3.4. Конституционный контроль и конституционная ответственность    

Исследование ответственности как гарантии конституци-    

онных норм влечет за собой исследование проблем соотноше-    

ния конституционного контроля, ответственности и других    

элементов механизма охраны Конституции. В юридической ли-    

тературе уже неоднократно указывалось, что <конституцион-    

ный контроль и надзор, а также конституционная ответст-    

венность - важнейшее средство осуществления конституци-    

онной законности>. (*70).    

Ответственность и контроль - два тесно связанных, но    

тем не менее различных понятия. Ответственность - одно из    

проявлений взаимной связи личности, общества и государст-    

ва, предполагающей отчетность за порученное дело и достиг-    

нутые результаты, реализацию требований социального конт-    

роля. (*71).    

Ответственность и контроль - явления социальные. В    

обществе, разделенном на классы, функции управления (а    

следовательно, и контроля) осуществляет господствующий    

класс посредством созданного им государства. Цель соци-    

ального контроля - обеспечить соответствие поведения всех    

членов общества тем масштабам поведения (правовым, мо-    

ральным и др.), которые выгодны соответствующему классу.    

В буржуазном обществе этой же цели способствует и    

попытка установления отношений ответственности личности    

якобы перед всем народом, государством, а на деле - перед    

господствующим классом. Здесь и ответственность, и копт-    

роль формально выражаются в буржуазной законности, кон-    

ституционализме, однако объективно эти явления не в состоя-    

нии сочетать интересы двух антагонистических классов.    

-98-    

В. И. Ленин писал: <Весь вопрос о контроле сводится к то-    

му, кто кого контролирует, т. е. какой класс является контро-    

лирующим и какой контролируемым>. (*72). Все попытки юрис-    

тов, социологов, политиков обосновать классовое единство    

контроля и ответственности в буржуазном обществе обрече-    

ны на провал. (*73).    

При социализме общественные отношения контроля и от-    

ветственности изменяют свою природу: то положение, когда    

народом управляют, должно быть заменено самоуправлени-    

ем народа с превращением государства <из органа, стояще-    

го над обществом, в орган, этому обществу всецело подчинен-    

ный>. (*74). Это достигается обширным комплексом политико-юри-    

дических мер, которые гарантируют действенный контроль    

трудящихся над учреждениями власти и должностными ли-    

цами аппарата управления. (*75). К их числу относятся выбор-    

ность всех представительных органов сверху донизу, импера-    

тивность депутатского мандата, а также институты государ-    

ственно-правовой ответственности. Следовательно, ответст-    

венность есть лишь одна из политико-юридических мер, с по-    

мощью которых народ осуществляет свой суверенный конт-    

роль за властью в государстве.    

Выявление соотношения контроля и ответственности поз-    

воляет ставить вопрос об особом содержании контроля как    

гаранта конституционных норм. В самом общем виде инсти-    

тут конституционного контроля есть формализованные Основ-    

ным Законом требования, выражающие волю советского на-    

рода, посредством которых гарантируется советская конститу-    

ционная законность и конституционный режим.    

По отношению к иным видам конституционный контроль    

является высшим: он как бы определяет в различных <сре-    

зах> сущность, содержание и основные функции всех видов    

контроля социального. Вместе с тем конституционный конт-    

роль предопределяет и отношения ответственности. Ответст-    

веннность базируется на результатах контроля, усиливает его    

действенность и увязывается с его организационными форма-    

ми. В государственном праве объективная связь ответствен-    

ности с контролем находит наиболее полное выражение в кон-    

ституционных и иных нормах, в которых ответственность орга-    

нов закрепляется вместе с их подотчетностью, означающей    

высшее проявление контрольной функции. (*76).    

Конституционная ответственность в качестве ответствен-    

ности власти за существующий режим социалистической за-    

конности в государстве есть высшее проявление функции    

контроля; последняя является предпосылкой возникновения    

отношений конституционной ответственности.    

В настоящее время при изучении механизма гарантиро-    

вания конституционных норм проблема конституционного    

-99-    

контроля зазвучала с новой силой и вот почему. Во-первых,    

одним из направлений развития социалистической демокра-    

тии, провозглашенных Конституцией СССР, является усиле-    

ние законности, совершенствование юридического механизма,    

обеспечивающего охрану правопорядка во всех звеньях по-    

литической и экономической систем. Обеспечить конституци-    

онную законность, конституционный режим без постоянного    

контроля на всех уровнях политических, экономических со-    

циальных отношений практически невозможно. В. И. Ленин    

определял <учет и контроль как сущность социализма>. (*77).    

