§ 3.    Понятие и структура административного процесса

В юридической литературе сложилось в основном два подхода к определению и пониманию административного процесса: узкий и широкий.

Административный процесс в узком смысле (админи-стративно-юрисдикционный процесс) — это регламентируемая законом деятельность по разрешению споров, возникающих между сторонами административного правоотношения, не находящимися между собой в отношениях служебного подчинения, а также по применению мер административного принуждения84.

Административный процесс в широком смысле — это урегулированный правом порядок рассмотрения индивидуально конкретных дел в сфере исполнительной деятельности органами государственного управления, а в предусмотренных законом случаях и другими, уполномоченными на то органами85. Широкая трактовка административного процесса позволяет включить в его состав помимо админист-ративно-юрисдикционных производств также производства управленческого характера.

Расхождения ученых в понимании административного процесса не могло не сказаться на теоретических разработках вопроса о структуре административного процесса. На данном этапе развития науки административного права и административного законодательства структуру административного процесса можно представить в виде четырех -

84 Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. — М.: Юридическая литература, 1964. — С. 16.

85  Сорокин В.Д. Правовое регулирование: предмет, метод, процесс (макроуровень). — СПб: Юридический центр Пресс, 2003. — С. 175.

113

>>>114>>>

уровневой системы, которая включает в себя: 1) производства; 2) стадии; 3) этапы и 4) действия.

Главным элементом структуры юридического процесса, в том числе и административного процесса, является процессуальное производство. Административное производство — это системное образование, комплекс взаимосвязанных и взаимообусловленных процессуальных действий, которые: во-первых, образуют определенную совокупность процессуальных отношений, отличающихся предметной характеристикой и связанностью с соответствующими материальными правоотношениями; во-вторых, вызывают потребности установления, доказывания, а также обоснования всех обстоятельств, рассматриваемого административного дела; в-третьих, обусловливают необходимость закрепления, официального оформления полученных процессуальных результатов в соответствующих актах и документах.

В зависимости от субъекта ведущего административное производство, их делят на два вида: 1) производства, которые реализуются в судебном порядке86; 2) производства, осуществляемые органами государственной исполнительной власти и иными организациями, предусмотренными действующим законодательством Украины. Второй вид административных производств можно разделить на две группы: 1) юрисдикционные производства (например, производство по делам об административных правонарушениях; производство по жалобам граждан; дисциплинарное производство и др.) и 2) производства управленческого характера (например, регистрационное производство; производство по выдаче разрешений и лицензий; производство по рассмотрению заявлений и предложений граждан и др.).

86 Аверьянов В. считает, что судопроизводство в административных судах (то есть административная юстиция) по своей правовой природе больше относится к отраслям так называемого «судебно-процессуального права» и не имеет ничего общего с предметом административного права кроме используемого термина «административное». Необходимо при этом отметить, что административно-процессуальное право В. Аверьянов рассматривает в качестве института административного права (В. Аве-р'янов. Реформування українського адміністративного права: ґрунтовний привід для теоретичної дискусії // Право України, 2003. — № 5. — С 118).

114

>>>115>>>

Вопрос о перечне производств в юридической литературе решался по-разному. Сторонники узкого понимания административного процесса представляли его структуру перечнем производств по разрешению споров и применению мер принуждения в государственном управлении. Сторонники широкого понимания административного процесса включают в структуру процесса управленческие (положительные) и юрисдикционные производства. Поэтому в юридической литературе встречаются разнообразные точки зрения относительно количества административных производств и критериев их классификации87.

87 В.Д. Сорокин выделяет две группы производств: производство по принятию нормативных управленческих актов и производства по индивидуально-конкретным делам. Во вторую группу В.Д. Сорокин включает несколько видов производств: а) производство по предложениям и заявлениям граждан; б) производство по административно-правовым жалобам и спорам; в) производство по организационным делам в аппарате государственного управления; г) производство по делам о поощрениях в сфере государственного управления; д) производство по делам о применении принудительных мер в сфере государственного управления (Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право. — М.: «Юридическа литература», 1972. — С. 147-163).

