3.3. Конституционная законность и конституционная ответственность    

Социалистическая законность выражает сущность гаран-    

тирования правовых норм: их реализация невозможна без    

обеспечения законности. Не случайно в литературе принцип    

социалистической законности и принцип юридической гаран-    

тированности правовых норм ставятся в один ряд. (*40). Что ка-    

сается конституционной ответственности, то она способствует    

-88-    

укреплению законности непосредственно в сфере осуществле-    

ния народовластия, улучшению деятельности советских орга-    

нов и каждого депутата за претворение в жизнь воли избира-    

телей. (*41).    

Принцип социалистической законности с объективной сто-    

роны предполагает наличие режима законности, с субъектив-    

ной стороны он предстает в виде требования ко всем и каж-    

дому (и - прежде всего! - к государственным органам) соб-    

людать законы и основанные на них нормативные акты. В    

результате обеспечивается полнейшая уверенность членов со-    

циалистического общества в неприкосновенности их личнос-    

ти, в гарантированности реализации ими своих прав. Мы пол-    

ностью согласны с существующим в литературе и с новой си-    

лой прозвучавшим в статье В. М. Горшенева мнением о том,    

что <главной сущностной характеристикой социалистической    

законности является определение ее в качестве  режима,    

атмосферы взаимоотношений личности и государственной    

власти>. (*42). Такое понимание законности особенно важно для    

уяснения ее сущности в сфере государственно-правовых отно-    

шений: прежде всего в этой сфере наиболее ярко проявляет-    

ся единство социалистической законности с такими явления-    

ми, как демократия, народовластие, конституционный строй,    

свобода личности. Именно в таком ключе раскрывается прин-    

цип социалистической законности в ст. 4 Конституции СССР.    

Отношения между личностью и государством в социалис-    

тическом обществе составляют <исходный и конечный пункт>    

всей сферы государственно-правовых отношений, законность    

же в государственно-правовой сфере - основа всей закон-    

ности. Конституционное ядро социалистической законности    

формируется прежде всего в системе политических отноше-    

ний, образующих фактическую конституцию. Эти отношения    

составляют предмет государственного (конституционного) пра-    

ва на уровнях их государственного опосредования в систе-    

ме <общество - коллектив - личность>.    

Ю. П. Еременко рассматривает соблюдение Советской    

Конституции в качестве ядра социалистической законности,    

исследует конституционную законность в ее зависимости от    

конституционного строя. (*43). Идеи Ю. П. Еременко являются    

чрезвычайно важными для понимания социалистического кон-    

ституционализма. Однако в его трактовке конституционной    

законности далеко не все бесспорно. Так, определение закон-    

ности через категорию обязанности заставляет усомниться в    

способности такого определения высветить суть законности    

как явления конституционного строя. Во-первых, почему явле-    

ние, фактическое содержание которого выходит за пределы    

юридического бытия, все же определяется через юридическую    

категорию конституционной обязанности? Во-вторых, в психо-    

логическом аспекте (в книге не раз затрагивается социально-    

-89-    

психологическая структура законности) человек с развитым    

чувством законности не только добросовестно исполняет кон-    

ституционную обязанность соблюдать законы, но и активно    

противостоит незаконным проявлениям в отношении себя, не    

допускает нарушения своих прав, в том числе права на    

<участие в управлении государством> как сущностного при-    

знака конституционного строя. Такое понимание законности    

служит, на наш взгляд, важным аргументом выделения кон-    

ституционной законности из общей социалистической, которое    

отстаивает автор. Интересно, что при характеристике закон-    

ности как элемента конституционного статуса личности ав-    

тор сам приходит к выводу, что законность предстает не    

только как конституционная обязанность, но и как субъектив-    

ное конституционное право личности, как конституционное    

<право-обязанность> (с. 92-93).    