Однако ныне существующая система контроля еще далека до    

<идеала>. Как неоднократно отмечалось в документах пар-    

тии и правительства, в правовом механизме контроля за ис-    

полнением хозяйственных договоров имеется еще много не-    

достатков, устранение которых является важнейшим вопросом    

дня. В совершенствовании государственно-правовых средств    

обеспечения нуждается и научно-техническая политика Со-    

ветского государства, и реализация целевых комплексных    

программ, в том числе и Продовольственной программы. В со-    

временных условиях единство политики государства долж-    

но быть обеспечено не только в процессе формирования и    

внедрения научно-технических программ в народное хозяйст-    

во в масштабах страны, но также и путем совершенствования    

контроля за их исполнением. (*78). Система контроля <живет> по    

определенным закономерностям развития, и чем выше звено    

в иерархической системе - тем больший круг интересов граж-    

дан, должностных лиц и общественных организаций затраги-    

вает его деятельность. Отсюда, укрепление повседневного    

контроля именно в рамках высшего уровня государственной    

власти есть объективная предпосылка укрепления законнос-     

ти в рамках целого государства.    

Во-вторых, необходимость совершенствования конститу-    

ционного контроля обусловлена присущим только социалис-    

тическому государству соединением законодательной и ис-    

полнительной власти. Применительно к деятельности верхов-    

ного представительного органа государственной власти это    

означает, что данный орган не только принимает законы и    

иные акты, определяющие основные направления деятельнос-    

ти системы государственных органов, но также располагает    

гарантиями, необходимыми для обеспечения проведения сво-    

их .решений в жизнь, для проверки их исполнения. Именно та-    

кой гарантией служит предоставленное Конституцией выс-    

шим органам государственной власти право контроля за дея-    

тельностью всех других государственных органов, т. е. обес-    

печивается конституционное единство принятия и исполнения    

партийных директив, законов и подзаконных актов, управ-    

ленческих решений.    

-100-    

В-третьих, федеративное устройство СССР постоянно по-    

рождает проблемы оптимального соотношения союзных и рес-    

публиканских законов, разграничения компетенции союзных    

и республиканских органов. Поэтому в современный период.    

особо бурной активизации нормотворческой деятельности Со-    

ветского государства чаще обычного возникают коллизии    

между Конституцией, Основами законодательства, с одной    

стороны, и подзаконными правовыми актами - с другой.    

<После введения в действие новых крупных законодательных    

актов наступает обычно период, в течение которого иерархи-    

ческие противоречия в законодательстве неизбежны>. (*79). Одна-    

ко <слабость механизма контроля за юридической точностью    

нормативных актов обходится суду и гражданам в лишние ис-    

ки и решения, не считая иных издержек для общества от су-    

ществования акта, не согласуемого с законом>. (*80). Конститу-    

ционный контроль призван как раз и преодолевать такие про-    

тиворечия.    

В-четвертых, обострение идеологической борьбы в совре-    

менном мире диктует необходимость сопоставить механизм    

конституционного контроля в социалистическом и буржуаз-    

ном обществе, показать их классовую сущность и реальность    

в гарантировании конституционных норм. Ведь многие бур-    

жуазные ученые вообще отрицают существование в нашей    

стране конституционного контроля: <Было бы трудно найти    

в СССР что-либо подобное контролю за конституционностью    

законов>. (*81). Отсюда важная задача правовой науки - выя-    

вить место и роль конституционного контроля в механизме    

обеспечения законодательства.    

В-пятых, существование многочисленных форм контроля    

в нашем государстве породило проблему дублирования конт-    

роля, возникновение <неувязок> как в их правовом положе-    

нии (вследствие усиленного нормотворчества <на местах> и    

в ведомствах), так и в процессе реализации. Скоординировать    

этот <поток> контроля, четко определить место каждого ви-    

да контроля в системе социального, думается, тоже является    

задачей конституционного контроля, ибо это единственная    

форма контроля, для которого отсутствуют какие-либо тер-    

риториальные, компетенционные и ведомственные границы.    

Изучение конституционного контроля следует начинать с    

выделения особенностей, обособляющих его от иных видов    

контрольной деятельности в государстве. Даже <беглое> рас-    

смотрение содержания данного вида контроля убеждает нас в    

том, что здесь речь идет не об обычном контроле одних го-    

сударственных органов за деятельностью других, не об обыч-    

ной проверке фактических результатов. Основным содержа-    

нием конституционного контроля, по мнению Ю. П. Еремен-    

ко, является деятельность компетентных органов Советского    

-101-    

государства, в процессе которой устанавливается соответст-    

вие того или иного нормативного акта (действия) советским    

конституциям, выносятся решения, направленные на устра-    

нение обнаруженных нарушений конституционности зако-    

нов. (*82).    

Субъектами, осуществляющими конституционный конт-    

роль, в юридической литературе единогласно признаются выс-    

шие представительные органы власти СССР, союзных и ав-    

тономных республик - Верховные Советы и их Президиумы..    

Представляется, что это не совсем точно и вот почему.    

В ст. 73 Конституции СССР контроль за соблюдением    

Конституции СССР и обеспечение соответствия конституций    

союзных республик Конституции СССР относятся к ведению    

Союза ССР <в лице его высших органов государственной    

власти и управления> (разрядка наша.-Н.Б., Т. 3.).    

