2.3. Основания государственно-правовой ответственности. Правонарушения в государственно- правовой сфере    

Основанием позитивной государственно-правовой ответ-    

ственности служит факт приобретения специального государ-    

ственно-правового статуса, а основанием ретроспективной -    

юридический факт неправомерного проявления в государст-    

венно-правовой сфере. Что касается общетеоретического по-    

нятия основания юридической ответственности, то одни авто-    

ры основанием называют противоправность, другие - право-    

нарушение, третьи - состав правонарушения, четвертые -    

сложное основание, состоящее из факта совершения правона-    

рушения и индивидуального правоприменительного акта.    

Принципиальной разницы между этими понятиями нет, на-    

зовем ли мы основание ответственности противоправностью,    

правонарушением или составом правонарушения, так как про-    

тивоправность проявляется в правонарушениях, является их    

сущностью, а правонарушение непременно имеет свой состав.    

Главное то, что вопрос о юридической ответственности возни-    

кает с нарушением правовых норм и никакие иные критерии,    

кроме нарушения правовой нормы, не могут указать на пра-    

вовую наказуемость деяния. В. И. Туранов пишет, что <дея-    

ние, хотя бы и причинившее определенный ущерб интересам    

государства или общественной организации, но не нарушив-    

шее конкретную правовую норму, не может рассматриваться    

как проступок, а следовательно, служить основанием ответ-    

ственности>. (*22).    

Наконец, критерий противоправности в качестве основа-    

ния государственно-правовой ответственности вовсе не прост,    

а чаще выводится из иных социальных критериев нежела-    

тельных проявлений в государственно-правовой сфере. За-    

конодатель порою в самой общей форме очерчивает призна-    

ки нежелательного поведения, а достаточность конкретного    

-61-    

<наполнения> определяет субъект, применяющий ответствен-    

ность, хотя эта особенность не является специфичной только    

для государственно-правовой ответственности. (*23). Так, депу-    

татская деятельность регулируется нормами права и морали    

в той степени, в какой это влияет на ее эффективность, спо-    

собствует повышению авторитета депутатов. Депутатский    

мандат возлагает на депутата ряд моральных обязанностей,    

которые, будучи закрепленными в нормах государственного    

права (ст. 5 Закона о статусе депутатов), приобрело силу    

юридических норм. Поэтому депутат должен нести правовую    

ответственность и за такие виновные действия (бездействия),    

которые не повлекли бы юридической ответственности граж-    

данина, не являющегося депутатом. Это объясняется тем, что    

правовой статус гражданина при избрании его депутатом на-    

полняется новым содержанием: к общей правосубъектности    

гражданина прибавляется специальная правосубъектность    

депутата.    

Поэтому С. А. Авакьян пользуется иным термином. Он    

пишет, что в качестве основания юридической ответственнос-    

ти выступают <всевозможные виды несоответствия фактичес-    

кого и предусмотренного законом поведения субъекта общест-    

венного отношения>. (*24). Такая формулировка представляется    

удобной для государственно-правовой ответственности, так    

как <правонарушение> ассоциируется с одноактным деянием,    

а в сфере государственно-правовых отношений объективная    

сторона неправомерного поведения часто <растянута во вре-    

мени>.    

Что касается понимания основания ответственности как    

сложного фактического состава, то здесь возникают опреде-    

ленные возражения. Индивидуальный акт, который рассмат-    

ривается некоторыми учеными (*25) в качестве компонента    

<сложного> основания юридической ответственности, является    

не основанием, а процессуальным закреплением этого основа-    

ния и выступает уже в сфере реализации ответственности.    

Нельзя причину отождествлять со следствием. Как замечает    

В. А. Тархов, <ответственность возникает из материально-    

правового отношения, а не из судебного решения>. (*26). Нако-    

нец, рассмотрение индивидуального правоприменительного ак-    

та в качестве обязательного компонента ответственности ис-    

ключает добровольную реализацию ответственности.    

Основание ретроспективной государственно-правовой от-     

ветственности имеет яркую специфику. Объектом неправомер-    

ного поведения является здесь государственная дисциплина    

в сфере общественных отношений, составляющих предмет со-    

ветского государственного права и складывающихся в сфере    

осуществления народовластия в формах прямой и предста-    

вительной демократии, т. е. демократические формы устрой-    

-62-    

ства государственной и общественной жизни, конституцион-    

ная законность. В силу этого ответственность по советскому    

государственному праву носит ярко выраженный политичес-    

кий характер. Впрочем, как недооценивать, так и абсолюти-    

зировать эту особенность нельзя. Не все государственно-пра-    

вовые нарушения имеют своим объектом непосредственно по-    

литическое содержание. В международном праве ответствен-    

ность тоже имеет яркую политическую окраску, однако, как    

пишет Ю. М. Колосов, <нельзя согласиться с тем, что меж-    

дународная ответственность государства всегда носит поли-    

тический характер>. (*27).    