Определение законности через категорию конституцион-    

ной обязанности лишает категорию конституционной закон-    

ности самостоятельного значения. Вряд ли можно очертить    

конституционную законность на фоне общей социалистичес-    

кой законности практически (теоретически конституционное    

ядро социалистической законности представить нетрудно),    

если соблюдение конституционного и <неконституционного>    

законодательства в равной мере есть конституционная обя-    

занность. Поэтому <высвечивать> конституционную закон-    

ность нужно, видимо, не <снаружи>, а <изнутри>, т. е. идти    

от сущности конституционного строя. И если обеспечение об-    

щей законности в равной мере ложится и на государственный    

аппарат, и на граждан, то обеспечение ее конституционного    

<ядра> как показатель конституционности государственного    

строя обращено к государственному аппарату и гражданам    

все-таки разными сторонами: к власти - обязанностью, а к    

гражданам - правом; так что режим законности и в самом    

деле предстает как система <отношений законности>. При та-    

ком понимании происходит не противопоставление субъектов    

законности друг другу, а четкое уяснение ответственности    

власти за конституционное состояние законности, ведь имен-    

но власти принадлежит определяющая роль в создании ре-    

жима законности (с. 69).    

В Россию, например, осознание этого обстоятельства    

пришло очень давно, вместе с осознанием европейских рево-    

люций и буржуазного конституционализма. Так, А. П. Куни-    

цын в речи, произнесенной на торжественном акте по случаю    

открытия Царскосельского лицея 19 октября 1911 г., сказал:    

<Приуготовляясь быть хранителями законов, научитесь преж-    

де сами почитать оные; ибо закон, нарушаемый блюстителя-    

ми оного, не имеет святости в глазах народа>. (*44).    

Следует согласиться с данной В. В. Лазаревым харак-    

теристикой социальных функций норм, опосредствующих пра-    

-90-    

воприменительную деятельность: <Само существование по-    

добных норм является психологической преградой на пути    

чрезмерной относительной самостоятельности сословия право-    

применителей... Задача сводится к тому, чтобы предупредить    

действие отрицательных (с позиций класса) личностных ка-    

честв должностного лица. Поэтому, в частности, и для того,    

чтобы власть не приобрела черты самого администратора, не-    

обходима нормативно-правовая урегулированность управлен-    

ческой деятельности... Что же, спрашивается, должны быть    

разные законы для граждан и правоприменителей...? Разуме-    

ется, в той части, в какой речь идет о соблюдении норм (будь    

то правовых или моральных) в общении служителей закона    

как обычных людей с другими обычными людьми, законы    

должны быть одинаковыми. Но как только правоприменитель    

вступает в общение с гражданином в качестве лица, облечен-    

ного властными полномочиями, начинают действовать не     

только общие для того и другого нормы, но и специфические    

для каждого в отдельности.    

Среди всех обстоятельств, обусловливающих такую неод-    

нородность правового регулирования, следует подчеркнуть    

разницу в психических процессах, протекающих в головах    

того или другого участника общественного отношения. Зако-    

нодатель в характере и методах осуществления своих велений    

не может игнорировать реальное положение (социальную    

роль) их адресатов, равно как и его отражение в психической    

жизни людей>. (*45).    

Законность в ряду гарантий конституционных норм и в    

ее соотношении с ответственностью как многофункциональной    

гарантией конституционных норм занимает совершенно осо-    

бое место, непосредственно характеризуя режим гарантиро-    

вания. По сути дела, гарантии правовых норм есть гарантии    

законности, и наоборот. Это как раз тот случай, когда при-    

чинно-следственная связь прямая и обратная; причина и след-    

ствие меняются местами: чтобы была законность, необходимо    

неукоснительно соблюдать законы, осуществлять правовые    

нормы, а с другой стороны, чтобы нормы права действитель-    

но были гарантированы, необходима законность как условие,    

как предпосылка, как <правовая обстановка>. <Без законода-    

тельства невозможна законность; но без нее право, в свою    

очередь, свелось бы просто к своду благих пожеланий, запи-    

санных на бумаге. Законы и законность нужно рассматри-    

вать в их взаимозависимости и обусловленности>. (*46). П. И.    

Стучка, опираясь на ленинские высказывания, писал, что    

первым условием законности служит сам закон. (*47). Нарком    

юстиции Д. И. Курский также отмечал, что если не будет в    

государстве твердой, достаточно разработанной системы норм    

права, то все разговоры о законности будут лишь эффектным    

словом. (*48). Выполнение требований Социалистической закон-    

-91-    

ности обеспечивает установление в общественных отношениях    

такого порядка, который соответствует выраженной в законах    

воле советского народа. Основная ответственность за обеспе-    

чение законности в сфере реализации конституционных норм    

ложится на правоприменителей - органов государства, ибо-    

<правоприменение - властное организующее начало в сфере    

реализации права. (*49).    