O.K. Застрожная, соглашаясь с мнением В.Д. Сорокина о делении административного процесса на две группы: производство по изданию нормативных актов управления и производства по принятию индивидуальных правоприменительных актов, предлагает классифицировать правоприменительные организационные отношения в зависимости от сферы их реализации: внутренней, то есть осуществляемой внутри аппарата управления в целом; и внешней, состоящей из отношений с другими субъектами административно-процессуальных отношений. Отсюда все правоприменительные производства она делит на два вида: 1) административно-процессуальные производства во внутренней сфере управления, к которым, например, относит производство по организационным делам (по комплектованию штатов и т.д.); производство по применению мер поощрения в государственном управлении; производство по применению мер дисциплинарного взыскания к государственным служащим и 2) административно-процессуальные производства во внешней сфере управления — производство по рассмотрению обращений граждан и организаций; производство по рассмотрению жалоб; комплексное производство по применению мер административного принуждения (Застрожная O.K. Советский административный процесс. Учебное пособие. —■ Воронеж, 1985. — С. 47-48).

115

>>>116>>>

Особенность структуры административного процесса по сравнению со структурой гражданского или уголовного

Л.В. Коваль также делит производства административного процесса в зависимости от сферы, на которую распространяется действие соответствующих административно-процессуальных норм, на две группы. Первая — это группа производств, которые реализуют действия разрешительно-регистрационного, контрольно-надзорного характера; предоставляют процедуры разрешения земельных, налоговых и других дел; создают процессуальный режим по решению дел об административных правонарушениях. Другая группа производств — процедуры, которых направлены на реализацию действий по исполнительно-распорядительной деятельности внутри государственных органов (дело-водство, производство по изданию индивидуальных актов управления, по применению дисциплинарных взысканий и др.) (Коваль Л.В. Адміністративне право: Курс лекцій для студентів. — К.: Вен турі, 1996. — С. 146).

Ю.М. Козлов к видам административных производств относит: а) производство по вопросам организации государственного аппарата; б) производство по заявлениям и предложениям граждан; в) производство по жалобам; г) производство по делам о применении принудительных мер (дисциплинарных, материальных или административных); д) производство по делам, связанным с применением материальных норм трудового, финансового, земельного права (Козлов Ю.М. Предмет советского административного права. — М., 1967. — С. 94).

Ю.П. Битяк, В.В. Зуй выделяют следующие виды производств административного процесса: 1) по разработке и принятию нормативных актов; 2) по принятию индивидуальных актов управления; 3) по применению административно-процессуальных мероприятий и мер по пресечению; 4) по делам об административных правонарушениях; 5) по применению дисциплинарных взысканий; 6) регистрационно-разрешительное; 7) надзор-но-контрольное; 8) по обращениям граждан; 10) по земельным, пенсионным, налоговым, бюджетно-финансовым делам; 11) по делам по возмещению материального ущерба и др. (Битяк Ю.П., Зуй В.В. Административное право (Общая часть): Учебное пособие. — X.: «Одиссей», 1999. — С. 166).

Д. Н. Бахрах предлагает рассматривать три вида административных производств: 1) производства административного правотворчества; 2) правонаделительные (оперативно-распорядительные) производства; 3) административно-юрисдикционные производства. Так, к правонаделительным производствам он относит производства: по комплектованию личного состава (призыв на военную службу, прием в вузы и др.); по приватизации государственного и муниципального имущества; поощритель-

116

>>>117>>>

процесса в том, что дать точное количество административных производств не представляется возможным. Поэтому,

ное; распределительное; разрешительное и другие. К админис-тративно-юрисдикционным производствам Д.Н. Бахрах относит производства: по жалобам и заявлениям граждан; по делам об административных правонарушениях; по применению мер административного пресечения (принудительного лечения и др.); дисциплинарное (Бахрах Д.Н. Административное право. Учебник. — М.: Изд. «БЕК», 1996. — С. 154-155).

А.С. Васильев считает, что на основе анализа действующего законодательства к видам производств, которые входят в адми-нистративно-юрисдикционный процесс, можно отнести: производство по делам об административных правонарушениях; дисциплинарное производство; производство по жалобам (Васильев А.С. Административное право Украины. Общая часть. Учебное пособие. — X.: Изд. «Одиссей», 2001. — С. 194).

