§ 3.    Задачи и принципы производства по делам об административных правонарушениях

Согласно положениям ст. 245 КУоАП задачами производства по делам об административных правонарушениях являются: 1) своевременное, всестороннее, полное и объективное выяснение обстоятельств каждого дела; 2) разрешение его в точном соответствии с законом; 3) обеспечение исполнения вынесенного постановления; 4) выявление причин и условий, способствующих совершению административных правонарушений; 5) предупреждение правонарушений; 6) воспитание граждан в духе соблюдения законов и укрепления законности100.

100 В ст. 241 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях «Задачи производства по делам об административных правонарушениях» не были закреплены такие задачи, как воспитание граждан и предупреждение новых правонарушений, что неоднозначно воспринимается российскими учеными. Например, И.В. Панова считает, что позиция законодателя правильная и является более четкой, так как рассматриваемое административное производство — это, прежде всего, деятельность по разбирательству споров (Панова И.В. Админи-

133

>>>134>>>

В Кодексе Украины об административных правонарушениях отсутствует статья, закрепляющая систему принципов производства по делам об административных правонарушениях101. Это и обусловливает различие точек зрения ученых относительно количества и содержания принципов производства102. Проблема также заключается и в том, что многие выделяемые учеными принципы, непосредственно как принципы в самом КУоАП не определены. То есть анализ целого ряда норм, содержащихся в Кодексе, позволяет выделить такие положения, но принципами их можно назвать только теоретически.

Под принципами производства по делам об административных правонарушениях следует понимать закрепленные в законе господствующие в государстве политические и правовые идеи, основополагающие начала или руководящие идеи, положенные в основу организации и функцио-

стративно-процессуальная деятельность в Российской Федерации. Монография. — Саратов: Приволжское книжное издание, 2001. — С. 325). Напротив, авторы комментария к Кодексу РФ об административных правонарушениях считают, что отсутствие этих задач в статье 24.1 является не совсем правильным и оправданным (Постатейный комментарий к Кодексу РФ об административных правонарушениях. — М.: Бератор-Пресс, 2002. — С. 814).

101 По мнению В.В. Иванова, принятию нового Кодекса Украины об административных проступках должна предшествовать разработка научно обоснованных и четко сформулированных принципов производства, что, к сожалению, не было сделано ни в ныне действующем Кодексе, ни в проекте КУоАП (Иванов В.В. Материально-правовые и процессуальные гарантии законности привлечения к административной ответственности: Монография. — Одесса: Изд. «Астропринт», 2001. — С.109-110).

102 Бахрах Д.Н. Административная ответственность граждан в СССР: Учебное пособие. — Свердловск, 1989. — С. 128-130; Битяк Ю.П., Зуй В.В. Административное право Украины (Общая часть). Учебное пособие. — X.: ООО»Одиссей», 1999. — С. 167; Васильев А.С. Административное право Украины: (Общая часть). Учебное пособие. — X.: Изд. «Одиссей», 2001. — С. 188-193; Иванов В.В. Материально-правовые и процессуальные гарантии законности привлечения к административной ответственности: Монография. — Одесса: Изд. «Астропринт», 2001. — С.110; Колпаков В.К., Кузьменко О.В. Адміністративне право України. Підручник. — К: Юрінком Інтер, 2003. — С. 296; Масленников М.Я. Порядок применения административных взысканий: Учебное пособие. — М.: Изд. «БЕК», 1998. — С. 1-43.

134

>>>135>>>

нирования системы административной юрисдикции и определяющие направленность и структуру этого производства в целом, его форму и содержание.

Наряду с общими принципами, которые присущи всему административному процессу или административно-юрис-дикционному процессу (законности, равенства граждан перед законом, оперативности и т.п.), производству по делам об административных правонарушениях присущи и свои собственные принципы (публичности, диспозитивно-сти, устности, экономичности и т.п.). Также, несмотря на то, что одни и те же принципы характеризуют различные административно-юрисдикционные производства, они по-разному проявляются в этих производствах.

Первостепенное значение для осуществления производства по делам об административных правонарушениях имеет принцип законности, который закреплен в ч. 2 и 3 ст. 7 КУоАП и выражается в том, что применение мер административной ответственности допустимо только на основаниях и в порядке, установленных законом. Это значит, что такие меры могут быть применены только к лицам виновным в совершении административного проступка. При этом административные взыскания (ст. 24 КУоАП) и меры воздействия, применяемые к лицам в возрасте от 16 до 18 лет (ст. 241 КУоАП), могут быть наложены только компетентными органами (должностными лицами), с соблюдением материально-правовых и процессуально-правовых норм.