Гарантирующее значение принципа социалистической за-    

конности выражается в том, что он запрещает обход законов    

под какими бы то ни было <благонамеренными> предлогами,    

не допускает противопоставления законности и целесообраз-    

ности, является обязательным для всех, так как нет таких лиц,    

которые стояли бы выше закона. Гарантирующее значение    

принципа социалистической законности выражается и в том,    

что не допускается реализация одних правовых норм с нару-    

шением других, так сказать, реализация <во что бы то ни    

стало>. Недопустимы как превышение должностными лицами    

своих полномочий, пренебрежение процессуальными правила-    

ми и т. п., так и самоуправство граждан, <защищающих> свои    

права, пренебрежение к правам других граждан. Иными сло-    

вами, гарантии реализации правовых норм должны быть за-    

конными (отдельные благие намерения могут достигаться    

иногда не совсем законными средствами), т. е. опираться на    

правовую силу применяющих право субъектов, а не на ка-    

кую-то иную их силу, <законную> или незаконную (силу ав-    

торитета, обаяния, силу <делового>, <нужного> человека, на-    

конец, силу <связей> и т. п.).     

В одной и той же юридической ситуации один человек    

чувствует себя скорее просителем, чем носителем действи-    

тельно принадлежащего ему права, другой же - наоборот,    

использует всю свою <социальную энергию> в поисках лазеек    

в праве для подведения себя под выгодную юридическую си-    

туацию. И если в первом случае возникает проблема изуче-    

ния причин юридического бессилия гарантий, их замыкания    

на негативных социальных факторах, возникающих в социаль-    

ной среде правореализации, то во втором - проблема <зло-    

употребления гарантиями>. И ту и другую проблему нельзя    

решить только с помощью права, поскольку это проблема ан-    

типодов нашей идеологии, нравственности, а это социальное    

зло при одностороннем <наступлении> права (наращивании    

правовых запретов) не исчезает, а лишь видоизменяется, об-    

лекается в новые личины.    

Гарантирующее значение принципа социалистической за-    

конности распространяется не только на правоосуществление,    

но и на правотворчество. Это означает, что сами гарантируе-    

мые нормы должны соответствовать принципу законности. К    

примеру, если в решении исполкома местного Совета народ-    

ных депутатов содержатся нормы, нарушающие действующее    

-92-    

законодательство, то принцип законности требует нераспро-    

странения гарантий на эти нормы. Разумеется, сказанное ка-    

сается в первую очередь правотворческих органов, их взаимо-    

отношений. Так, одной из гарантий принципа подотчетности в    

представительной системе служит право отмены решений под-    

отчетных звеньев в случае нарушения принципа законности.    

К такой же гарантии относится и прокурорский надзор. Впро-    

чем, несмотря на законодательный принцип недействия актов,    

противоречащих Конституции, и несмотря на то, что при кол-    

лизии норм разного иерархического уровня должны приме-    

няться нормы высшего уровня, <вызывает сожаление другое:    

почти полное отсутствие протестов прокуратуры на ... право-    

применительные акты, в основу которых были положены нор-    

мативные акты органов управления, вступившие в противоре-    

чие с Конституцией СССР, Основами, кодексами>. (*50).    

