1.4. Правообеспечительная функция гарантий и ответственность    

Непосредственное  обеспечение реализации конститу-    

ционных норм - центральная функция гарантирования. Она    

предполагает такие методы гарантирования, без которых не-    

возможен либо затруднен сам правореализующий процесс.    

Гарантии правореализующего характера (правообеспечитель-    

ные гарантии) непосредственно <вплетены> в механизм реа-    

лизации конституционной нормы.    

Правообеспечительная функция гарантий конституцион-    

ных норм обеспечивается методами процедурно-процессуаль-    

ной регламентации, корреспондирующих предписаний, содей-    

ствия, конкретизации, учета и контроля. Нормативно-право-    

вые и организационные гарантии в процессе непосредствен-    

ной реализации конституционных норм сливаются в единый    

организационно-правовой механизм гарантий конституцион-    

ных норм. В каждом из правообеспечительных методов самую    

непосредственную роль играет ответственность, <позитивные>    

и <негативные> аспекты которой по-разному сочетаются в    

той или иной гарантии. И если одни гарантии больше кон-    

центрируют позитивный потенциал ответственности, то дру-    

гие эффективны лишь в случае оптимальности и обеспече-    

ния неотвратимости ретроспективных мер.    

Да и внутри позитивной ответственности наблюдается    

неоднородность проявления ее  гарантирующих элементов.    

О. Э. Лейст, например, различает ответственность позитив-    

ную, конститутивную, функциональную и персональную. (*57).    

И. Л. Бачило включает ответственность в само понятие орга-    

-34-    

на государственного управления в качестве одного из не-    

отъемлемых элементов этого понятия. (*58). Таким образом,    

И. Л. Бачило идет значительно дальше позитивного ответа    

на вопрос, входит ли ответственность специального субъекта    

в его компетенцию, статус. Такая концепция органа государ-    

ственного управления вносит важный вклад в теорию пози-    

тивной ответственности в сфере управления, которая, несом-    

ненно, имеет юридические характеристики. Эта концепция    

позитивной ответственности позволяет увидеть единство то-    

го, что О. Э. Лейстом названо разными видами позитивной    

ответственности. Ведь несение ответственности в качестве    

элемента понятия органа советского государственного управ-    

ления предполагает ответственность органа не просто за    

собственное функционирование, за реализацию собственной    

компетенции, статуса (конститутивная, статутная ответствен-    

ность), а за достижение целей управленческой деятельности,    

за реализацию стоящих перед органам задач, функций (функ-    

циональная ответственность).     

Во всех своих проявлениях позитивная ответственность    

персонально обращена к определенным субъектам в силу их    

статутного и функционального положения в управленческой    

сфере. В зарубежной социалистической науке ответствен-    

ность рассматривается как инструмент социального управле-    

ния. (*59). Если учесть, что реализация Конституции и права -    

один из каналов управления, то представляет повышенный    

интерес вопрос о дисциплинирующем воздействии позитив-    

ной ответственности на участников процесса правореализа-    

ции.    

Позитивную ответственность нельзя свести к одному    

лишь осознанию конституционного долга (тем более не име-    

ет отношения к юриспруденции понимание позитивной ответ-    

ственности как осознания <морального> и <гражданско-    

го> долга). И хотя абсолютно правильно утверждение, что    

<без интеллектуальной и волевой сферы субъекта не может    

быть ответственности>, (*60), есть в юридической позитивной от-    

ветственности не только субъективная, но и объективная сто-    

рона. Помимо юридически правильного понимания должност-    

ным лицом лежащих на нем в силу закона (!) обязанностей,    

есть еще и сторона, объективно проявляющаяся в отношени-    

ях ответственности, подконтрольности, подотчетности, ответ-    

ственного состояния.    

Более широко понимает объективную сторону позитив-    

ной юридической ответственности М. С. Строгович, включая    

сюда <требования, предъявляемые к лицу в отношении испол-    

нения им своих юридических обязанностей, меры, применяе-    

мые к лицам для обеспечения исполнения ими своих обязан-    

ностей, критерии, посредством которых определяется оценка    

-35-    

выполнения обязанностей>. (*61). В таком понимании единства    

субъективной и объективной сторон позитивная юридическая    

ответственность практически олицетворяет в себе, символи-    

зирует всю правообеспечительную функцию гарантирования,    

весь механизм реализации конституционных норм. Впрочем,     

это соответствует диалектике реализации правовых норм,    

механизм которой работает на <смазке> ответственности,    

функционирует в <силовом поле> ответственности.    

