2.2. Предпосылки государственно-правовой ответственности. Особенности государственно-правовых санкций    

Предпосылкой государственно-правовой ответственности    

как вида юридической ответственности является ее закрепле-    

ние в праве. В силу того, что в литературе нередко происхо-    

дит смешение понятий предпосылок юридической ответствен-    

ности и ее оснований, необходимо в первую очередь разгра-    

ничить эти явления.    

Общепризнанным является выделение в основаниях пра-    

вовой ответственности двух сторон: нормативной (т. е. на    

основании чего лицо может нести юридическую ответствен-    

ность) и фактической (за что несет ответственность конкретное    

лицо). (*12). И все же, как признают И. С. Самощенко и М. X.    

Фарукшин, вопрос о предпосылках правовой ответственности    

не следует отождествлять с вопросом о ее основании: <Ответ    

на первый из них показывает, почему вообще возможна и    

необходима правовая ответственность... а на второй - когда    

эта ответственность наступает, когда она законна и обосно-    

ванна>. (*13).    

Отсюда предпосылки - это общие, нормативные условия    

данного вида ответственности, а основание - конкретное,    

фактическое условие, по наступлении которого ставится воп-    

рос об ответственности.    

Эффективность ответственности зависит от того, насколь-    

ко совершенно или несовершенно законодательство. Норма-    

тивные предпосылки государственно-правовой ответственнос-    

-55-    

ти, на наш взгляд, разработаны недостаточно. Причины су-    

ществующего положения таковы: а) переоценка того факта,    

что на охрану норм советского государственного права    

направлена вея система советского права; б) абсолютиза-    

ция неправовых средств воздействия на субъектов государ-    

ственного права; в) специфичность самих субъектов совет-    

ского государственного права, как бы нахождение их на     

вершине правовой <иерархии>; г) специфика вины в сфере    

государственно-правовых отношений и особенности неправо-    

мерного поведения в этой сфере; д) отсутствие должного вни-    

мания к процессуальной стороне в советском государствен-    

ном праве; е) недостаточность разработки общетеоретических    

проблем юридической ответственности, не позволявшей до    

недавнего времени обобщить их на более высоком уровне.    

Правовое регулирование ответственности имеет сложную    

структуру. Оно состоит из: 1) правовых норм, определяю-    

щих возможное и социально необходимое поведение; 2) зап-    

ретов; 3) системы санкций: 4) предписаний, определяющих    

процесс реализации ответственности.    

В структуре нормативных предпосылок ответственности    

первый из указанных видов норм предопределяет соответ-    

ствующий (отраслевой) вид юридической ответственности,    

прежде всего в ее позитивном аспекте. В этом аспекте в лю-    

бой отрасли права имеется своя ответственность.     

Нормы-запреты играют роль нормативной предпосылки    

своеобразного перехода от позитивного аспекта ответствен-    

ности к негативно-ретроспективному. Зачастую это одновре-    

менно и переход от одной отрасли к другой, если правовое    

регулирование негативных проявлений в отраслевой сфере    

является предметом уже другой отрасли.    

Вместе с тем существование запретов не означает, что в    

некоторых отраслях вообще нет ответственности в ее нега-    

тивном аспекте. Так, государственное право, устанавливая    

запреты, тем самым негативно оценивает соответствующие    

виды поведения, а то и прямо выражает негативную оценку.    

В конечном счете негативная оценка государством наруше-    

ний государственно-правовых норм содержится в санкци-    

ях. (*14).    

Ответственность как юридический институт формируется    

только тогда, когда образуется однородная система санкций    

либо по отраслевому, либо по функциональному критерию.    

Следовательно, санкции как масштабы негативной оценки    

играют системообразующую роль по отношению к ответствен-    

ности, в силу чего структура отраслей права и структура    

видов ответственности не совпадают. Выявление специфичес-    

ких санкций в советском государственном праве явилось од-    

-56-    

ной из причин постановки вопроса о государственно-правовой    

ответственности. (*15). Во всяком случае, санкция является обя-    

зательным атрибутом ретроспективной государственно-право-    

вой ответственности.    

Исходя из достаточно устоявшегося в теории права пред-    

ставления о санкциях, в советском государственном праве    

можно выделить следующие санкции:    

лишение гражданства (<высшая мера> государственно-    

правовой ответственности, обнажающая политическую на-    

правленность ответственности в советском государственном    

праве); досрочное переформирование подотчетного органа    

(этим правом обладают представительные органы);    

отмена, приостановление актов (в частности, отмена ре-    

шения Советов народных депутатов вышестоящим Советом,    

приостановление решения исполнительным комитетом выше-    

стоящего Совета); отмена Верховным Советом актов Совета    

Министров (например Регламент Верховного Совета Башкир-    

ской АССР предусматривает отмену актов Совета Министров    

Башкирской АССР ее Верховным Советом);    