В. О. Лучин констатирует, что <непосредственное дейст-    

вие Конституции почти не воспринимается практикой. В дея-    

тельности большинства государственных органов, обществен-    

ных организаций, их должностных лиц случаи разрешения    

конкретных дел со ссылкой на Конституцию встречаются    

очень редко. Создается впечатление, что возник своеобразный    

психологический барьер, срабатывают политические и право-    

вые стереотипы, явно расходящиеся с реальными регулятив-    

ными возможностями Конституции>. (*51). А если тем паче слу-    

чаи преодоления законодательных противоречий приостанав-    

ливаются <силовым приемом> практики, у подавляющего    

большинства правоприменителей складывается ошибочное    

убеждение в том, что лишение дефектного акта юридической    

силы может последовать лишь в результате его специальной    

отмены. (*52). На основе исследования практики В. Н. Никитин-    

ский отмечает, что <по целому ряду вопросов фактически дей-    

ствующими актами оказываются не законы СССР, а противо-    

речащие им подзаконные акты>. (*53). Иными словами формули-    

рует ту же самую проблему К. Ф. Шеремет: <К сожалению,    

на практике иногда возникает тенденция к своеобразной ни-    

велировке государственно-правового авторитета всех норм    

(включая конституционные) в сфере организации и деятель-    

ности Советов и их органов. Думается, что реализация кон-    

ституционных институтов всегда должна рассматриваться как    

особая процедура, которая обеспечивается установлением со-    

вершенно четкого круга ответственных за эту процедуру ор-    

ганов и должностных лиц>. (*54).    

К сожалению, стереотипы практического отношения к    

Конституции как к <ненастоящему> праву находят отражение    

и в научных конструкциях, например в теории многостадийнос-    

ти реализации субъективного права, теории, которая ставит    

под сомнение саму возможность реализации неконкретизиро-    

-93-    

ванного в текущем законодательстве конституционного права,    

Конечно, реализация субъективного права не одномоментна    

и в этом смысле многостадийна, но преподнесение стадий в    

качестве уровней конкретизации в конечном счете противоре-    

чит реальности конституционных прав, высшей юридической    

силе Конституции и интересам повышения ее авторитета в     

правоприменительной деятельности. Именно следствием этих,    

теорий является то, что в приговорах и решениях судов, ре-    

шениях местных Советов народных депутатов и их органов,    

приказах и инструкциях министров почти не встречаются    

ссылки на соответствующие статьи Конституции. Нельзя ста-    

вить реализацию конституционных норм в жесткую зависи-    

мость от их конкретизации, иначе конкретизация (как важ-    

нейшее средство гарантирования конституционных норм)    

вступит в противоречие со своей гарантирующей сущностью    

и превратится в некий символ официального признания юри-    

дического <бессилия> норм с повышенной степенью обобщен-    

ности правил поведения. Подобные теории приводят, наконец;    

<к признанию того факта, что до принятия детализирующего    

акта конституционная норма бездействует, а это противоре-    

чит юридической природе Конституции СССР как акта, дей-    

ствующего с момента принятия>. (*55).    

Наука призвана анализировать причины противоречий в:    

правовом регулировании и предусматривать гарантии разре-    

шения этих противоречий. В данном случае <задача состоит    

в том, чтобы, требуя точного, неуклонного исполнения зако-    

на, пока он не отменен, не допуская никакого своеволия со    

стороны его исполнителей, предоставить им достаточно широ-    

кий выбор средств, включая правовые, позволяющих своевре-    

менно выявить дефекты правотворческой деятельности и быст-    

ро, в предусмотренном законом порядке поставить вопрос об-    

отмене или изменении такого акта>. (*56). Да, это гарантия раз-    

решения отмеченного противоречия, однако не решение проб-    

лемы: ответственность за просчеты нормотворчества перекла-    

дывается на тех, кто от этих просчетов страдает. В самом    

процессе нормотворчества должны быть средства, обеспечи-    

вающие конституционную законность на всех уровнях нормо-    

творчества. Например, было бы конституционно правильно    

признавать юридическую силу ведомственного нормативного    

акта лишь после подписания его министром юстиции (ответ-    

ственность за юридические просчеты акта ложится непосред-    

ственно на данного министра).    

Советские ученые отстаивают необходимость принятия    

специального закона о нормотворчестве, что являлось бы дей-    

ственной гарантией принципа верховенства закона - важ-    

нейшего требования социалистической законности. (*57). По отно-    

шению к развитому социалистическому обществу в литерату-    

-94-    

ре указывается на необходимость возрастания роли закона    

во всех сферах регулирования общественных отношений как    

на тенденцию в области изменения правовых форм воздейст-    

вия на общественное и индивидуальное правосознание. Учет    

иерархии, юридической силы правовых норм имеет важное    

значение в процессе их гарантирования. Усиление гарантий    

прав личности, пишет В. А. Патюлин, нашло, в частности, вы-    

ражение в возведении в ранг конституционных ряда юриди-    

ческих гарантий, содержащихся ранее в текущем законода-    

тельстве. (*58).    

