные годы трехлетнего цикла, повышения равномерности расходования средств.

Баланс финансовых ресурсов представляет собой баланс всех доходов и расходов Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований и хозяйствующих субъектов на определенной территории. Баланс финансовых ресурсов составляется на основе отчетного баланса финансовых ресурсов за предыдущий год в соответствии с прогнозом социально-экономического развития соответствующей территории и является основой для составления проекта бюджета. Ранее перспективный финансовый план носил справочно-аналитический характер и не был жестко увязан с проектом бюджета. И только с прошлого года на федеральном уровне началась интеграция перспективного финансового плана в обычный, регулярный бюджетный процесс, когда первый год перспективного финансового плана является проектом бюджета на очередной год, а остальные проектировки задают предсказуемые параметры расходов и доходов на следующие два года.

Опираясь на уже имеющийся опыт среднесрочного планирования, на федеральном уровне предлагается утверждать федеральный бюджет на три года. Именно в таком, законодательно утвержденном формате, в максимальной степени проявятся все преимущества среднесрочного финансового плана.

Для субъектов РФ и муниципальных образований предоставляется право выбора: они могут остаться в годовом планировании, но тогда в обязательном порядке утверждать среднесрочный финансовый план на три года, к которому предъявляются значительно более подробные требования. Не все субъекты РФ и тем более муниципалитеты готовы к переходу на трехлетний бюджет. Это достаточно сложная и ответственная процедура, и было бы неправильным заставлять органы власти других уровней внедрять ее до того, как сформированы соответствующие условия.

Для формирования и утверждения федерального бюджета на три года предлагается использовать широко известный в международной практике метод «скользящей трехлетки», в рамках которого ранее утвержденные проектировки ежегодно сдвигаются на год вперед и становятся основой нового проекта бюджета. «Скользящая трехлетка» обеспечивает, с одной стороны, стабильность и предсказуемость бюджетных проектировок и, с другой стороны, возможность их реагирования на меняющуюся ситуацию, реструктуризацию обязательств, реализацию новых приоритетов бюджетной политики.

В эту методику предлагается встроить так называемые условно утвержденные расходы. Это означает, что не все расходы второго и третьего года предстоящего периода распределяются по статьям и главным распорядителям. Постоянно сдвигая горизонт планирования, переходя к новой трехлетке, есть возможность создать резерв для сокращения общего объема расходов в случае наступления неблагоприятной ситуации без существенного ущерба бюджету и уже принятым обязательствам.

Таким образом, бюджет первого года трехлетнего бюджета утверждается так, как сегодня традиционно утверждается закон о бюджете на соответствующий финансовый год со всеми текстовыми статьями. Бюджеты второго и третьего года утверждаются отдельным приложением к закону о бюджете на первый год. И есть только одна текстуальная ссылка на эти приложения. Когда завершается первый год «бюджетной трехлетки», по нему формируется отчет. Далее первым годом становится второй год трехлетки и добавляется еще один. Это не означает, что в процессе исполнения бюджета первого года нельзя ничего поменять для главного распорядителя. Последний обладает достаточно широкими полномочиями. В частности, если он по тем или иным причинам не имеет возможности использовать ассигнования первого года «трехлетки», у него образуются остатки и он их заранее прогнозирует. В этом случае главный распорядитель в рамках трехлетнего бюджета может «обменять ассигнования», т. е. использовать в первом году часть ассигнований, предусмотренных на второй и третий год, и сдвинуть на более поздние сроки использование соответствующей части ассигнований первого года. Очевидно, что при формировании бюджета на последующие три года эти изменения будут учтены.

Что происходит с «условно утвержденными» расходами второго и третьего года «бюджетной трехлетки»? Возможны два варианта. Первый. Если с макроэкономической ситуацией в стране все благополучно, доходы и денежно-кредитная программа позволяют расходовать эти средства, они направляются на реализацию выработанных приоритетов государственной политики. Второй. Если наступает неблагоприятная ситуация, доходов оказалось меньше, чем прогнозировалось, то эти средства идут в обеспечение тех обязательств, которые были уже утверждены на второй и третий годы.