Аналогичные статьи имеются в конституциях всех союзных    

и автономных республик. Так, в п. 2 ст. 72 Конституции    

РСФСР ведению РСФСР в лице ее высших органов власти    

и управления подлежит контроль за соблюдением Конститу-    

ции РСФСР и обеспечение соответствия конституций автоном-    

ных республик Конституции РСФСР. Ведению Северо-Осе-     

тинской Автономной Советской Социалистической республи-    

ки подлежит контроль за соблюдением Конституции Северо-    

осетинской АССР в лице ее высших органов власти и управ-    

ления (ст. 66 Конституции Северо-Осетинской АССР).    

С другой стороны, ст. 3 Закона СССР о Совете Минист-    

ров СССР в качестве основного принципа деятельности Со-    

вета Министров СССР предусмотрела обеспечение неуклон-    

ного соблюдения Конституции СССР, т. е. осуществление кон-    

ституционного контроля в сфере правоприменения. А ведь    

именно в этой сфере встречаются более всего нарушения кон-    

ституционных требований. Поэтому представляется целесооб-    

разным включить Правительства СССР, союзных и автоном-    

ных республик в круг субъектов конституционного контроля.    

Контрольная деятельность высших органов государствен-    

ной власти носит полновластный, всеобъемлющий характер.    

Сердцевину данной деятельности Верховных Советов и Пре-    

зидиумов Верховных Советов составляет контроль за претво-    

рением в жизнь конституционных принципов и других нор-     

мативных требований (в том числе конституционной ответст-    

венности) субъектами конституционных отношений. Другой,    

не менее важной особенностью конституционного контроля    

является его верховенство, которое вытекает из подлинно    

верховного положения высших представительных органов в    

политической системе советского общества. Рамки конститу-    

ционного контроля фактически не ограничены. (*83). Этими ка-    

чествами конституционный контроль и обеспечивает закон-    

-102-    

ность в функционировании всех государственных органов, пра-    

вильность и эффективность реализации Конституции СССР,    

конституций союзных и автономных республик всеми общест-    

венными органами, должностными лицами и гражданами.    

В юридической литературе встречается мнение о том, что    

конституционный контроль - это лишь часть контрольных    

функций Верховного Совета и его Президиума; предлагается    

определить деятельность последних как <верховный> контроль    

наряду с <конституционным>. Такая позиция представляется    

глубоко ошибочной: ее первопричиной является понимание    

конституционного контроля только как деятельности высших    

органов государства по установлению и устранению возмож-    

ных противоречий между Конституцией и другими норматив-    

ными актами. Данная позиция правильно подверглась крити-    

ке, так как она необоснованно сужает рамки конституцион-    

ного контроля только правотворческой сферой, что несомнен-    

но принижает его значение: нельзя нарушать Конституцию    

ни в какой форме. (*84). Отсюда верховному контролю всегда со-    

путствуют элементы конституционного контроля.    

Следует подчеркнуть, что конституционный контроль ни    

в коей мере нельзя сводить только к реализации отдельных    

<чисто контрольных> полномочий Верховного Совета и его    

Президиума (например, заслушивание отчетов, докладов под-    

отчетных органов, отмена нормативных актов). Конституци-    

онный контроль скорее можно представить в качестве для-    

щейся функции высших представительных органов, осуществ-    

ляемой постоянно в процессе реализации всей (без исключе-    

ния!) компетенции Верховного Совета и Президиума. Но в    

одних случаях контроль занимает центральное место в рас-    

смотрении вопроса, в других носит вспомогательный харак-    

тер. Ведь процесс решения любого вопроса, принятие любого    

акта высшим представительным органом всегда сопровожда-    

ется контролем за состоянием проблемы на данном этапе,    

контролем за планируемой организацией процесса исполне-    

ния, коррегированием самого исполнения и, наконец, опреде-    

лением форм и методов контроля за результатами исполне-    

ния.    

Конституционный контроль, выступая гарантом консти-    

туционных норм, имеет следующие специфические цели:    

1) обеспечить точное и неуклонное соблюдение, исполнение    

и применение конституционных норм; 2) выявлять и устра-    

нять противоречащие конституции правовые акты и отдель-    

ные нормы; 3) гарантировать соответствие республиканских    

конституции Конституции СССР; 4) предупреждать некон-    

ституционность принимаемых законов и других актов. (*85).    

По своему содержанию конституционный контроль, на    

наш взгляд, неоднороден, он содержит как бы несколько са-    

-103-    

мостоятельных уровней: контроль за соответствием конститу-    

ций союзных республик Конституции СССР; контроль за со-    

ответствием законов союзных республик законам СССР; конт-    

роль за реализацией конституционных норм, регулирующих    

конституционный режим; контроль за конституционностью    

деятельности органов власти на местах. Законодатель, взяв     

в качестве исходной формулировку сущности конституцион-    

ного контроля как <соответствие Конституции СССР>, для    

различных субъектов конституционного контроля постепенно    

расширяет его содержание, прибавляя к объектам контроля    

такие элементы, как законы СССР, республиканское законо-    

дательство (ст. 121 п. 4 Конституции СССР), деятельность    

государственных органов и организаций (ст. 125 Конститу-    

ции СССР, ст. 59 Регламента Верховного Совета СССР).    

