4.2. Понятие и особенности эффективности конституционной ответственности    

Ответу на вопрос об эффективности такой конституцион-    

ной гарантии, как ответственность, должно предшествовать    

выяснение самого понятия <эффективность юридической от-    

ветственности>: <...кто берется за частные вопросы без пред-    

варительного решения общих, тот неминуемо будет на каж-    

дом шагу бессознательно для себя <натыкаться> на эти общие    

вопросы>. (*14).                                                 

-124-    

Если проблема эффективности правовых норм в совре-    

менной юридической литературе раскрыта всесторонне, (*15), то    

особенности эффективности именно правовой ответственности    

в плане теории права почти не изучались. (*16). С другой сторо-    

ны, появились первые работы К. А. Моралевой и В. А. Федо-    

совой, (*17), в которых рассматриваются проблемы эффективнос-    

ти государственно-правовых норм. Основываясь на результа-    

тах исследований, попытаемся обосновать сущность эффек-    

тивности ответственности по советскому государственному.    

праву, ее особенности и критерии. Эффективность правового    

явления традиционно определяется как соотношение между    

фактическим результатом их действия и теми социальными    

целями, для достижения которых эти нормы были приняты. (*18).    

Не оспаривая данного определения по существу, в ряде пос-    

ледних работ уточняется понимание эффективности примени-    

тельно к нормам права и правоприменительной деятельнос-    

ти. (*19). Аргументы, выдвигаемые учеными в пользу разграниче-    

ния показателей эффективности права и эффективности пра-    

воприменительной деятельности, представляются правомер-    

ными. Отсюда и анализ эффективности ответственности сле-    

дует проводить в рамках как института конституционной от-    

ветственности, так и механизма его реализации.    

В самом общем виде эффективность конституционной от-    

ветственности можно определить как способность данного    

конституционного института оказывать правостимулирующее,    

правообеспечительное и правоохранительное воздействие на    

укрепление конституционного режима, конституционной за-    

конности и правопорядка, формирование у субъектов права    

ответственного состояния и долга, уменьшение правонару-    

шений в государственно-правовой сфере. Поэтому исследова-    

ние эффективности конституционной ответственности склады-    

вается как бы из двух этапов. Первый - определение соци-     

альной потребности, целесообразности и оптимальности тех    

конституционных норм, которые составляют институт консти-    

туционной ответственности, выявление их правостимулирую-    

щих, правообеспечительных н правоохранительных возмож-    

ностей. Второй этап - установление качественности воздейст-    

вия института конституционной ответственности на реальные    

общественные отношения, соотношение результатов этих дей-    

ствий с целевыми установками.    

Специфика конституционной ответственности как особой    

разновидности социальной и высшей формы юридической от-    

ветственности определяет и особенности ее эффективности.    

Во-первых, важно подчеркнуть, что конституционная от-    

ветственность имеет столь разнообразные целевые установки,    

что определение степени их достижения возможно лишь комп-    

лексно, с учетом каждой из них. Общее, что объединяет це-    

-125-    

ли данного вида ответственности, - создание условий раз-    

вертывания социалистической демократии, режима конститу-    

ционной законности, постоянного состояния ответственности    

за свое юридически значимое поведение всеми органами,    

должностными лицами и гражданами. Вместе с тем, выражая    

саму суть конституционности поведения (деятельности) и яв-    

ляясь элементом конституционного строя, конституционная    

ответственность сама выступает в качестве критерия    

конституционности.    

Конституционная сфера - сфера наиболее сложных кри-    

териев измерения эффективности, их наложения, диффузии    

системного действия и противодействия. Она практически не    

поддается каким-либо одномерным измерениям, например ко-    

личественным показателям экономической либо политической    

либо организационно-юридической эффективности. Несмотря    

на то, что конституционная сфера самая что ни на есть соци-    

альная, здесь трудно приложить методы конкретной социоло-    

гии вместе со всеми ее критериями измерений. Но именно в    

этой сфере с невероятной легкостью внедряется термин <эф-    

фективность> и в каких только вариантах он не звучит как    

само собой разумеющийся: эффективность депутатской дея-    

тельности, эффективность сессий, эффективность различных    

форм непосредственной демократии, эффективность отчетов ис-    

полкомов местных Советов перед населением.                  

Создается впечатление, что термин <эффективность> по-    

могает подменять научный анализ благими пожеланиями     

лозунгами там, где трудно или нельзя оперировать фактами    

<Эффективность> такой научной продукции эквивалентна <эф-    

фективности> кочующих из документа в документ, из одного    

практического решения в другое призывов <улучшить>, <уси-    

лить>, <упрочить> и др.    