Важная новация состоит в том, чтобы по-разному планировать и исполнять разные типы бюджетных ассигнований.

Одно дело – обязательства перед населением, установленные непосредственно законами, в которых определено, кто и в каком объеме имеет право на получение выплат, прежде всего социальных, из бюджета. Это публичные расходные обязательства. В рамках ежегодного бюджетного процесса можно с большей или меньшей точностью спрогнозировать объем получателей и предусмотреть объем ассигнований на выполнение этих обязательств, но изменить их объем без внесения поправок в соответствующие законы нельзя. При этом если, например, за пособием обратилось больше безработных, чем планировалось, бюджет в любом случае обязан выполнить эти обязательства, иначе они просто перетекут, через механизм судебных исков в иные, такие же, а в отдельных случаях большие по объему, обязательства. Таким образом, рациональнее исполнять эти обязательства по факту их возникновения или предъявления, опираясь, конечно, на примерную оценку бюджетных ассигнований, но не делая это в режиме лимитирования предельных объемов.

Что же происходит, если на выполнение публичного обязательства недостаточно средств? Вспомним практику, когда законом о бюджете приостанавливались нормы, которые регулировали расходные обязательства или ограничивали их действие. Затем появилось решение Конституционного Суда РФ о том, что закон о бюджете не может приостанавливать нормы других расходных законов. Поэтому в рамках предложенных поправок выделяются два подхода к публичным обязательствам и обязательствам гражданско-правового характера.

Закон о бюджете ни при каких условиях не может приостанавливать действие другого закона, установившего публичные обязательства государства. Если меняется режим вступления в силу такого закона, то только другим законом. Если же этого не сделано, он подлежит исполнению и необходимо изыскивать средства на его реализацию.

Действующие публичные обязательства выполняются во всех случаях, даже если в ходе исполнения бюджета возникает ситуация, когда ассигнований на его реализацию требуется больше, чем было запланировано. До того момента, пока парламент не примет закон об уточнении бюджета, исполнительной власти разрешается расходовать на эти цели средства сверх ранее установленных законом о бюджете параметров.

Совершенно иной характер носят обязательства гражданско-правового характера. Если у нас определены полномочия и функции органа власти, учреждения, расходное обязательство с правовой точки зрения существует. Но неизвестен его объем. Какой объем обязательств может быть принят в виде государственных муниципальных контрактов или трудовых соглашений? Установить его как раз задача бюджета. При определении лимитов бюджетных обязательств вводятся ограничения для принятия и исполнения бюджетных обязательств.

Поэтому «классический» цикл «роспись – смета – лимиты – принятие обязательств (заключение контрактов) – санкционирование их оплаты» применим не ко всем расходным обязательствам, а только к обязательствам данного типа. Именно их нужно отражать в смете бюджетных учреждений, поскольку только за их исполнение административно несет ответственность соответствующий руководитель.

В отношении других расходных обязательств главный распорядителей выступает не как юридическое лицо, а как «представитель» публичного образования, которому поручено администрировать определенные обязательства. Нельзя предъявлять претензии, например, к условному министерству социального развития по поводу того, что ему не хватает денег на выплату пособий по безработице, поскольку могла измениться ситуация в экономике. Но в то же время, если министерством нанято больше людей, чем позволено, заключены контракты с превышением лимитов или не на те цели, то за это прямую ответственность несет министр как руководитель бюджетного учреждения. Документ, который фиксирует эту ответственность, – смета учреждения.

Существует еще ряд видов бюджетных обязательств или видов бюджетных ассигнований. Они носят промежуточный характер. С одной стороны, они требуют ограничения ассигнований, с другой стороны, для их исполнения, как правило, не нужно принимать какие-то дополнительные документы. На данном этапе развития бюджетной системы предлагается выделить из общего массива расходных обязательств только публичные обязательства, все остальные обязательства пока рассматривать вместе взятыми. Но в смету бюджетного учреждения (в том числе органа власти) должны быть включены только те обязательства, которые требуют заключения трудовых соглашений или государственных (муниципальных) контрактов.