Наиболее развернутую структуру административного процесса предложил В.К. Колпаков, который классифицировал производства на три вида: нормотворческие, учредительные и правоприменительные (Колпаков В.К. Адміністративне право України: Підручник. — К.: Юринком Інтер, 1999. — С. 328-329). По его мнению, для нормотворческих наиболее характерным является производство по изданию нормативных актов управления. Для учредительных наиболее характерными производствами являются: 1) производства по созданию, реорганизации и ликвидации организационных структур в сфере государственного управления; 2) производства по комплектованию организационных структур в сфере государственного управления персоналом. К правоприменительным производствам В.К. Колпаков относит:

1) производства по применению мер принуждения в государственном управлении:

а) дисциплинарное производство;

б) производства по делам об административных правонарушениях;

в) производства по применению мер материального воздействия.

2) производства по применению мер поощрения и стимулирования в государственном управлении:

а) производства по делам о награждении государственными наградами, отличиями Президента, грамотами и т.д.;

б)  производства по делам о присвоении почетных и иных званий;

в)  производства по делам о премировании;

г)  производства по делам о снятии взысканий и т.д.

3)  производства по реализации гражданами своих прав и обязанностей:

117

>>>118>>>

как уже отмечалось, каждый ученый называет свое количество производств, в зависимости от того или иного критерия классификации.

К административно-юрисдикционным производствам следует отнести:

1) производство по делам об административных правонарушениях;

2) производство по применению мер предупреждения и пресечения;

3) производство по жалобам;

4) дисциплинарное производство.

Производства управленческого (положительного) характера, в зависимости от специфики взаимоотношений органов государственного управления с гражданами и юридическими лицами, подразделяются на шесть видов: 1) пра-вопредоставительные; 2) связанные с обеспечением исполнения гражданами и юридическими лицами своих обязанностей; 3) лицензионно-разрешительные; 4) регистрационные; 5) контрольно-надзорные; 6) государственно-поощрительные88.

а) производства по предложениям, жалобам, заявлениям граждан;

б) производства по получению гражданами дипломов, авторских свидетельств, патентов и т.д.;

в) производства по выполнению гражданами военной обязанности;

г)  производства по выполнению обязанности гражданами иметь паспорт;

д) производства по получению гражданами жилья;

е) производства по реализации гражданами права пользоваться коммунально-бытовыми услугами и т.д.

4)  производства по реализации юридическими лицами своих прав и обязанностей:

а)  производства по легализации юридических лиц;

б)  производства по выделению юридическим лицам кредита;

в)  производства по оформлению и выдаче юридическим лицам лицензий;

г) производства по выделению юридическим лицам земельных участков;

5) производства по осуществлению контроля и надзора (контрольно-надзорное производство и др.).

88 Лазарев И.М. Место административных процедур в системе юридического процесса. // Административное и инфор-

118

>>>119>>>

Правопредоставительные производства регулируют деятельность административных органов в области предоставления гражданам и юридическим лицам субъективных публичных прав или признания за ними определенного правового статуса. К таким производствам можно отнести, например, производство о получении гражданами дипломов, авторских свидетельств, патентов, производство по делам о получении статуса беженца, производство по получению гражданами жилья и др.

К административным производствам, связанным с обеспечением исполнения гражданами своих обязанностей, следует отнести: производство по выполнению гражданами воинской обязанности; производство по выполнению обязанности гражданами иметь паспорт и т.п.

Лицензионно-разрешителъные производства характеризуются тем, что связаны помимо лицензирования и разрешительной деятельности в сфере общественной безопасности так же с экзаменационно-конкурсными и экспертно-удостоверительными процедурами. К таким производствам относятся: производство по выдаче сертификатов; производство по выдаче специальных разрешений, лицензий на осуществление отдельных видов деятельности, производство по выполнению правил разрешительной системы и т.п.

К регистрационным производствам относятся: производство по регистрации актов органов государственной исполнительной власти; производство по регистрации субъектов хозяйственной деятельности; производство по регистрации общественных объединений и др.