освобождение от должности (эта санкция закреплена    

лишь в отношении министров, которые в период между сес-    

сиями могут быть освобождены от должности Президиумами    

Верховных Советов с последующим утверждением Верховны-    

ми Советами, хотя возможна в отношении всех должностных    

лиц, избираемых или утверждаемых на сессиях Советов);    

признание недействительным юридически значимого резуль-    

тата (эта санкция встречается в сфере отношений по выбо-    

рам депутатов, судей: отмена результатов голосования, при-    

знание выборов недействительными, кассация полномочий де-    

путата);    

отзыв депутата избирателями (в этой санкции проявля-    

ется демократический характер нашей представительной си-    

стемы) ;    

досрочное прекращение полномочий депутата по реше-    

нию представительного органа (эта санкция применяется в    

настоящее время лишь в том случае, если в отношении лица,    

являющегося депутатом, вступил в законную силу обвини-    

тельный приговор);    

дисциплинарные санкции (освобождение от должности мож-    

но рассматривать в качестве крайней меры, а в сфере госу-    

дарственно-правовой ответственности возможны и иные дис-    

циплинарные меры государственно-правового характера, не-    

которые из которых фактически применяются);    

лишение орденов, медалей и почетных званий Союза ССР    

и союзных республик, а также почетных званий автономных    

республик (эту санкцию может применять Президиум Верхов-    

ного Совета);    

-57-    

<процессуальные санкции> (они содержатся в регламен-    

тах различных Советов народных депутатов на случай нару-    

шения процессуальных норм).    

Не всякая санкция в советском государственном праве    

представляет собой меру ответственности. Например, отмена    

и приостановление актов нижестоящих Советов вряд ли, на    

наш взгляд, может рассматриваться как мера ответственнос-    

ти; вывод о том, что нижестоящие Советы несут ответствен-    

ность перед вышестоящими Советами (ответственность в ее    

ретроспективном смысле), даже перед их президиумами, яв-    

ляется антиконституционным. (*16).     

Но и в позитивном смысле Советы не могут быть субъ-    

ектами государственно-правовой ответственности как ответ-    

ственности перед вышестоящим Советом. Е. И. Козлова пра-    

вильно пишет, что <подчинение нижестоящих Советов выше-    

стоящему не закреплено в Конституции>. (*17). Действительно,    

Совет как орган государственной власти ответствен перед на-    

селением своей территории. Если же допустить ответствен-    

ность представительных органов не только перед населением,    

которое они представляют, но и перед вышестоящим предста-    

вительным органом, то на практике это выльется в конечном    

счете в ответственность нижестоящего Совета перед выше-    

стоящим исполкомом, реализующим компетенцию Совета    

между сессиями.    

По этой же причине действующая Конституция СССР от-    

казалась от того порядка разрешения разногласий между    

палатами Верховного Совета СССР, который был закреплен    

в ст. 47 Конституции СССР 1936 г., от возможности роспус-    

ка палат Верховного Совета СССР Президиумом Верховного    

Совета СССР.    

Впрочем, подобные санкции, в том числе и санкция ст. 47     

Конституции СССР 1936 г., не могут рассматриваться в ка-    

честве мер ответственности: это превентивно-охранительные    

меры, вытекающие из единой природы и организационного :    

единства представительной системы СССР. Согласно ст. 143    

и 149 Конституции РСФСР, вышестоящие местные Советы    

вправе отменять акты нижестоящих, а их исполкомы - ре-    

шения и распоряжения нижестоящих исполкомов. Однако это    

право исполняется крайне редко, хотя, как отмечает С. А.    

Авакьян, <происходит так отнюдь не потому, что нижестоя-    

щие исполкомы и Советы не принимают незаконных реше-    

ний>. (*18). Думается, что названная конституционная санкция    

является конкретно-организационной мерой, проявлением    

позитивной ответственности Советов и исполкомов за безуп-    

речность правовых форм осуществления народовластия. То,    

что эту санкцию применяют вышестоящие Советы и исполко-    

мы, вовсе не говорит об ответственности перед ними ниже-    

стоящих Советов. Наоборот, вышестоящие Советы и их ис-    

-58-    

полкомы, в принципе, конституционно ответственны за выяв-    

ление и своевременную отмену незаконных актов нижестоя-    

щих исполнительно-распорядительных органов. Таким обра-    

зом, субъект, перед которым Совет несет ответственность за    

осуществление местной власти, и субъект, который применя-    

ет санкцию отмены незаконного решения Совета, - это раз-    

ные субъекты: в первом случае население на территории дан-    

ного Совета, во втором - вышестоящий Совет.    

Санкция <признания недействительности> также высту-    

пает как особая охранительная государственно-правовая ме-    

ра, а не мера ответственности. Конкретные же виновные ли-    

ца в приведенных случаях применения санкций, не являющих-    

ся мерами ответственности, могут и должны понести опреде-    

ленную юридическую ответственность, в том числе и госу-    

дарственно-правовую, например возмещение материального    

ущерба, наступившего в результате исполнения незаконного    

акта.    