Программно-целевое бюджетирование – это одна из форм бюджетирования, ориентированного на результаты. Программы, как правило, связаны с внесением изменений в действующую систему, развитием, реструктуризацией, проведением реформ. Это меры, которые по определению носят временный характер. Они не охватывают всей сферы деятельности органов власти, большая часть которых строится на регулярной, постоянной основе. Но это вовсе не значит, что только программы должны быть описаны количественными результатами. Поправками предлагается распространение на все ассигнования по оказанию государственных (муниципальных) услуг независимо от того, являются они программами или нет, методов бюджетирования, ориентированного на результаты.

Первый этап бюджетного процесса – составление проектов бюджетов, которому предшествует разработка прогнозов социально-экономического развития РФ, субъектов РФ, муниципальных образований и отраслей экономики, а также подготовка сводных финансовых балансов, на основании которых органы исполнительной власти осуществляют разработку проектов бюджетов. Проекты бюджетов составляются с учетом необходимости достижения минимальных государственных социальных стандартов на основе нормативов финансовых затрат на предоставление государственных или муниципальных услуг и иных установленных нормативов.

Президент РФ не позднее марта года, предшествующего очередному финансовому году, направляет Федеральному Собранию РФ Бюджетное послание, в котором определяет бюджетную политику очередного финансового года.

Составление проектов бюджетов – исключительная прерогатива Правительства РФ, соответствующих органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Непосредственное составление проектов бюджетов осуществляют Министерство финансов РФ, финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований.

Для составления проектов бюджетов необходимы сведения по действующему налоговому законодательству; о предполагаемых объемах финансовой помощи, предоставляемой из бюджетов других уровней бюджетной системы РФ; о видах и об объемах расходов, передаваемых с одного уровня бюджетной системы РФ на другой; о нормативах финансовых затрат на предоставление государственных или муниципальных услуг.

Бюджет основывается на Бюджетном послании Президента РФ; прогнозе социально-экономического развития соответствующей территории на очередной финансовый год; плане развития государственного или муниципального сектора экономики соответствующей территории на очередной финансовый год.

Перспективный финансовый план формируется одновременно с проектом бюджета на очередной финансовый год на основе среднесрочного прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования и содержит данные о прогнозных возможностях бюджета по мобилизации доходов, привлечению государственных или муниципальных заимствований и финансированию основных расходов бюджета.

Перспективный финансовый план разрабатывается на три года, из которых первый год – это год, на который составляется бюджет; следующие два года – плановый период, на протяжении которого прослеживаются реальные результаты заявленной экономической политики.

Прежде всего, предлагается резко усилить роль и значение среднесрочного финансового планирования. Это нужно сделать по нескольким причинам.

Во-первых, удлинение горизонта бюджетного планирования важно для целей макроэкономической, налоговой и денежно-кредитной политики. Необходимо видеть параметры доходов, расходов, дефицита бюджета, которые влияют на многие условия развития экономики.

Во-вторых, в сфере общественных финансов невозможно ставить цели, задачи, оценивать результаты деятельности, если нет, как минимум, трехлетней перспективы. При годовом горизонте планирования любой администратор бюджетных средств думает об одном: как бы освоить выделенные ассигнования и не потерять, а еще лучше нарастить их в следующем году. Среднесрочное финансовое планирование – необходимая предпосылка для реструктуризации бюджетного сектора и внедрения методов бюджетного планирования, ориентированных на результаты.

В-третьих, среднесрочное финансовое планирование повышает эффективность администрирования расходов. Появляется возможность для заключения долгосрочных государственных (муниципальных) контрактов, решения хронической для российских бюджетов проблемы остатков средств на счетах за счет «обмена» ассигнованиями, предусмотренными на разные годы трехлетнего цикла, повышения равномерности расходования средств.

Баланс финансовых ресурсов представляет собой баланс всех доходов и расходов Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований и хозяйствующих субъектов на определенной территории. Баланс финансовых ресурсов составляется на основе отчетного баланса финансовых ресурсов за предыдущий год в соответствии с прогнозом социально-экономического развития соответствующей территории и является основой для составления проекта бюджета. Ранее перспективный финансовый план носил справочно-аналитический характер и не был жестко увязан с проектом бюджета. И только с прошлого года на федеральном уровне началась интеграция перспективного финансового плана в обычный, регулярный бюджетный процесс, когда первый год перспективного финансового плана является проектом бюджета на очередной год, а остальные проектировки задают предсказуемые параметры расходов и доходов на следующие два года.