В советском государственном праве при многообразии    

проявлений неправомерного поведения наблюдается, как пра-    

вило, обобщенное очерчивание объективной стороны. Это    

объясняется, во-первых, тем, что в сферу правового регулиро-    

вания <втягиваются> нормы морально-политического содер-    

жания. Эта особенность позволяет говорить о политическом    

характере государственно-правовой ответственности, ибо она    

<представляет собой формализацию критериев политической    

оценки поведения субъектов государственно-правовых отно-    

шений как должного и недолжного>. (*28). Во-вторых, неправо-    

мерность выражается здесь не просто в действиях и бездейст-    

виях (в узком понимании), а в определенной установке    

поведения: деятельности и бездеятельности. Поэтому не-    

сколько узким является определение объективной стороны    

неправомерного проявления в сфере государственно-правовых    

отношений как деяния.    

Разновидностями объективной стороны являются: 1) дей-    

ствия граждан СССР, несовместимые со статусом граждани-    

на СССР; 2) деятельность подотчетного Совету народных де-    

путатов аппарата исполкома, не достигающая поставлен-    

ных перед органом целей; 3) деятельность должностного ли-    

ца, избираемого или утверждаемого Советом, неудовлетворя-    

ющая требованиям, предъявляемым к данной должности;    

4) неоправдание депутатом доверия избирателей и соверше-    

ние им действий, не достойных высокого звания депутата    

(частным проявлением является совершение преступления);    

5) нарушение организационно-процессуальных предписаний    

в деятельности органов народного представительства; 6) сла-    

бая работа депутатской группы, постоянной комиссии; 7) на-    

рушения, допускаемые членами избирательной комиссии;    

8) неоказание содействия депутату в осуществлении его пол-    

номочий.    

В рамках родовых признаков (*29) возможна и желательна    

конкретизация. И если по родовым признакам правонаруше-    

ния различных субъектов могут совпадать, то по конкрети-    

зирующим признакам подобные совпадения почти исключают-    

-63-    

ся. Так, и депутат и должностное лицо могут лишиться свое-    

го специального статуса за <неоправдание доверия>, но вы-    

ражается это в различных формах. Должностное лицо высту-    

пает еще и в качестве правоприменителя, поэтому для него    

характерны правоприменительные варианты <недолжного по-    

ведения> субъектов советского государственного права, ука-    

занные С. А. Авакьяном: а) неприменение государственно-    

правовой нормы; б) недолжное применение государственно-    

правовой нормы, что может выразиться в недостаточно эф-    

фективной реализации предписаний нормы, в использовании    

одного из возможных вариантов поведения в ущерб другим;    

в) прямое нарушение государственно-правовой нормы. (*30).    

Конкретизация родовых признаков государственно-право-    

вого поведения происходит двумя путями.    

Первый - указание на социально необходимое поведе-    

ние субъектов государственного права. Несоответствие фак-    

тического поведения субъектов государственного права ука-    

занному в государственно-правовых нормах социально необ-    

ходимому поведению и есть объективная сторона нарушений    

в данной сфере. Именно в этом смысле мы говорим, что по-    

вышение уровня правового регулирования в государственно-    

правовой сфере означает повышение ответственности ее субъ-    

ектов. За последнее десятилетие наблюдается заметная акти-    

визация нормотворчества в данном направлении.    

Второй - указание на социально недопустимое поведе-    

ние субъектов государственного права. Этот путь реализует-    

ся в государственно-правовой сфере пока еще слабо, хотя и    

обладает большими конкретизирующими возможностями на    

основе формальных критериев. Например, в Положении о    

Советах губернских, уездных и заштатных городов и посел-    

ков городского типа, утвержденном постановлением ВЦИК    

26 января 1922 г., говорилось, что <исключение отдельных    

членов Совета из его состава производится постановлением    

пленума городского Совета в случаях... а) непредставления    

членом Совета отчета своим избирателям или невыполнения     

возложенных на него городским Советом обязанностей;    

б) троекратного подряд непосещения заседаний Совета;    

в) осуждения члена Совета за преступление, лишающего его    

права избирать или быть избранным в Совет...>. Еще в 1919 г.,    

в постановлении VII Всероссийского съезда <О советском    

строительстве>, было сказано, что члены Советов обязаны во    

что бы то ни стало давать отчеты своим избирателям не ре-    

же одного раза в две недели, а член Совета, не выполнивший    

два раза по неуважительной причине данного постановления,    

считается лишенным мандата и вместо него избирается но-    

вый депутат. (*31).    