Так, всю систему взаимоотношений между органами уп-    

равления и Советами народных депутатов можно, исходя из    

конституционного характера их взаимоотношений, охаракте-    

ризовать как позитивную ответственность органов управле-    

ния перед Советами. (*62). Другой пример: принцип неотврати-    

мости ретроспективной ответственности правонарушителя    

есть в известном смысле и позитивная юридическая ответст-    

венность государственных органов, обязанных реализовать    

санкцию и обеспечить неотвратимость ответственности винов-    

ных.    

Правообеспечительный метод конкретизации предпола-    

гает как ответственность законодателя за обеспечение конк-    

ретизации конституционных норм, так и ответственность пра-    

воприменителя за правильное применение конституционных    

норм (и вообще обязанность их применения) при отсутствии    

конкретизирующих и процедурно-процессуальных норм.    

Гарантирование прав и свобод личности, гарантирование    

депутатских прав, депутатской деятельности, конституцион-    

ного статуса общественных организаций, трудовых коллекти-    

вов предполагает содействие государства и правообязанных    

органов. Субъектом конституционных отношений является    

государство, которое, предоставляя права, гарантирует их.    

Во взаимоотношениях с гражданами государство не только    

выступает контрагентом правоотношений, а, наоборот, приз-    

вано содействовать гражданам в реализации их прав, сво-    

бод, обязанностей, конституционного  долга, обеспечить    

все условия правореализации.    

Во-первых, государство создает условия юридически: ме-    

тодом конкретизации процесса реализации конституционных    

норм и созданием его процессуальных моделей. Во-вторых,    

оптимальные правовые условия, чтобы стать фактом практи-    

ки, должны поддерживаться организационно, ибо механизм    

гарантирования надежен лишь при наличии организационно-    

то режима гарантирования. И хотя наилучший организацион-    

ный опыт может стать нормой на уровне права, организа-    

ционные гарантии остаются относительно самостоятельными.    

Поэтому, например, наметившееся в законодательстве рас-    

ширение правовой регламентации организационных форм и    

методов работы Советов вовсе не приведет к исчезновению    

-36-    

в советском строительстве организационных средств, не уре-    

гулированных правом.  Проблема состоит в научном обо-    

сновании всех организационных форм и методов, которые    

остаются вне сферы правового регулирования, но играют    

большую роль в организации работы Советов и их органов.    

Именно на организационные гарантии приходится по-    

рою основной правообеспечительный акцент в повседневной    

деятельности государственных органов. Как бы хорошо ни    

регулировался, например, институт наказов избирателей в     

праве, в конечном счете реализация конституционного инсти-    

тута наказов зависит от организационных усилий ответст-    

венных субъектов. В соответствии с Конституцией СССР    

был принят новый общесоюзный акт о порядке рассмотре-    

ния и пополнения наказов избирателей - Указ Президиума    

Верховного Совета СССР от 1 сентября 1980 г. об органи-    

зации работы с наказами избирателей. (*63).    

Организационными усилиями ответственных субъектов    

мобилизуются позитивные, гарантирующие факторы социаль-    

ной среды, нейтрализуются негативные факторы, мешающие    

правореализации, эффективному действию правовых средств.    

Для того, например, чтобы Советы выступали не проси-    

телями во взаимоотношениях с предприятиями и учрежде-    

ниями вышестоящего подчинения, а строгими и требователь-    

ными хозяевами, в полной мере использующими свои коор-    

динационные и контрольные полномочия, (*64), необходимо хоро-    

шо знать законодательство о Советах, в полную меру ис-     

пользовать опыт передовых Советов, решительно бороться с    

консерватизмом, рутинерством, бюрократическими извраще-    

ниями. Должны предприниматься более энергичные меры по    

быстрейшему преодолению психологического барьера у ра-    

ботников, неохотно расстающихся с отжившими методами    

работы, боящихся новизны и ответственности.    