Опираясь на уже имеющийся опыт среднесрочного планирования, на федеральном уровне предлагается утверждать федеральный бюджет на три года. Именно в таком, законодательно утвержденном формате, в максимальной степени проявятся все преимущества среднесрочного финансового плана.

Для субъектов РФ и муниципальных образований предоставляется право выбора: они могут остаться в годовом планировании, но тогда в обязательном порядке утверждать среднесрочный финансовый план на три года, к которому предъявляются значительно более подробные требования. Не все субъекты РФ и тем более муниципалитеты готовы к переходу на трехлетний бюджет. Это достаточно сложная и ответственная процедура, и было бы неправильным заставлять органы власти других уровней внедрять ее до того, как сформированы соответствующие условия.

Для формирования и утверждения федерального бюджета на три года предлагается использовать широко известный в международной практике метод «скользящей трехлетки», в рамках которого ранее утвержденные проектировки ежегодно сдвигаются на год вперед и становятся основой нового проекта бюджета. «Скользящая трехлетка» обеспечивает, с одной стороны, стабильность и предсказуемость бюджетных проектировок и, с другой стороны, возможность их реагирования на меняющуюся ситуацию, реструктуризацию обязательств, реализацию новых приоритетов бюджетной политики.

В эту методику предлагается встроить так называемые условно утвержденные расходы. Это означает, что не все расходы второго и третьего года предстоящего периода распределяются по статьям и главным распорядителям. Постоянно сдвигая горизонт планирования, переходя к новой трехлетке, есть возможность создать резерв для сокращения общего объема расходов в случае наступления неблагоприятной ситуации без существенного ущерба бюджету и уже принятым обязательствам.

Таким образом, бюджет первого года трехлетнего бюджета утверждается так, как сегодня традиционно утверждается закон о бюджете на соответствующий финансовый год со всеми текстовыми статьями. Бюджеты второго и третьего года утверждаются отдельным приложением к закону о бюджете на первый год. И есть только одна текстуальная ссылка на эти приложения. Когда завершается первый год «бюджетной трехлетки», по нему формируется отчет. Далее первым годом становится второй год трехлетки и добавляется еще один. Это не означает, что в процессе исполнения бюджета первого года нельзя ничего поменять для главного распорядителя. Последний обладает достаточно широкими полномочиями. В частности, если он по тем или иным причинам не имеет возможности использовать ассигнования первого года «трехлетки», у него образуются остатки и он их заранее прогнозирует. В этом случае главный распорядитель в рамках трехлетнего бюджета может «обменять ассигнования», т. е. использовать в первом году часть ассигнований, предусмотренных на второй и третий год, и сдвинуть на более поздние сроки использование соответствующей части ассигнований первого года. Очевидно, что при формировании бюджета на последующие три года эти изменения будут учтены.

Что происходит с «условно утвержденными» расходами второго и третьего года «бюджетной трехлетки»? Возможны два варианта. Первый. Если с макроэкономической ситуацией в стране все благополучно, доходы и денежно-кредитная программа позволяют расходовать эти средства, они направляются на реализацию выработанных приоритетов государственной политики. Второй. Если наступает неблагоприятная ситуация, доходов оказалось меньше, чем прогнозировалось, то эти средства идут в обеспечение тех обязательств, которые были уже утверждены на второй и третий годы.

Важная новация состоит в том, чтобы по-разному планировать и исполнять разные типы бюджетных ассигнований.