В настоящее время подобных конкретизирующих норм в    

-64-    

советском государственном праве почти нет и уточняются они    

непосредственно в практической деятельности.    

В объективную сторону входят вредные последствия и    

причинная связь между ними и поведением виновного субъ-    

екта. Например, решающим моментом в действиях граждан    

СССР, несовместимых со статусом гражданина СССР, явля-    

ется широкий политический резонанс, в том числе и за гра-    

ницей, вызванный данными действиями. Характерным для    

правомерного поведения депутатов, должностных лиц Советов,    

прокуроров, судей является то, что вредные последствия    

здесь выражаются в подрыве авторитета советских органов.    

Особенности предмета и метода советского государствен-    

ного права обусловливают особенности и недолжного пове-    

дения субъектов этой отрасли, которые отвечают перед об-    

ществом, перед государством за неиспользованные возмож-    

ности быть активным, за равнодушие и формализм, нецелесо-    

образность определенного поведения, недостижение необходи-    

мого результата, плохую постановку дела, неумение руково-    

дить, волюнтаризм, инертность, создание нездоровой атмосфе-    

ры в коллективе, издержки стиля руководства, бюрократизм    

п волокиту, протекционизм и т. п. Таким образом, высокое    

положение субъектов, обладающих специальным государст-    

венно-правовым статусом, никоим образом не умаляет их    

ответственности, а, наоборот, говорит об их высокой полити-    

ческой ответственности. И это понятно, ибо нарушение госу-    

дарственно-правовых норм есть вместе с тем нарушение це-    

лого спектра иных социальных норм, в том числе ленинских    

норм партийной жизни, ведь большинство государственных    

деятелей, должностных лиц, депутатов - коммунисты. (*32).    

Вина в советском государственном праве - это понятие    

не только психологическое, но и социально-политическое, что    

особенно важно для понимания специфики вины субъектов    

советского государственного права. Характеризуя политичес-    

кую ответственность, В. И. Ленин писал о том, что <...поли-    

тический руководитель отвечает не только за свою политику,    

но и за то, что делают руководимые им>. (*33).    

Мы поддерживаем мнение ученых, считающих несовмес-    

тимой с интересами социалистической законности идею юри-    

дической ответственности без вины, которая практически ве-    

дет к признанию возможности объективного вменения. Без    

вины, как и без предписаний определенного закона, не мо-    

жет быть ответственности. Без вины ответственность стано-    

вится беспредметной, бесцельной, неэффективной. Так назы-    

ваемые <исключительные случаи ответственности без вины    

либо не являются ответственностью вообще, либо здесь спе-    

цифичной является сама вина.    

-65-    

Нельзя рассматривать вину по советскому государствен-    

ному праву только через категории ее психологических форм-    

(умысел и неосторожность), как это делают некоторые авто-    

ры, полагающие, что лишение гражданства возможно при на-    

личии вины исключительно в форме прямого умысла, т. е.     

когда лицо сознает опасный характер своих действий, пред-    

видит возможные последствия и желает их наступления. Од-    

нако на первое место мы должны поставить социально-поли-    

тический критерий - антисоветские убеждения либо достиг-     

шие крайности политические заблуждения субъекта. (*34). В рав-    

ной мере не совсем правильно считать, что вина должност-    

ных лиц, избираемых или утверждаемых на сессии, выступа-    

ет в большинстве случаев в форме неосторожности. Дейст-    

вительно, здесь имеет место данная психологическая форма    

вины. Однако специфика ее обусловлена социально-полити-    

ческими критериями, интересами дела. Противоестественно    

говорить, например, о <неосторожном> неудовлетворении тре-    

бований, предъявляемых к деятельности должностного лица,    

о <неосторожном> неоправдании доверия, о <неосторожной>    

даче указаний, противоречащих правилам, о <неосторожном>    

отсутствии контроля и т. п.    

Выдвижение в государственно-правовой ответственности    

на первый план социально-политических моментов позволяет    

с новой позиции исследовать коллективную вину, ответст-    

венность за которую применяется к коллективному субъекту    

не как к <сумме> физических лиц, а как к цельному организ-    

му, обладающему определенной государственно-правовой ком-    

петенцией (подобно награждению коллективных субъектов).    

Так, Совет, лишая полномочий часть или весь состав испол-    

кома, делает это вне зависимости от вины каждого конкрет-    

ного члена; здесь социально-политическая виновность испол-    

кома как подотчетного Совету органа выразилась в неумении    

наладить свою деятельность и т. п. Признание возможности    

коллективной вины означает признание коллективных субъ-    

ектов ответственности.    