С обеспечением эффективности правовых норм связана    

такая важная проблема, как соотношение числа законов и    

подзаконных актов, нормативных предписаний и актов их    

применения. Например, имея весьма ограниченный аппарат,    

который не может в полной мере квалифицированно пользо-    

ваться огромным числом нормативных актов (постановлений    

правительства, ведомственных инструкций, положений и т.п.),    

исполкомы местных Советов зачастую не реализуют своих    

полномочий и прав, а нередко и обязанностей. (*59).    

Проблема конституционной законности - это не только    

обеспечение неуклонного соблюдения конституционных прин-    

ципов и норм в текущем нормотворчестве и нормоосуществле-    

нии, но и правильное соотношение между нормотворчеством    

и нормоосуществлением в деятельности всех органов государ-    

ства, и прежде всего его политической основы - Советов на-    

родных депутатов. Осуществление исполнительно-распоряди-    

тельных функций Советов как <работающих корпораций>    

опять-таки через нормотворчество вместо непосредственного    

исполнения, прямого проведения в жизнь уже имеющихся    

нормативных актов обесценивает закон и нормотворчество в    

целом. Из-за бумажного потока страдает в итоге живое де-    

ло правоприменения. В деятельности Советов народных депу-    

татов, равно как и в деятельности любых других органов,    

проявляет себя, видимо, закон оптимального соотношения    

между объемом правоприменения и объемом нормотворчест-    

ва, предназначенного для соответствующей сферы правопри-    

менения. Возможны диспропорции в ту или другую сторону.    

Например, в последнее время наметилась тенденция роста    

<удельного веса> нормативных актов в деятельности Советов,    

что отнюдь не всегда приводит к соответствующему качест-    

венному сдвигу правоприменительной деятельности, если, ко-    

нечно, не рассматривать нормотворчество (а такое рассмот-    

рение в известных пределах допустимо) в качестве этапа пра-    

воприменения. Однако <создать необозримое число законов    

значило бы пожертвовать общерегулятивной сущностью>, (*60),    

прежде всего, в деятельности исполнительно-распорядитель-    

ного аппарата.    

-95-     

Беда не в том, что Советы нормотворчествуют (как выс-    

шие органы власти на местах Советы должны принимать обя-    

зательные на их территории решения), а в том, что местное    

нормотворчество отнюдь не всегда сродни <жизнетворчеству>.    

Эффективность решений, принимаемых <во исполнение> нор-    

мативных актов вышестоящих исполнительных органов ведом-    

ственного нормотворчества в условиях, когда <нельзя при-    

знать, что сессионная работа Советов полностью отвечает вы-    

соким требованиям Основного Закона общенародного госу-    

дарства>, (*61), оставляет желать лучшего. И хотя <правотвор-    

чество, в отличие от правоприменения, более восприимчиво к    

мероприятиям, осуществляемым в рамках юридической поли-    

тики>, (*62), нельзя признать нормальным, что нормотворческий    

акцент падает не на сессии, а на исполнительно-распоряди-    

тельный аппарат; что распоряжения исполкома принимают-    

ся чаще всего по его внутреннеструктурным вопросам, а вся    

основная правоприменительная, управленческая деятельность    

облекается в форму решений исполкома.    

Конечно, проблема эффективности решений Советов -    

значительно более широкая социальная проблема, нежели    

уточнение юридических свойств принимаемых Советами ак-    

тов. Соотношение сферы нормотворчества и сферы управле-    

ния различно для разных звеньев Советов. Границы этих раз-    

личий в соответствии с принципом демократического центра-    

лизма должны учитываться применительно к Советам каждо-    

го вида, исходя из специфики их правового статуса. Должно    

учитываться также разное соотношение элементов <автори-    

тарности> и <автономности> в методах регулирования поведе-    

ния в различных областях общественных отношений. А это,     

в свою очередь, нуждается в теоретической разработке.    