Контрольно-надзорные производства охватывают деятельность органов исполнительной власти по контролю за соблюдением гражданами и юридическими лицами требований налогового, таможенного, экологического, антимонопольного и другого законодательства.

Государственно-поощрительные производства связаны с деятельностью государственных органов по поощрению физических и юридических лиц за заслуги перед государством и обществом. К таким производствам относятся: производство по делам о присвоении почетных званий; производство по делам о награждении государственными наградами, отличиями Президента Украины и грамотами; производство о премировании и т.п.

Вторым элементом структуры административного процесса является стадия производства. Стадии следует рас-

119

>>>120>>>

сматривать как совокупность действий, которые различаются: непосредственными целями и задачами; особым кругом участников и спецификой их правового статуса; комплексом процессуальных действий; кругом юридических фактов; правовыми результатами и их процессуальным оформлением.

Д.Н. Бахрах называет общими для административного процесса, а значит и для любого из входящих в него производств такие стадии:

1) анализ ситуации (в разных производствах она может называться по разному: административное расследование; проверка жалобы; обсуждение правового акта и т.д.), в ходе которого собирается, изучается информация о фактическом положении дел, о реальных фактах, о существующих проблемах. Эта информация фиксируется на материальных носителях в виде протоколов, справок, схем, отчетов и кладется в основу управленческих решений;

2) принятие решения (приказа, постановления, инструкции), в котором фиксируется воля субъекта власти. Решение — сознательно-волевой акт выбора одной из существующих возможностей. В нем содержится императивная, новая информация, созданная субъектом власти;

3) исполнение решения. Большое значение имеет материализация предписаний, превращение их в реальные действия, права, отношения, процессы, блага89.

Каждое административное производство специфично в зависимости от целей и задач, которые достигаются и решаются в ходе данного производства, а также круга участников производства. Поэтому процесс выделения в рамках административного производства определенных стадий должен носить объективный характер и не зависеть от субъективного понимания его последовательности. Самостоятельность каждой стадии обусловлена определенными критериями, которые можно разбить на две группы: конститутивные и факультативные90. В качестве конститутивных критериев выступают: конкретные задачи и фун-

мационное право (состояние и перспективы развития). — М.: Академический правовой университет, 2003. — С. 209-211.

89  Бахрах Д.Н. Административное право. Учебник. — М.: Изд. «БЕК», 1996. — С. 155-156.

90  Теория юридического процесса / Под общей ред. В.М. Горшенева, — X., 1985. — С. 128.

120

>>>121>>>

кции, присущие только одной стадии; система юридических фактов, непосредственно обеспечивающих переход из одной стадии в другую; специфичность правового положения участников производства; специфичность совершаемых операций и характер юридических последствий; особенности закрепленных в соответствующем процессуальном акте (документе) конечных материально-правовых результатов. Наряду с этим в каждой отдельной стадии производства могут быть обнаружены факультативные признаки, которые подчеркивают автономность стадий и их специфическое проявление в рамках административного производства. Этот перечень критериев не является исчерпывающим при определении самостоятельных стадий производства, но с их помощью можно установить пределы, границы каждой отдельной стадии административного производства и более правильное их вычленение. Поэтому каждое административное производство характеризуется своим определенным количеством стадий, среди которых можно выделить обязательные и факультативные стадии.

Обязательная стадия производства — это стадия административного производства, прохождение которой является обязательным для достижения целей и задач, поставленных перед производством. Например, в производстве обжалования одной из обязательных стадий всегда выступает стадия рассмотрения и принятия решения по жалобе.

Факультативная стадия производства — это стадия административного производства, прохождение которой не всегда является обязательным для достижения общих целей и задач производства. Например, факультативной стадией в производстве по делам об административных правонарушениях выступает стадия пересмотра постановления (решения) по делу.

Каждая стадия производства состоит из определенного количества этапов. Этапы административного производства — это совокупность действий, преследующих какую-то внутристадийную промежуточную цель. Например, вторая стадия производства по делам об административных правонарушениях — рассмотрение и принятие постановления (решения) по делу — включает в себя такие этапы: подготовка к рассмотрению дела; анализ имеющихся данных; принятие постановления; доведение постановления до сведения правонарушителя и потерпевшего.

121

>>>122>>>