При этом в строжайшем порядке должен соблюдаться также принцип равенства участников производства перед законом, который определяется конституционным положением о равенстве всех граждан Украины перед законом (ст. 24 Конституции). С этой целью законодательством четко закрепляется правовой статус участников производства по делам об административных правонарушениях, устанавливаются их права и обязанности, определяются формы их участия в производстве с предоставлением возможности заявлять ходатайства, представлять доказательства и требовать их рассмотрения (глава 21 КУоАП). Данный принцип закреплен в ст. 248 КУоАП, где содержится правило, согласно которому дела об административных правонарушениях рассматриваются на началах равенства граждан перед законом независимо от расы, цвета кожи, политических, религиозных и иных убеждений, пола, эт-

135

>>>136>>>

нического и социального происхождения, имущественного положения, места жительства, языка и других обстоятельств.

По существу этим же целям служит и принцип состязательности, согласно которому функция правовой оценки поведения спорящих сторон отделена от функций обвинения и защиты. Все участники разбирательства по делу об административном проступке наделены равными процессуальными правами. А орган административной юрисдикции, рассматривающий конкретное дело, обязан принимать все предусмотренные законом меры к всестороннему, полному и объективному исследованию обстоятельств дела и установлению истины с тем, чтобы вынести законное и обоснованное решение.

Состязательность проявляется в разделении функций защиты и обвинения, которые характеризуют как сторону лица, привлекаемого к административной ответственности, так и сторону потерпевшего103 .

103 Наибольшую выразительность принципа состязательности производству по делам об административных правонаруше-. ниях придает участие в рассмотрении дел прокурора, чьи полномочия определены ст. 250 КУоАП. Согласно п. 9 Переходных положений Конституции Украины и главе 1 раздела III Закона Украины от 05.11.1991г. «О прокуратуре» Генеральный прокурор и подчиненные ему прокуроры продолжают осуществлять надзор за точным и единообразным исполнением действующих на территории Украины законов органами государственной власти и управления, должностными лицами, предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами (Миколенко А.И., Миколенко А.Н. Законы Украины «О прокуратуре», «О милиции», «Об адвокатуре»: Комментарии, издание 2-е, исправ. и перераб. — X.: 000 «Одиссей», 2003. — С. 66). Данная функция будет утрачена прокуратурой с момента введения в действие закона, регулирующего деятельность государственных органов по контролю за соблюдением законов. В связи с этим утратят также юридическую силу ст. 250, а также другие статьи КУоАП, связанные с осуществлением прокуратурой функции надзора за соблюдением и применением законов в порядке производства по делам об административных правонарушениях (статьи 290-293 КУоАП). Так же интересным является тот факт, что в главе 21 КУоАП — «Лица, участвующие в производстве по делам об административных правонарушениях», прокурор в качестве участника производства не указывается, хотя анализ ст. 250 КУоАП дает полное основание включить его в состав участии-

136

>>>137>>>

При вынесении соответствующего решения, орган, рассматривающий дело об административном правонарушении, должен соблюдать принцип охраны интересов государства и личности. Этим принципом должны руководствоваться все органы административной юрисдикции (их должностные лица) при рассмотрении любого индивидуального дела. Вместе с тем этот принцип означает необходимость надлежащего использования своих прав всеми участниками производства по делам об административных правонарушениях. Именно с этой целью действующее законодательство предусматривает возможность оказания гражданам юридической помощи (ст. 271 КУоАП). То есть они могут воспользоваться услугами защитника (адвоката). Кроме этого, органам административной юрисдикции предписывается следить за надлежащим использованием сторонами своих прав и обязанностей с тем, чтобы совершаемые ими действия не могли причинить вреда интересам государства либо непосредственным участникам производства.

В процессе разбирательства конкретного дела орган административной юрисдикции должен стремиться к установлению объективной (материальной) истины по делу. Этот принцип означает, что все дела должны рассматриваться всесторонне и полно на основе сбора, проверки, учета и оценки всех необходимых материалов и доказательств. Так, согласно ст. 251 и ст. 252 Кодекса Украины об административных правонарушениях органы (должностные лица), рассматривающие дело, должны анализировать любые фактические данные, на основе которых в определенном законом порядке устанавливаются наличие или отсутствие административного правонарушения и виновность определенного лица в его совершении. При этом собранные доказательства должны оцениваться органом (должностным лицом), рассматривающим дело по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном и объективном исследовании всех обстоятельств дела в их совокупности, руководствуясь законом и своим правосознанием.