Среди организационных проблем гарантирования конс-    

титуционных норм на одно из первых мест выдвигается    

проблема совершенствования конкретных форм осуществле-    

ния принципа демократического централизма. Решение пос-    

тавленной XXVI съездом КПСС задачи развития инициативы    

и ответственности предполагает более широкое использование    

децентрализованных форм управления.    

Организационные традиции либо стимулируют, либо на    

каком-то этапе начинают тормозить активность правореали-    

зующих субъектов. Так, вряд ли можно признать практику    

правильной, когда сессии даже краевых и областных Сове-    

тов проходят в течение 4-5 часов, в связи с чем не всегда    

обеспечивается должное обсуждение вопросов, принимаются    

формальные решения. В некоторых местных Советах среди    

председателей сессий преобладают различные должностные    

-37-    

лица, что объясняется стремлением Совета избирать предсе-    

дателями депутатов, обладающих опытом руководства собра-    

ниями. Однако такие люди имеются и среди остальных    

групп депутатов - рабочих, колхозников, непосредственно    

занятых в сфере материального производства. (*65).    

Отмечаются в литературе и другие недостатки сессион-    

ной работы Советов: недостаточная критическая проработ-    

ка докладов и проектов решений, подготовленных исполни-    

тельно-распорядительными органами, недостаточный спрос    

с должностных лиц за неисполнение решений Советов, за    

проявления недисциплинированности, разгильдяйства, за    

злоупотребления, невнимательность к людям и т. д. Редки    

случаи, когда Совет на своей сессии наказывает кого-либо     

из подчиненных ему работников: запросы депутатов, как пра-    

вило, не обсуждаются, а решения по ним ограничиваются    

принятием к сведению запроса и ответа на него; доклады на    

сессиях нередко изобилуют общими положениями, безадрес-    

ной критикой, множеством цифр без анализа.    

Обязанность государства, его органов, должностных лиц    

и общественных организаций содействовать реализаций прав    

и свобод граждан является принципом конституционного     

строя, конституционной ответственностыо: <Советское госу-    

дарство, все его органы... обеспечивают охрану ... прав и    

свобод граждан> (ст. 4 Конституция СССР). Социалистичес-    

кое государство во взаимоотношениях с гражданами высту-    

пает гарантом реализации их конституционного статуса. Как    

отмечает Л. Д. Воеводин, гарантии выступают в качестве    

обусловленных социальным типом общества   обязанностей    

государства, его органов создавать и поддерживать условия,    

предоставлять средства, обеспечивающие гражданам фак-    

тическое пользование правами и свободами. (*66). В ст. 131, нап-    

ример, закреплена обязанность Совета Министро,в СССР то    

обеспечению и защите прав и свобод граждан.    

Ответственность государства в конституционных отноше-    

ниях <государство - личность> конкретизируется правовыми    

нормами и соответствующими правовыми отношениями лич-    

ности с определенными государственными органами. <Воз-    

можность конфликтных ситуаций в данных правоотношени-    

ях во многом предопределяет значение гарантий, обеспечи-    

ваемых государством. Ответственность государства ... транс-    

формируется в ответственность... государственного органа>,    

который <разделяет ответственность государства, является не-    

посредственным ее носителем. Следовательно, государство    

ответственно перед личностью как в регулятивных, так и в    

охранительных отношениях>. (*67).    

Механизм <трансформации> ответственности государст-    

-38-    

ва в ответственность органа есть вместе с тем и механизм    

правовой конкретизации. Регулятивные функции Конститу-    

ции, как отмечает В. О. Лучин, <в ряде случаев не сразу    

<выходят> на общественные отношения, а вызывают к    

действию соответствующие соподчиненные нормы, которые    

образуют правообеспечительный механизм реализации Кон-    

ституции>. (*68).    

Организация, организационный режим использования    

прав, свобод, удовлетворения законных интересов, исполне-    

ния конституционного долга граждан связаны с улучшени-    

ем работы государственных органов и общественных орга-    

низаций, преодолением отставания правоприменительной и    

всей организационной деятельности от высоких требований    

обновленного на основе Конституции СССР законодательст-    

ва. Необходимо совершенствовать законодательство, регла-    

ментирующее гарантии взаимоотношений должностных лиц,    

государственных органов, общественных организаций и граж-    

дан. В этих целях положительную роль могло бы сыграть    

принятие закона о статусе служащих государственного ап-    

парата.    