Какова гарантирующая функция конституционного конт-    

роля в системе иных гарантий норм Основного Закона? Здесь    

гарантией выступают прежде всего нормы Конституции, оп-    

ределяющие контроль за соблюдением Конституции СССР и    

обеспечение соответствия конституций союзных республик    

Конституции СССР относится к ведению СССР в лице его выс-    

ших органов власти и управления (ст. 73 Конституции СССР).    

Конкретизация данного основополагающего принципа    

имеет место в ст. 121, п. 4, непосредственно обязывающей    

Президиум Верховного Совета не только осуществлять конт-    

роль за соблюдением Конституции СССР, но и обеспечивать    

соответствие конституций и законов союзных республик Кон-    

ституции и законам СССР.    

Дальнейшую нормативную детализацию конституцион-    

ный контроль получил в Регламенте Верховного Совета    

СССР, где 10 глава специально посвящена осуществлению    

Верховным Советом контрольных полномочий. Статья 59 Рег-    

ламента, во-первых, уточняет круг субъектов, осуществляю-    

щих конституционный контроль: Верховный Совет непосред-    

ственно и через создаваемые им органы (т. е. Президиум    

Верховного Совета, комиссии палат Верховного Совета). Во-    

вторых, нормативно закреплен и круг объектов, который уже    

не ограничивается сферой нормотворчества. Более того, имен-    

но в Регламенте Верховного Совета СССР акцент делается    

не столько на соответствие законодательства, сколько на кон-    

ституционность его реализации. Согласно названной статье    

Регламента, конституционный контроль осуществляется за    

соблюдением и проведением в жизнь государственными и об-    

щественными организациями Конституции СССР, а также    

законов СССР и иных решений Верховного Совета СССР; за    

выполнением государственных планов экономического и со-    

циального развития и государственного бюджета СССР; за    

-104-    

деятельностью всех подотчетных Верховному Совету СССР    

государственных органов.    

Таким образом, даже сама <нормативная ткань> направ-    

ляет конституционный контроль на обеспечение реализации    

Конституции, тем самым выступая ее юридической гаран-    

тией.    

Важность реализации конституционного контроля заста-    

вила законодателя нормативно урегулировать и основные ор-    

ганизационно-правовые формы осуществления конституцион-    

ного контроля. Основная из них - сессионный контроль.    

Конституционный контроль осуществляется уже в про-    

цессе обсуждения Верховным Советом состава и формирова-    

ния других высших органов государства: Президиума Верхов-    

ного Совета СССР, Совета Министров, Генерального проку-    

рора СССР, Комитета народного контроля СССР. Уже в этой    

стадии контроль начинает <действовать> как инструмент,    

обеспечивающий реальность конституционного строя, консти-    

туционную законность, ибо от состава Правительства и дру-    

гих высших органов государства во многом зависит и весь    

конституционный режим Советского государства.     

На этом этапе Верховный Совет имеет возможность про-    

анализировать результаты предыдущей работы подотчетных    

органов и сделать выводы об уровне конституционности их    

деятельности. Не случайно Верховный Совет СССР на 1-й    

сессии каждого созыва принимает Постановление об одобре-    

нии деятельности Правительства. Важность формирования    

высших органов государства Верховным Советом СССР как    

элемента гарантированности конституционного строя подчер-    

кивает и тот факт, что Регламент Верховного Совета СССР    

в самой детализированной форме определил процедуру их    

создания. (*86).    

Следующей формой конституционного контроля являет-    

ся обязательное утверждение Верховным Советом ряда важ-    

нейших актов, принимаемых Президиумом Верховного Сове-    

та СССР, Президиумами Верховных Советов союзных и ав-    

тономных республик. В частности, в соответствии со ст. 122    

Конституции СССР обязательному утверждению подлежат    

важнейшие акты, вносящие изменения в действующие зако-    

нодательные акты; изменение территориальных границ союз-    

ных республик; акты, касающиеся отдельных изменений в    

составе Совета Министров, министерств и государственных    

комитетов СССР. Верховный Совет на каждой сессии заслу-    

шивает доклад Секретаря Президиума Верховного Совета о    

таких Указах и принимает Закон или Постановление об их    

утверждении. Тем самым гарантируется полный контроль за-    

конодательной политики со стороны Верховного Совета. Вмес-    

те с тем в юридической литературе высказывалось мнение,    

-105-    

что доклады Секретаря Президиума Верховного Совета    

должны носить более подробный характер и по ним в неко-    

торых случаях целесообразно проводить прения. (*87). Это обес-    

печивает реальные предпосылки единообразия законодатель-    

ной политики в рамках Советской Конституции.                 