Одно дело – обязательства перед населением, установленные непосредственно законами, в которых определено, кто и в каком объеме имеет право на получение выплат, прежде всего социальных, из бюджета. Это публичные расходные обязательства. В рамках ежегодного бюджетного процесса можно с большей или меньшей точностью спрогнозировать объем получателей и предусмотреть объем ассигнований на выполнение этих обязательств, но изменить их объем без внесения поправок в соответствующие законы нельзя. При этом если, например, за пособием обратилось больше безработных, чем планировалось, бюджет в любом случае обязан выполнить эти обязательства, иначе они просто перетекут, через механизм судебных исков в иные, такие же, а в отдельных случаях большие по объему, обязательства. Таким образом, рациональнее исполнять эти обязательства по факту их возникновения или предъявления, опираясь, конечно, на примерную оценку бюджетных ассигнований, но не делая это в режиме лимитирования предельных объемов.

Что же происходит, если на выполнение публичного обязательства недостаточно средств? Вспомним практику, когда законом о бюджете приостанавливались нормы, которые регулировали расходные обязательства или ограничивали их действие. Затем появилось решение Конституционного Суда РФ о том, что закон о бюджете не может приостанавливать нормы других расходных законов. Поэтому в рамках предложенных поправок выделяются два подхода к публичным обязательствам и обязательствам гражданско-правового характера.

Закон о бюджете ни при каких условиях не может приостанавливать действие другого закона, установившего публичные обязательства государства. Если меняется режим вступления в силу такого закона, то только другим законом. Если же этого не сделано, он подлежит исполнению и необходимо изыскивать средства на его реализацию.

Действующие публичные обязательства выполняются во всех случаях, даже если в ходе исполнения бюджета возникает ситуация, когда ассигнований на его реализацию требуется больше, чем было запланировано. До того момента, пока парламент не примет закон об уточнении бюджета, исполнительной власти разрешается расходовать на эти цели средства сверх ранее установленных законом о бюджете параметров.

Совершенно иной характер носят обязательства гражданско-правового характера. Если у нас определены полномочия и функции органа власти, учреждения, расходное обязательство с правовой точки зрения существует. Но неизвестен его объем. Какой объем обязательств может быть принят в виде государственных муниципальных контрактов или трудовых соглашений? Установить его как раз задача бюджета. При определении лимитов бюджетных обязательств вводятся ограничения для принятия и исполнения бюджетных обязательств.

Поэтому «классический» цикл «роспись – смета – лимиты – принятие обязательств (заключение контрактов) – санкционирование их оплаты» применим не ко всем расходным обязательствам, а только к обязательствам данного типа. Именно их нужно отражать в смете бюджетных учреждений, поскольку только за их исполнение административно несет ответственность соответствующий руководитель.

В отношении других расходных обязательств главный распорядителей выступает не как юридическое лицо, а как «представитель» публичного образования, которому поручено администрировать определенные обязательства. Нельзя предъявлять претензии, например, к условному министерству социального развития по поводу того, что ему не хватает денег на выплату пособий по безработице, поскольку могла измениться ситуация в экономике. Но в то же время, если министерством нанято больше людей, чем позволено, заключены контракты с превышением лимитов или не на те цели, то за это прямую ответственность несет министр как руководитель бюджетного учреждения. Документ, который фиксирует эту ответственность, – смета учреждения.

Существует еще ряд видов бюджетных обязательств или видов бюджетных ассигнований. Они носят промежуточный характер. С одной стороны, они требуют ограничения ассигнований, с другой стороны, для их исполнения, как правило, не нужно принимать какие-то дополнительные документы. На данном этапе развития бюджетной системы предлагается выделить из общего массива расходных обязательств только публичные обязательства, все остальные обязательства пока рассматривать вместе взятыми. Но в смету бюджетного учреждения (в том числе органа власти) должны быть включены только те обязательства, которые требуют заключения трудовых соглашений или государственных (муниципальных) контрактов.

Программно-целевое бюджетирование – это одна из форм бюджетирования, ориентированного на результаты. Программы, как правило, связаны с внесением изменений в действующую систему, развитием, реструктуризацией, проведением реформ. Это меры, которые по определению носят временный характер. Они не охватывают всей сферы деятельности органов власти, большая часть которых строится на регулярной, постоянной основе. Но это вовсе не значит, что только программы должны быть описаны количественными результатами. Поправками предлагается распространение на все ассигнования по оказанию государственных (муниципальных) услуг независимо от того, являются они программами или нет, методов бюджетирования, ориентированного на результаты.