В условиях конституционного строя, предполагающего    

взаимную конституционную ответственность государства и    

личности, простое <законопослушание> со стороны граждан    

не может удовлетворять потребностям функционирования и    

развития социалистического общества. (*63). Утверждение Ю. П.    

Еременко о том, что <подчинение есть имманентно присущее    

законности свойство>, (*64), представляется более применимым    

к правопорядку. Вполне возможен жесткий правовой поря-    

док, основанный на подчинении власти при неконституцион-    

ности самой власти. Думается, именно конституционная за-    

конность как элемент конституционного строя позволяет об-    

наружить разницу между понятиями законности и правопо-    

рядка.    

Учет диалектических противоречий социализма приводит    

в настоящее время к выводу о несостоятельности прямоли-    

нейного отрицания возможного расхождения между консти-    

туционно провозглашенными принципами и правопорядком.    

-96-    

<В социалистическом обществе, - пишет чл.-корр. АН ГДР,    

директор Института теории государства и права АН ГДР    

В. Вайхельт, - не исключена возможность противоречия    

между действующим правопорядком и конституцией>. (*65). Ес-    

ли данное противоречие существует в рамках диалектически    

развивающейся конституционной действительности и в конеч-    

ном счете <ведет к постоянному <равнению> конституции на    

прогресс>, (*66), то такое противоречие в известных пределах воз-    

можно в рамках конституционной законности. Границы это-    

го противоречия очерчены рамками социалистического кон-    

ституционного строя. Гарантией ненарушения указанных ра-    

мок является конституционная ответственность власти перед    

народом за обеспечение конституционного режима    

законности.    

Если же противоречие между конституцией и правопоряд-    

ком объясняется не диалектическими противоречиями как ис-    

точником развития в рамках конституционного строя, а на-    

рушениями самого конституционного строя, то налицо анта-    

гонизм между <подчиненным власти правопорядком и уже не    

подчиняющейся> ей законностью. Ослабление конституцион-    

ной ответственности власти как гарантии от деформации пра-    

вопорядка приводит к ослаблению законности как гарантии    

демократии, конституционного строя. <Отклонение эмпири-    

ческих юридико-нормативных актов от сущности социалис-    

тического права может быть различным. В своем крайнем    

выражении оно может привести к более или менее обширной    

деформации социалистического правопорядка и даже к его    

<левому> или <правому> контрреволюционному перерожде-    

нию>. (*67). И хотя это - крайняя степень деформации право-    

порядка, возможная лишь как проявление антисоциалисти-    

ческой деформации политической надстройки вообще, нель-    

зя считать <безобидными> для социализма, тем более на    

высокой стадии его развития, любые противоречия между    

конституцией и текущим нормотворчеством, между законами    

и подзаконными актами. <Не подвергая сомнению полезность    

подзаконных актов, их достоинства, способность оперативней    

закона отзываться на изменение жизненных условий, созна-    

вая, что в иерархии правовых актов им принадлежит свое    

место, что с их помощью выверяются многие положения,    

которые затем преобразуются в нормы закона, нельзя вместе    

с тем не предостеречь от одной опасности: подобным регули-    

рованием отношений в ряде случаев легализуется бездействие    

или обход закона>. (*68).    

Реальное обеспечение законности, исходя из государст-    

венной власти, постоянно корректируется уровнем требова-    

ний граждан на ее осуществление. Однако законность не мо-     

жет быть обеспечена ими самими, так как гражданин может    

-97-    

лишь пожаловаться на беззаконие, обратиться за защитой,    

потребовать восстановления законности, а восстановить ее    

своими силами он не может. Правопорядок же основывается    

на правомерном поведении самих граждан. Образно говоря,    

правопорядок - <законопослушная> часть законности. На-    

рушения законности эхом отзываются на состоянии правопо-    

рядка. Более высокие требования к правосознанию, конститу-     

ционной культуре работников государственных органов, ад-    

министрации предприятий и учреждений объясняются тем,    

что, нарушая законы, они не только посягают на права и ин-    

тересы граждан, государственных органов, общественных ор-    

ганизаций, но и нарушают конституционные основы советско-    

го общественного и государственного строя, (*69), компрометиру-    

ют конституционный строй.    

-98-