К числу важнейших гарантий осуществления текущего    

конституционного контроля относится заслушнвания отчетов    

руководителей других высших государственных органов. Уси-    

лению этой формы контроля и обеспечению ее систематичное-     

ти служат, во-первых, прямые предписания Конституции, от-    

носящие к непосредственной компетенции верховных органов    

власти заслушивание отчетов соответствующих органов; во-    

вторых, закрепление определенной периодичности таких отче-    

тов. (*88).                                                      

Регламент Верховного Совета СССР по-разному опреде-    

лил периодичность отчетов подконтрольных органов. С одной     

стороны, для Комитета народного контроля СССР, Верховно-    

го Суда СССР и Генерального прокурора определена обязан-    

ность не реже одного раза за период полномочий представ-     

пять отчет о своей деятельности Верховному Совету СССР и     

систематически докладывать о ней Президиуму Верховного    

Совета СССР (ст. 61-62 Регламента). С другой стороны, в    

отношении Президиума Верховного Совета и Совета Мннист-    

ров СССР законодатель не стал фиксировать конкретную     

цифру отчетов, ограничившись провозглашением необходи-     

мости <регулярно отчитываться о ссоси работе перед Верхов-    

ным Советом> (ст. 60 Регламента). Видимо, это обусловлено    

невозможностью определения в количественных показателях    

суммы проблем, которые решаются в повседневной деятель-     

ности Президиумом Верховного Совета и Правительством. К    

тому же из верховного положения высших органов власти вы-     

текает конституционная обязанность Президиума Верховно-     

го Совета СССР и Совета Министров СССР отчитываться пе-    

ред Верховным Советом СССР по его требованию в любое    

время.    

Ныне весьма распространена такая форма конституцион-    

ного контроля, как доклады высшим представительным ор-    

ганам власти. Так, в период между сессиями Президиум     

Верховного Совета СССР заслушивает доклады Правительст-    

ва по вопросам его работы. За четыре года после принятия     

Конституции СССР Президиум пять раз заслушивал докла-    

ды Совета Министров СССР. (*89). В сущности, конституционным     

контролем является также ежегодное обсуждение и принятие    

докладов о планах экономического и социально-культурного    

строительства, о государственном бюджете и утверждение    

отчетов об их исполнении Верховным Советом СССР. Тем     

самым Верховный Совет осуществляет контроль за фактичес-     

-106-    

кой политикой Правительства и аппарата управления в це-    

лом по стране.    

Рассмотрению на сессии названных вопросов предшест-    

вует большая подготовительная работа: план и бюджет пред-    

варительно обсуждаются в постоянных комиссиях палат    

ежегодно накануне сессии на совместных заседаниях комис-    

сии заслушиваются доклады председателя Госплана СССР    

и министра финансов СССР. Для детального изучения вне-    

сенных Правительством плана и государственного бюджета    

по разделам постоянные комиссии образуют специальные под-    

комиссии из числа депутатов Верховного Совета, представи-    

телей ведомств, специалистов, научных работников. В подко-    

миссиях заслушиваются доклады представителей прави-    

тельств союзных республик, министров, руководителей ве-    

домств СССР, оцениваются результаты их деятельности, тща-    

тельно анализируются получаемые от ЦСУ СССР, Госбанка    

СССР и иных организаций материалы, характеризующие ра-    

боту государственных комитетов, министерств и ведомств,    

развитие отраслей народного хозяйства, отдельных республик.     

Особое внимание комиссии уделяют выявлению недостатков    

в деятельности министерств, ведомств, разработке путей и    

средств устранения и предупреждения этих недостатков. (*90).    

Таким образом, весь процесс подготовки, обсуждения и    

принятия докладов на сессии есть, по сути, контроль со сто-    

роны высших органов власти за законностью проводимой по-    

литики государства в целом и отдельных его составных час-    

тей. Такой конституционный контроль обеспечивает не толь-    

ко юридические, но, главное, экономические, политические,    

идеологические и организационно-правовые гарантии реали-    

зации Советской Конституции.    

Особо Верховный Совет проверяет соответствие поста-    

новлений и распоряжений Совета Министров актам Верхов-    

ного Совета и Президиума (форма контроля). В случае не-    

соответствия их закону высшие органы государственной влас-    

ти имеют право отменять постановления и распоряжения Со-    

вета Министров (конституционная ответственность). Пред-    

ставляется, что данная форма связи конституционного конт-    

роля и конституционной ответственности обеспечивает един-    

ство в проведении законодательной и исполнительно-распоря-    

дительной политики, реально гарантируя те нормы Конститу-    

ции СССР, которые предусматривают подконтрольность и    

подотчетность всех государственных органов органам пред-    

ставительным.    

Своеобразной формой конституционного контроля явля-    

ется запрос депутата Верховного Совета СССР, депутатов    

Верховных Советов союзных и автономных республик. Депу-    

татский запрос - это адресованное депутатом конкретному    

-107-    

государственному органу или должностному лицу требование    

дать на сессии Совета официальное объяснение по вопросу,    

связанному с выполнением функции этого органа или лица.    