И хотя к термину <эффективность> прибегают не только    

для характеристики позитивных процессов, но и для показа-    

негативных тенденций и явлений (<Собрания граждан по    

месту жительства для заслушивания отчетов исполкомов    

местных Советов еще малоэффективны>, <Эффективность сес-    

сии местных Советов оставляет желать лучшего> и т. д.), ча-    

ще всего он предстает своеобразным символом оптимизма.    

Не вызывает, например, сомнения, что уровень благосо-    

стояния и грамотности населения нашей страны возрос по    

сравнению с довоенным и послевоенным уровнем. Однако    

весьма сомнительно, что столь же велики наши успехи и в    

области сознания и сознательности, тем более что с услож-    

нением общественных процессов усложняются и критерии из-    

мерения уровня общественного сознания.    

Так, профессор Е. Лукашева в интервью газете <Извес-    

тия> определила низкий уровень эффективности ответствен-    

-126-    

ности руководителей предприятий. За последние годы проде-    

лана большая работа по совершенствованию хозяйственного    

механизма, ужесточению плановой и договорной дисциплины    

расширению прав и ответственности руководителей. Однако    

на практике на первое место выходит выполнение плана <лю-    

бой ценой>. При этом руководители оправдываются тем что    

иногда нарушают законность из <благородных> побуждений    

по необходимости. В то же время некоторые ведомства сни-    

сходительнее относятся к нарушению собственного <законо-    

дательства>, чем к невыполнению плана. И начинается це-    

почка нарушений. Происходит адаптация общественного со-    

знания к таким повторяющимся явно незаконным явлениям,    

возникает защитная реакция <так поступают все>. (*20). Таким    

образом, критерии и условия эффективности ответственности    

руководителей предприятий на современном этапе существен-    

но усложнились. Что же можно тогда сказать о сложности    

критериев измерения эффективности таких субъектов госу-    

дарственного права, как государство, народ, нация и др.?1    

Поэтому в литературе обращается внимание на то, что юри-    

дической наукой достигнуты более значительные результаты    

в установлении факторов и условий, предопределяющих воз-    

растание роли права, нежели в исследовании самого этого    

процесса (его объема, интенсивности, темпов и т. д.). Соци-    

альные изменения, в которых выражается повышение роли    

права, в принципе, могут быть зафиксированы и изучены. Для    

этого само понятие <повышение роли права> необходимо кон-    

кретизировать до уровня эмпирически устанавливаемых при-    

знаков - социальных индикаторов, которые позволили бы    

установить, реализуется ли (в какой мере, каком объеме, ка-    

ком темпе) названная тенденция. (*21).    

Вторая особенность эффективности в сфере конституци-    

онных отношений, в государственно-правовой сфере состоит,    

на наш взгляд, в том, что эта эффективность <всегда имеет    

политическую сторону, связанную с развитием социалисти-    

ческой демократии, и она подлежит оценке в не меньшей ме-    

ре, чем достижение результатов в экономике и социально-    

культурной жизни>. (*22). Но именно политическая сторона, тре-    

буя оценки <в не меньшей мере>, не имеет непосредственных    

(экономических и временных) количественных критериев этой    

<меры>: сложные политические процессы народовластия до-    

пускают количественные измерения лишь к своим составным    

(количество взрослого населения, принимавшего участие в    

референдуме, во всенародном обсуждении; процент избира-    

телей, принявших участие в выборах; количество отчетов пе-    

ред избирателями и перед своим Советом и т. д.). К тому же    

это не тот случай, когда сумма составных (слагаемых) есть    

-127-    

целое или когда от перемены мест слагаемых сумма не ме-    

няется.    

Любые количественные данные о политических процес-    

сах (которые сами по себе являются весьма ценными и за-    

меняют пространные рассуждения) есть одновременно и ка-    

чественная, и причинно-следственная их характеристика. Ме-    

тодика получения, обработки .и использования этой информа-    

ции должна постоянно совершенствоваться. Анализ причин по-    

зитивных и негативных тенденций политических процессов яв-    

ляется совершенно необходимым, созидательно-ведущим, ибо    

правильные решения в отношении того или иного политичес-    

кого явления предполагают знание закономерностей его фор-    

мирования и развития.    