Правообеспечительный механизм гарантирования консти-    

туционных норм зависит прежде всего от классификации и    

особенностей самих этих норм. Несомненно, что их реали-     

зация протекает как в форме конкретных правоотношений,    

так и вне их; концепция общих правоотношений расширяет    

понимание форм существования конституционных норм, так    

как для действия многих норм Конституции характерны об-    

щие правовые состояния. Да и сама концепция общих пра-    

воотношений обязана своим происхождением специфике кон-    

ституционных норм, обусловливающей специфику форм и    

способов их реализации, не укладывающуюся в общетеоре-    

тические представления о <конкретной> правореализации.    

Для этой специфики узки рамки традиционных конструкций    

реализации правовых норм, ибо сами эти конструкции были    

сориентированы на классический цивилистический (в соче-    

тании с деликтным) уровень нормативности, но отнюдь не    

на конституционный. До тех пор пока все общетеоретичес-    

кие представления не будут переосмыслены через призму    

конституционного строя, конституционализма, даже у иссле-    

дователей конституционной материи будут возникать сомне-     

ния в жизнеспособности конституционных концепций. (*69).    

Конституционные нормы очерчивают ответственное сос-    

тояние субъектов. Поэтому повседневное <претерпевание>    

ими позитивной ответственности, повседневная их подотчет-    

ность, подконтрольность, ответственность (<за что...>, <перед    

кем...> и <как...>), повседневная их деятельность во испол-    

нение этой позитивной ответственности куда реальнее <са-    

-39-    

мых реальных> мер ответственности ретроспективной. Ответ-    

ственность на конституционном  уровне предусмотрена не    

только запретами и санкциями, но и регулятивными норма-    

ми. <Ответственность подобного рода (особенно в первом ее    

варианте - ответственное поведение) - несут все субъек-    

ты государственно-правовых отношений>. (*70).    

Отдельные авторы категорически отрицают существова-    

ние позитивной юридической ответственности. (*71).  Однако    

трансформация <механизма воздействия> правовой нормы,    

устанавливающей ответственность, в <механизм реализа-    

ции> (*72) санкции предполагает осмысление процессов взаимо-    

зависимостей позитивной и ретроспективной ответственности    

и, следовательно, исследование факторов, эффективно пре-    

пятствующих подобной нежелательной трансформации. В ли-    

тературе отмечается, что оба вида ответственности неотдели-    

мы друг от друга, что один лишь ретроспективный подход    

не раскрывает объективную необходимость ответственности    

как атрибута укрепления социалистической законности, что    

увлечение исследованием ретроспективного аспекта сужает    

теоретическую сторону вопроса, что без исследования пози-    

тивной ответственности нельзя понять и ответственность <не-    

гативную>. В. И. Ленин употреблял как однопорядковые    

понятия <быть в ответе> и <нести ответственность>, быть    

<ответственным вплоть до расстрела...>. (*73).    

Гарантией, в которой наиболее отчетливо проявляется    

единствю правообеспечительной функции и функции охраны,     

является контроль. <Чем обеспечивается вообще исполнение    

законов? - спрашивал В. И. Ленин. - Во-1-х, надзором и    

наполнением закона. Во-2-х, наказанием за неисполнение    

закона>. (*74). <Проверять людей и проверять фактическое ис-    

полнение дела - в этом, еще раз в этом, только в этом те-    

терь гвоздь всей работы, всей политики>. (*75).    

Никакая организация не эффективна без оптимально    

налаженного контроля. Исходя из теории социального управ-    

ления, это заключительная стадия управленческого цикла.    

И в проблематике правообеспечительных гарантий проблема    

контроля звучит как заключительный аккорд, что отнюдь не    

умаляет значимости контроля для осуществления конститу-    

ционных норм.    

На примере контроля особенно ярко заметна <переклич-    

ка> функций и методов конституционного гарантирования.    

Контроль способствует и правообеспечительной, и стимули-    

рующей, и охранительной функциям гарантирования, ибо    

осуществляется он не только для выявления фактов нару-    

шения правовых норм, но и для упорядочения и оптимизации    

их реализации, не только для выявления виновных, кото-    

рых надо наказать, но и для определения лучших работни-    

-40-    

ков, которых следует .поощрить. Контроль - своеобразный    

<мостик> между позитивной и ретроспективной юридической    

ответственностью.    

-41-