Тем самым право запроса дает возможность привлечь вни-    

мание всего высшего представительного органа власти к опе-    

ративному решению особо важных проблем, чаще всего свя-    

занных с нарушением законов, невыполнением различными.    

органами своих конституционных функций. Таким образом,    

запрос - средство конституционного контроля не только со    

стороны депутатов, но и всего Совета в целом. (*91).     

Эффективность депутатского запроса во многом обуслов-    

лена особенностями представительных органов, в которых нет    

профессиональных <парламентариев>, а депутаты осуществ-    

ляют свои полномочия, не порывая с производственной или    

служебной деятельностью. Поэтому, выступая представите-    

лем высшего органа государственной власти, они активно, со-    

знанием профессиональных проблем ставят на обсуждение    

Совета именно те вопросы деятельности Совета Министров    

СССР, министерств и ведомств, которые имеют актуальней-    

шее общегосударственное значение. И поскольку основы пол-    

номочий органов управления, других органов, образуемых Со-    

ветом, закреплены в Основном Законе, постольку и деятель-    

ность депутата по реализации запроса есть гарантия эффек-    

тивной реализации конституционных норм.    

Статья 117 Конституции СССР, ст. 14 Закона СССР о    

статусе народных депутатов в СССР и ст. 63 Регламента Вер-    

ховного Совета СССР определили круг лиц, к которым де-    

путат Верховного Совета СССР имеет право обращаться с за-    

просом: Совет Министров СССР, министры и руководители    

других органов, образуемых Верховным Советом. Представ-    

ляется, что именно высокой эффективностью депутатского    

запроса как формы конституционного контроля можно объяс-    

нить тенденцию расширения круга подконтрольных объектов    

новой Конституцией СССР. Если ранее запрос можно было    

направить только Совету Министров и руководителям цент-    

ральных органов государственного управления, то после при-    

нятия Конституции СССР 1977 г. в круг этих субъектов так-    

же вошли руководители всех органов, образуемых Верхов-    

ным Советом: Председатель Верховного Суда СССР, Гене-    

ральный прокурор СССР, Председатель Комитета парадного    

контроля СССР и др.    

В целях совершенствования запроса депутата законода-    

тель усилил и реальные гарантии действенности этой формы    

контроля. Он обязал должностных лиц давать ответы на дан-    

ной сессии Совета в трехдневный срок, причем ответ на за-    

прос должен быть заслушан обязательно на совместном за-    

седании палат и может быть поставлен на обсуждение. Кро-    

-108-    

ме того, право внесения запроса предоставлено не только од-    

ному депутату, но также группе депутатов и постоянным ко-    

миссиям палат Верховного Совета СССР.    

Являясь органической частью Верховного Совета СССР,    

Президиум Верховного Совета также осуществляет обшир-    

ные контрольные полномочия, направленные на неукоснитель-    

ную реализацию норм Конституции. Конституционный конт-    

роль, осуществляемый Президиумом Верховного Совета, об-    

ладает некоторыми особенностями. Даже при сравне-    

нии ст. 73, п. 11 и ст. 12, п. 4 Конституции СССР ясно, что    

контрольные полномочия Президиума распространяются не    

только на конституционные нормы, но и на законы союзных    

республик. Следовательно, сфера действия конституционно-    

го контроля Президиума Верховного Совета расширяется в    

целях укрепления гарантий верховенства общесоюзного зако-    

нодательства. Этот контроль распространяется не только на    

соответствующие органы СССР, но и на органы союзных рес-    

публик. При выявлении расхождения Конституции или закона    

союзной республики с Конституцией или законом СССР Пре-    

зидиум Верховного Совета вправе официально заявить о та-    

ком несоответствии, (*92), что будет означать вступление в не-    

посредственное действие ст. 74 Конституции СССР. Вместе    

с тем Президиум Верховного Совета СССР ставит перед Пре-    

зидиумом Верховного Совета союзной республики вопрос о    

приведении Конституции или закона союзной республики в    

соответствие с Конституцией пли законом СССР, издавая при     

необходимости указ по данному вопросу (ст. 64 Регламента    

Верховного Совета СССР). Только с января 1938 по февраль    

1969 г. Президиум Верховного Совета СССР издал четыре    

указа по вопросам несоответствия отдельных статей консти-    

туций союзных республик Конституции СССР, шесть указов    

о несоответствии отдельных актов союзных республик обще-    

союзному законодательству. (*93).    