Если субъектом позитивной ответственности является    

каждый субъект советского государственного права, (*35), то субъ-    

ектами неправомерного поведения в сфере властеотношений    

могут быть не все эти субъекты; ими не могут быть те субъ-    

екты, которые олицетворяют государственную власть: совет-    

ский народ, обладающий всей полнотой государственной влас-    

ти и участвующий в ее реализации; советское государство как    

специальная форма организации власти народа; Советы на-    

родных депутатов как Верховные, так и местные, в качестве    

полновластных представительных органов в лице общего со-    

брания депутатов.    

-66-    

Субъектами государственно-правовой ответственности яв-    

ляются: 1) граждане СССР в случае лишения гражданства,    

<если лицо совершило действия, порочащие высокое звание    

гражданина СССР и наносящие ущерб престижу или государ-    

ственной безопасности СССР> (ст. 18 Закона СССР о граж-     

данстве СССР); 2) депутаты как субъекты, несущие полити-    

ко-правовую ответственность перед избирателями и общест-    

венно-организационную - перед Советами, а также перед    

трудовыми коллективами, выдвинувшими данную кандидату-    

ру; 3) должностные лица исполнительных аппаратов Советов    

снизу доверху, избираемые или утверждаемые на сессиях    

(должностные лица исполкомов и министерств), должностные    

лица Президиумов Верховных Советов. Высказываются пред-    

положения о конкретизации ответственности в отношении всех    

категорий названных субъектов. Примером может служить    

постановление Президиума Верховного Совета СССР от 3 сен-    

тября 1965 г., которым возложена ответственность на секре-    

таря Президиума Верховного Совета СССР за опубликование    

актов Верховного Совета СССР и его Президиума; (*36); 4) долж-    

ностные лица, обязанные содействовать депутатам в осущест-    

влении их депутатских полномочий (ст. 26 Закона СССР о    

статусе народных депутатов в СССР), избирательным комис-    

сиям в осуществлении их полномочий (например, ст. 37 За-    

кона СССР о выборах в Верховный Совет СССР), а также    

обязанные возместить ущерб гражданину СССР в случае при-    

чинения такового в результате нарушения конституционных    

прав и законных интересов гражданина СССР незаконными    

действиями при исполнении должностными лицами служеб-    

ных обязанностей (ст. 58 Конституции СССР, Указ Прези-    

диума Верховного Совета СССР о возмещении ущерба, при-    

чиненного гражданину незаконными действиями государст-    

венных и общественных организаций, а также должностных    

лиц при исполнении ими служебных обязанностей); (*37); 5) ис-    

полнительно-распорядительный аппарат Совета, ответствен-    

ный за осуществление компетенции Совета; 6) избирательные    

комиссии и их члены, ответственные за соблюдение законо-    

дательства о выборах; 7) суды и прокуроры в части наруше-    

ния ими конституционного режима, но не в части нарушения    

обычной служебной дисциплины.    

В нормативных актах местных Советов могут быть указа-    

ны иные субъекты ответственности. Так, в Регламенте Сове-    

та, который аналогичен по своему назначению правилам рас-    

порядка в организации, коллективному договору на предприя-    

тии, специально записано, что <ответственность за состояние    

делопроизводства и сохранность документа> возлагается на    

заведующего общим отделом (см., например, Регламент рабо-    

-67-    

ты аппарата Самарского райисполкома г. Куйбышева от 25    

июля 1978 г.). В п. 9 Временного Положения о постоянных    

комиссиях Горьковского областного Совета от 26 июня 1973 г.    

предусматривалось, что председатель и члены постоянных ко-    

миссий могут быть досрочно переизбраны областным Сове-    

том. (*38). Председатель постоянной комиссии и ее члены не обла-    

дают каким-то новым юридическим статусом, кроме статуса    

депутата. Их качество как председателя или членов постоян-    

ных комиссий является общественным статусам внутри дан-    

ного Совета народных депутатов. И потому переизбрание    

председателя и членов постоянной комиссии является общест-    

венной ответственностью перед Советом как своеобразным    

общественным образованием.    