Особенно важно это в тех случаях, когда общественная    

практика, общественное сознание, а также конкретно-социо-    

логические исследования с их количественными методами    

конкретной <социологии либо выявляют первые показатели    

снижения эффективности, либо фиксируют застойные стадии    

<заболевания>. К. Ф. Шеремет, в частности, отмечает, что    

<необходимо выяснить все причины, в силу которых некото-    

рые организационные формы, в том числе сессии Советов,    

иногда оказываются недостаточно эффективными>; практика    

показывает, что местные Советы <далеко не всегда исполь-    

зуют предоставленные им в законодательстве полномочия,    

что, естественно, ограничивает возможности Советов осу-    

ществлять свои функции, снижает эффективность деятельнос-    

ти органов власти на местах>. (*23).    

Третьей особенностью эффективности ответственности в    

конституционной сфере является тот оттенок, качественный,    

смысл, который ориентирует субъектов на достижение целей    

прогресса в этой сфере и заменяет менее приемлемый для.    

характеристики политических процессов термин <качество>.    

Термин <эффективность> иногда применяется даже там, где    

термин <качество> является вообще неуместным. Так, редак-    

ционная статья журнала <Советское государство и право>    

главной тенденцией развития советской демократии в зрелом    

социалистическом обществе называет повышение эффек-    

тивности народовластия. (*24).    

Конечно, авторы осознают абсолютность таких понятий,    

как народовластие, суверенитет (либо они есть, либо их нет,    

и они не измеряются степенями <больше>, <меньше>), но в    

данном случае под эффективностью народовластия и ее по-    

вышением понимаются вполне определенные успехи полити-    

ческого характера, когда, например, <речь идет о возросшем    

общественно-политическом сознании народа, об усилении кри-    

тического аспекта восприятия социально-политических и со-    

циально-экономических процессов, когда восприятие включа-    

-128-    

ет в себя соотношение <того, что есть> с тем, что с консти-    

туционной точки зрения <должно быть>. (*25).    

Более того, представляется вполне возможным для ха-    

рактеристики духовных процессов народовластия внедрить в    

науку конституционного права термин <духовное благосостоя-    

ние> советского народа, поскольку вообще его <благосостоя-    

ние> охватывает все социально значимые сферы - имущест-    

венную и неимущественную, идеологическую, личностную.    

Духовное богатство (состояние) советского народа, духовное    

благосостояние советской личности важны не менее матери-    

ального благосостояния, прежде всего для характеристики    

конституционного строя. И если вопрос об эффективности пра-    

ва вообще <представляет собой вопрос о <качестве> социаль-    

ной жизни>, (*26), то это тем более верно в отношении эффектив-    

ности конституционных норм, конституционной ответственнос-    

ти и ее реализации как элемента социалистического образа    

жизни. <Эффективность - основная оценочная категория уп-    

равления>, (*27), поэтому эффективность управления в сфере не-    

посредственной реализации государственной власти должна    

определяться прежде всего качественными категориями по-    

литической эффективности.    

Как юридическая результативность нормы еще не гово-    

рит о ее социальной эффективности, так и социальную эффек-    

тивность конституционной ответственности нельзя ставить в    

зависимость от ее локальной и временной результативности,    

социальное качество ответственности - в зависимость от ее    

количественных показателей. Было бы проще всего подсчи-    

тать экономические и временные затраты, связанные с про-    

цедурой отзыва депутата, лишения гражданства и т.д., а    

еще шире, хотя и несколько сложнее, - <затраты> по конт-    

ролю, подотчетности, обеспечению гласности отчетов и т. п.    

Но кто может подсчитать политический, нравственный и во-    

обще духовный ущерб от <экономии> на таких <затратах>?!    

И если эффективность хозяйственной сферы опирается на    

методы экономического стимулирования, то в сфере позитив-    

ной конституционной ответственности и ее реализации они    

просто противопоказаны.    

Впрочем, для измерения качества управления даже в про-    

изводственной сфере (где деятельность по производству, рас-    

пределению, обмену и потреблению материальных продуктов    

выражается в натуральных показателях и в ее оценке нет    

особых трудностей) пока не выработаны необходимые крите-    

рии, удовлетворяющие практику. (*28). Что уж тут говорить об    

управлении политическими процессами, критерии эффектив-    

ности которых неоднозначны, сложны, имеют комплексный и    

многоуровневый характер. Все здесь в конечном счете от ме-    

тодов хозяйствования и политики в области управления до    

-129-    

оптимальной модели управленческого процесса, учитывающей    

баланс всех факторов (в том числе даже уровень удовлетво-    

ренности управленческого работника своим трудом), должно    

<работать на эффективность>. (*29). Сбалансированность ответ-    

ственности и прав всех органов, их должностных лиц, всех    

служащих аппарата управления верно характеризуется в ли-    

тературе как исходное условие его эффективности, высокой    

организации. (*30).    

-130-