Поскольку государство особо заинтересовано в повышен-    

ной охране конституционных норм, а также в стимулировании    

деятельности ряда государственно-правовых субъектов по    

дальнейшему обеспечению реальности и верховенства консти-    

туционных норм, законодатель впервые ввел перечень субъек-    

тов контрольной инициативы, т. е. обладающих правом ста-    

вить вопрос о правильности соблюдения Конституции СССР    

государственными и общественными организациями, долж-    

ностными лицами. К их числу относятся: Президиум Верхов-    

ного Совета СССР, Совет Министров СССР, высшие органы     

государственной власти союзных республик, комиссии Вер-    

ховного Совета СССР, депутаты Верховного Совета СССР,    

Комитет народного контроля СССР, Верховный Суд СССР,    

Генеральный прокурор СССР, общественные организации в    

-109-     

лице их общесоюзных органов (ст. 64, ч. 1 Регламента Вер-    

ховного Совета СССР). Аналогичные статьи имеют место в    

Регламентах Верховных Советов союзных и автономных рес-    

публик. Такой разнообразный <спектр> субъектов контроль-    

ной инициативы подтверждает вывод о всеобъемлемости и    

системности конституционного контроля, реально гарантиру-    

ющего исполнение Основного Закона государства во всех сфе-    

рах государственной и общественной жизни, всеми органами,    

должностными лицами и гражданами.     

Особым видом конституционного контроля, осуществляе-    

мого Президиумом Верховного Совета СССР, Президиумами    

Верховных Советов союзных и автономных республик, явля-    

ется контроль за рассмотрением и реализацией государствен-    

ными и общественными органами, должностными лицами пред-    

ложений и замечаний депутатов, высказанных на сессиях, а    

также за выполнением наказов избирателей по вопросам, от-    

носящимся к ведению Союза СССР, союзной или автономной    

республики (см., например, ст. 25, п. 3 Регламента Верхов-    

ного Совета СССР). Эти важные организационно-правовые    

меры необходимы в целях гарантирования выполнения пред-    

писаний Конституции о роли и назначении депутата - пол-     

номочных представителей народа в Советах (гл. 14 Консти-    

туции СССР), активизации их деятельности и повышения от-    

ветственности перед избирателями.    

Являются ли субъектами конституционного контроля по-    

стоянные комиссии палат Верховного Совета СССР? Исходя    

из непосредственного толкования ст. 125 Конституции СССР,    

ст. 59, 65 Регламента Верховного Совета СССР, постоянные    

комиссии, являясь органами, непосредственно создаваемыми    

Верховным Советом, также участвуют в осуществлении кон-    

ституционных контрольных полномочий за деятельностью го-    

сударственных органов и общественных организаций. Конт-    

роль постоянных комиссий имеет некоторые особенности, ко-    

торые обусловлены вспомогательным характером их статуса.    

Контроль постоянных комиссий, конечно, не может носить    

столь всеобъемлемого характера, как контроль Верховного    

Совета и Президиума. В то же время, с одной стороны, фор-    

мирование постоянных комиссий по функциональному п от-    

раслевому признаку дает возможность более тщательно про-    

верять положение дел в конкретно очерченной отрасли или    

сфере деятельности. С другой стороны, именно комиссии поз-    

воляют высшим органам государственной власти расширить    

социальную базу контроля, придать ему общественный ха-    

рактер.    

Контроль как одна из основных задач постоянных комис-    

сий закреплена в ст. 2 Положения о постоянных комиссиях    

Совета Союза и Совета Национальностей Верховного Сове-    

-110-    

та СССР. Согласно данной статье, постоянные комиссии осу-    

ществляют контроль за деятельностью министерств, государ-    

ственных комитетов и ведомств СССР, других общественных    

организаций, а также республ.иканских и местных государст-    

венных органов и организаций. То есть круг контролируемых    

субъектов по сравнению с Президиумом Верховного Совета    

значительно возрос вплоть до включения в него органов на    

местах; расширился и объект контроля - проведение в жизнь     

не только Конституции СССР, Законов СССР, а также иных    

решений Верховного Совета СССР и его Президиума. Для    

осуществления возложенных задач постоянные комиссии па-    

лат наделены следующими контрольными полномочиями:    

1) право заслушивать по вопросам ведения комиссии    

представителей Совета Министров СССР, советов министров    

союзных республик, руководителей министерств, государст-    

венных комитетов и ведомств, которые обязаны представить    

разъяснения по рассматриваемым комиссией вопросам (ст. 21    

Положения);    

2) право выступления с содокладами на сессиях Верхов-    

ного Совета и заседаниях Президиума Верховного Совета;    

3) право требовать представления документов, письмен-    

ных заключении, отчетных данных и других материалов:    

4) обращаться с запросами ко всем органам, образуемым    

Верховным Советом СССР;    

5) проводить проверки работы государственных органов    

и организаций;    

6) заслушивать отчеты и информации на заседании по-    

стоянных комиссий (Положение о постоянных комиссиях,    

гл. 3).    

Так как рекомендации постоянных комиссий подлежат    

обязательному рассмотрению государственными и обществен-    

ными органами, учреждениями и организациями, то эффек-    

тивность их реализаций также играет свою гарантирующую    

роль в обеспечении норм Конституции.    