Субъекты ответственности по советскому государствен-    

ному праву со специальным государственно-правовым стату-    

сом специфичны: это представители власти. А подбор руко-    

водящих кадров не менее важен, чем совершенное законода-    

тельство и научно обоснованные реформы. От подбора кад-    

ров в государственно-правовой сфере непосредственно зави-    

сит <лицо> государственных органов. Если в других сферах    

человек выбирает <профессию, род занятий и работу в соот-    

ветствии с призванием, способностями, профессиональной под-    

готовкой, образованием и с учетом общественных потреб-    

ностей> (ст. 40 Конституции СССР), то в государственно-    

правовой сфере граждане СССР трудятся не только на осно-    

ве конституционного права на труд, но и - прежде всего! -    

на основе конституционной системы формирования органов    

власти, на основе избрания, подбора. Именно для государст-    

венно-правовой сферы особенно актуальны ленинские слова:    

<...первоочередная задача момента не декреты, не реорганиза-    

ции, а подбор людей; установление индивидуаль-    

ной ответственности за делаемое; проверка    

фактической работы>. (*39). Насколько коллективная от-    

ветственность в государственно-правовой сфере не исключа-    

ет индивидуальной, настолько и индивидуальная ретроспек-    

тивная ответственность представителя власти должна, в    

принципе, повышать позитивную ответственность органа, в    

котором работал или работает виновный и авторитет кото-    

рого этот виновный ослабил.    

Правильный подбор кадров (а отсюда тот или иной уро-    

вень их <криминогенности>, индивидуальной ответственности    

и безответственности) и коллективно созданные условия их    

работы (коллективная ответственность) - взаимосвязанные    

явления. В позитивном <срезе> государственно-правовой от-    

ветственности эту взаимосвязь Г. В. Барабашев характеризу-    

ет так: <Исполкомы, их отделы и управления непосредствен-    

но подчинены сформировавшим их Советам и уже в силу это-     

-68-    

го ответственны перед ними. Что касается министров, пред-    

седателей государственных комитетов, а также депутатов,    

избранных в состав исполкомов, то их непосредственная от-    

ветственность перед соответствующими Верховными и мест-    

ными Советами производна от ответственности коллегиаль-    

ного исполнительного органа, в состав которого они избраны    

органом государственной власти. Круг органов и руководи-    

телей, непосредственно ответственных перед Советами, очер-    

чивается и рамками применения таких государственно-пра-    

вовых санкций, как отмена незаконного, нерационального ак-    

та, изменение состава коллегиального исполнительного орга-    

на, смещение руководителя>. (*40).    

Коллективная и индивидуальная ответственность особен-    

но неразрывны в государственно-правовой, политической, пар-    

тийной среде. В. И. Ленин особенно нетерпимо относился к    

бюрократам-коммунистам и коммунистам, совершающим пре-    

ступления, называл их самыми худшими внутренними врага-    

ми. Узнав, что Московский комитет партии послабляет чле-    

нам партии, совершившим преступления, В. И. Ленин требо-    

вал в письме в Политбюро ЦК РКП (б) объявить строгий вы-    

говор Московскому комитету, <подтвердить всем губкомам,    

что за малейшую попытку <влиять> на суды в смысле <смяг-    

чения> ответственности коммунистов ЦК будет исключать из    

партии. <...> Верх позора и безобразия: партия у власти за-    

щищает <своих> мерзавцев!!>. (*41).    

Государственно-правовая ответственность как <особый    

вид ответственности за нарушения Конституции> (*42) многими    

учеными именуется также конституционной ответственностью.    

В известном смысле понятия государственно-правовой и кон-     

ституционной ответственности могут употребляться как тож-    

дественные, через скобки: государственно-правовая (консти-    

туционная) ответственность. Действительно, ответственность    

за нарушение конституционных норм, в широком смысле ох-    

ватывая все виды юридической ответственности (в широком    

смысле все виды юридической ответственности направлены    

на охрану Конституции), в узком же, собственном смысле    

слова, имеет свой отраслевой канал реализации - государ-    

ственно-правовые меры ответственности.    

И все же между понятиями государственно-правовой и    

конституционной ответственностью нельзя поставить абсо-    

лютный знак равенства. Это в большом объеме пересекаю-    

щиеся, по все же не совпадающие полностью понятия. С од-    

ной стороны, государственно-правовая ответственность погло-    

щает конституционную, поскольку конституционные нормы-    

часть государственно-правовых норм. С другой стороны, объ-    

ем понятия конституционной ответственности по своим со-    

-69-    

циально-политическим <емкостям> не может быть исчерпан    

юридическим понятием государственно-правовых мер ответ-    

ственности. Если государственно-правовая ответственность    

прежде всего проблема конституционной деликтологии вос-    

становления конституционного статус-кво, повышения эф-    

фективности специального государственно-правового стату-    

са и, наконец, оснований лишения этого статуса, то специаль-    

но-правовое содержание конституционной ответственности зна-    

чительно глубже.    

-70-