В каждом виде ответственности - свое содержание <от-    

рицательных> последствий, наступающих для виновного в    

неправомерном поведении. В государственно-правовых мерах    

ответственности на первое место выдвигаются не компенса-    

ционные, не репрессивно-личностные моменты, а морально-    

политические, общественно-организационные. А такие ме-    

ры, как принуждение к исполнению обязанностей, замена не-    

исполненной обязанности новой обязанностью, не характер-    

ны для государственно-правовой ответственности.    

Необходима осторожность в отношении такого последст-    

вия, как ограничение статуса. Во-первых, в большинстве слу-    

чаев государственно-правовая ответственность имеет дело со    

специальным государственно-правовым статусом, ограничение    

которого невозможно, антиконституционно. Например, в слу-    

чае досрочного переформирования исполнительного органа    

происходит не ограничение компетенции данного органа, а    

лишение специального статуса отдельных или всех его членов.    

Во-вторых, ограничение общего конституционного статуса    

гражданина, применявшееся до 1936 г. по социально-классо-    

вым мотивам, в настоящее время возможно <в связи с дей-    

ствиями лица, группы лиц>. (*19). Так, в определенных конститу-    

ционных правах ограничены лица, находящиеся в местах за-    

ключения. Не исключена возможность таких мер, как запре-    

щение занимать должности, избираемые или утверждаемые    

на сессиях Советов, запрещение занимать определенные долж-    

ности на определенный период. Собственно, лишение специ-    

ального государственно-правового статуса означает практи-    

чески невозможность его вторичного приобретения. Иное де-    

ло - лишение общего государственно-правового статуса: <Ли-    

цо, утратившее гражданство СССР, может быть по его хо-    

датайству восстановлено в гражданстве СССР решением    

-59-    

Президиума Верховного Совета СССР> (ст. 19 Закона СССР    

о гражданстве СССР). Поскольку законодатель не связыва-    

ет возможность восстановления в гражданстве СССР с ос-    

новациями утраты гражданства СССР, а одним из оснований    

является лишение гражданства СССР (ст. 16 указанного За-    

кона), постольку не исключается возможность восстановле-    

ния в гражданстве СССР лица, утратившего этот статус    

вследствие лишения гражданства.    

Что касается ущемления имущественного положения, то    

все исследователи государственно-правовых санкций сходят-    

ся на том, что санкции в государственном праве не имеют    

имущественного содержания. Однако с этим нельзя согла-    

ситься. Помимо того, что ранее применялась (ныне приоста-    

новлена) такая имущественная санкция, как возмещение за-    

трат на обучение в высшем учебном заведении в случае вы-    

езда за границу, в определенном смысле носит конституци-    

онный характер такая новая имущественная санкция, как    

возмещение материального ущерба лицом, издавшим незакон-    

ный акт, а также имущественная ответственность государст-    

ва перед гражданами в случае незаконных действий его долж-    

ностных лиц (по примеру других стран). Да и такая мера, как    

взыскание с виновного денежных средств за вынужденный    

прогул депутата, встречающаяся на практике, имеет государ-    

ственно-правовую направленность.    

Такое отрицательное последствие, как выражение осуж-     

дения без ущемления статуса, обладающее большими диф-    

ференцирующими возможностями, слабо применяется в го-     

сударственно-правовой ответственности, так как нет норма-    

тивных предпосылок для этого. А отсутствие централизован-    

ного нормативного закрепления данных мер объясняется, во-    

первых, непризнанием дисциплинарных государственно-право-    

вых мер, а во-вторых, недостаточным вниманием к общест-    

венным мерам воздействия на субъектов советского государ-    

ственного права. Например, большое значение может приоб-    

рести практика персональной отчетности отдельных работни-    

ков государственного аппарата перед коллективами трудя-    

щихся, выявление их мнения о деятельности того или иного    

работника, о его авторитете, более широкое использование    

права отзыва (по решению собраний трудящихся) должност-    

ных лиц, не оправдавших оказанного доверия, и освобожде-    

ния от занимаемых постов обюрократившихся работников. (*20).     

Признание ответственности субъектов советского государ-    

ственного права означает и предоставление им широких воз-    

можностей для успешного осуществления своих полномочий,    

наличие гарантий политического, организационного, общест-    

венного характера, создание такой атмосферы, в которой от-    

ветственные лица могли бы добиться ожидаемых от них ре-    

зультатов, своевременно устранять недостатки, повышать пра-    

-60-    

вовую культуру. Вот в каком смысле следует понимать по-    

ложение С. А. Авакьяна о том, что <в механизме обеспечения    

реализации государственно-правовых норм государственно-    

правовая ответственность стоит отнюдь не на первом плане,    

уступая очередь служащим той же цели важным политико-    

организационным факторам>. (*21). Но это не умаляет значения    

государственно-правовых санкций и государственно-правовых    

мер ответственности. Институт государственно-правовой от-    

ветственности не только не <скомпрометировал> бы государ-    

ственные органы, депутатов, а, наоборот, способствовал бы    

более полному воплощению принципа законности в их дея-    

тельности и, следовательно, повышению их авторитета.    

-61-