Таким образом, анализ системы конституционного конт-    

роля позволяет сделать вывод о его сложной структуре. Кон-     

ституционный контроль осуществляется следующими субъек-    

тами права: Верховными Советами государств (в рамках    

СССР), их Президиумами, постоянными комиссиями и де-    

путатами Верховных Советов, а также, исходя из буквально-    

го толкования Конституции, Советом Министров СССР, со-    

юзных и автономных республик.    

Однако практика показывает, что для названных субъек-    

тов, во-первых, конституционный контроль является лишь не-    

значительной частью их деятельности, так как каждый из    

них наделен и другими не менее важными задачами. Во-вто-    

рых, эффективное осуществление конституционного контроля    

-111-    

невозможно без глубоких специальных юридических знаний,    

что имеют, к сожалению, не все депутаты. В-третьих, анализ    

правоприменительной практики показывает, что отдельные    

противоречия в законодательстве в процессе правопримени-    

тельной деятельности преодолеваются редко. <В результате    

по целому ряду вопросов фактически действующими актами    

оказываются не законы СССР, а противоречащие им подза-    

конные акты>. (*94).    

Поэтому в юридической литературе были обоснованы    

предложения о наделении функцией конституционного конт-    

роля какого-либо специального органа. В этой связи целесо-    

образно изучать конституционную практику социалистичес-    

ких стран, где, признавая объективную необходимость су-    

ществования конституционного контроля как гарантии кон-    

ституционной законности, созданы различные <организации>    

конституционного контроля. Чаще всего такой контроль осу-    

ществляют либо высшие представительные учреждения (в    

НРБ - Народное Собрание; во Вьетнаме - Национальное    

собрание), либо Президиумы (в ГДР - Государственный Со-    

вет Народной Палаты, в МНР-Президиум Великого Народ-    

ного Хурала). Отдельные социалистические государства пош-    

ли по пути создания особого органа конституционного конт-    

роля либо в системе представительных органов (конституци-    

онная комиссия в СРР, которая избирается Великим Нацио-    

нальным собранием), либо обособленно от высших органов    

государственной власти, являясь не подотчетным им (Консти-    

туционный суд в Югославии).    

Поиск оптимальной организации конституционного конт-    

роля приводил многих ученых к выводу о необходимости соз-    

дания в нашей стране специального органа конституционно-    

го контроля: Конституционного Совета, Конституционной ко-    

миссии, Конституционного Комитета. (*95). Однако законодатель    

не пошел по пути образования новых органов, а возложил    

обязанность конституционного контроля на уже существую-    

щие высшие органы государственной власти и управления.    

Однако думается, что проблема еще не исчерпала себя. Вы-    

сокая роль конституционного контроля и необходимость его    

постоянного совершенствования в системе конституционных    

гарантий позволяют ставить вопрос о создании специально-    

го консультативного органа конституционного контроля в    

системе высших органов власти при полной независимости от    

всех иных органов. Поэтому в состав такого органа должны    

входить не только депутаты, но и специалисты - юристы с    

большим стажем работы.    

Интересно предложение о проведении государственно-    

правового эксперимента по созданию конституционного орга-    

на контроля в рамках одной республики. Изучение в течение    

-112-    

определенного срока его работы позволило бы еще более ар-    

гументированно решать вопрос о необходимости создания спе-    

циального органа конституционного контроля. Одновременно    

с обсуждением проблемы создания органа необходимо совер-    

шенствовать оперативный контроль <за соответствием законо-    

дательства Конституции и Основам в рамках соответствую-    

щей системы органов, призванных обеспечить соблюдение за-    

конности. Было бы целесообразным принять специальный    

Закон о конституционном контроле>. (*96). Думается, что данный    

закон закрепил бы особую процедуру разрешения противоре-    

чий конституционному законодательству. В частности, юри-    

дически должна быть урегулирована стадия официальной    

приостановки действия норм на основе признания их некон-    

ституционными. Заключение органа конституционного конт-    

роля должно утверждаться высшими органами власти.    

В литературе правильно предлагается наделить суд пра-    

вом приостановления производства по делу в том случае, ког-    

да у суда возникает сомнение по поводу соответствия той     

или иной нормы Конституции или Основам законодательства.    

Данный повод должен обязательно влечь за собой запрос в    

Президиум Верховного Совета СССР (или Совет Министров    

СССР), на который давались бы мотивированные заключе-    

ния. (*97). Представляется, что право на аналогичные запросы не    

следует ограничивать лишь судебными органами. Такое пра-    

во должны иметь все без исключения правоприменительные    

органы советского государства.    

Процессуальные нормы Закона о конституционном конт-    

роле должны определить точные сроки дачи заключений по    

запросам органов правоприменения, порядок доведения их    

как до запрашивающего органа, так и до заинтересованных    

субъектов. В этой связи целесообразно поставить вопрос о    

публикации ответов на данные запросы в целях предупреж-    

дения их дублирования.    

Конституционный контроль во всех проявлениях пред-    

определяет конституционную ответственность и гарантиру-    

ет ее.                                                       

-113-