ков производства. Например, российское законодательство об административной ответственности, которое уже имеет много своих особенностей, в главе 25 — «Участники производства по делам об административных правонарушениях, их права и обязанности», — называет в качестве участника производства и прокурора.

137

>>>138>>>

При принятии решений органами (должностными лицами), рассматривающими дела об административных правонарушениях, должен соблюдаться принцип самостоятельности и независимости, который тесно перекликается с принципом установления объективной истины. Данный принцип предполагает, что орган (должностное лицо), осуществляющий административно-юрисдикционную деятельность в рамках производства по делам об административных правонарушениях, принимает решение: во-первых, независимо от внешнего влияния и воздействия органов законодательной и исполнительной государственной власти, местного самоуправления, общественных объединений, отдельных должностных лиц и граждан; во-вторых, независимо от личных нравственно-психологических особенностей (личных убеждений, представлений, мировоззрения и т.п.). Согласно действующему законодательству рассмотрение таких дел является не только правом, но и обязанностью органов административной юрисдикции. То есть орган (должностное лицо) административной юрисдикции не может уклониться от рассмотрения и разрешения дела об административном правонарушении, отнесенного к его компетенции, или переложить эту обязанность на кого-либо иного. Применительно к производству по делам об административных правонарушениях, этот принцип закреплен в ст. 217 КУоАП, которая устанавливает, что дела об административных правонарушениях могут рассматриваться только теми должностными лицами, которые определены законом и в пределах предоставленных им полномочий.

Важное значение для обеспечения демократичности производства по делам об административных правонарушениях имеет принцип гласности (открытости). Принцип гласности предусматривает гарантированное право участников производства беспрепятственно знакомиться со всеми материалами дела и рассматривать эти материалы открыто. Органы и должностные лица, осуществляющие административно-юрисдикционную деятельность, обязаны своевременно уведомить участников этой деятельности о месте и времени рассмотрения дела об административном правонарушении и не отказывать заинтересованным лицам в просьбе присутствовать при рассмотрении этих дел. Кроме того, согласно ст. 249 КУоАП рассмотрение дел об административных правонарушениях может проводиться по месту работы или жительства правонарушителей. А в

138

>>>139>>>

соответствии со ст. 286 КУоАП предусмотрена обязанность органов административной юрисдикции информировать общественность о наложенных административных взысканиях. Таким образом, принцип гласности обеспечивает не только открытость осуществления административно-юрис-дикционной деятельности, но и формирование негативного отношения общественности к правонарушителям и к совершенным ими противоправным деяниям, что имеет важное значение для профилактики правонарушений и укрепления законности и правопорядка.

Большое значение для эффективности производства по делам об административных правонарушениях имеют принципы оперативности и экономичности, которые тесно взаимосвязаны между собой и дополняют друг друга.

Принцип оперативности заключается в кратких сроках привлечения виновных к административной ответственности, например, в сравнении с уголовной и гражданско-правовой ответственностью.

Нормы действующего законодательства, регулирующего порядок привлечения виновных лиц к административной ответственности, непосредственно не закрепляют принцип оперативности, однако о наличии такого принципа можно говорить проанализировав положения КУоАП.

Сроки давности привлечения к административной ответственности (ст. 38 КУоАП), сроки рассмотрения дел об административных правонарушениях (ст. 277 КУоАП), сроки обжалования решений (постановлений) по административным делам (ст. 289 КУоАП), давность исполнения постановлений о наложении административных взысканий (ст. 303 КУоАП) предусмотрены с учетом принципа оперативности производства по делам об административных правонарушениях. То есть момент совершения административного проступка и момент непосредственного исполнения постановления (решения) по делу разделяет небольшой временной отрезок104.

104 К сожалению, действующее законодательство об административной ответственности не предусматривает сроки административного расследования. Это приводит к тому, что орган, компетентный рассматривать дела об административных правонарушениях, иногда получает материалы дела уже с нарушением сроков давности привлечения к административной ответственности.

139

>>>140>>>

Принцип экономичности характеризуется упрощенностью процессуальных действий и незначительными материальными затратами на их осуществление. Например, принцип экономичности, как и принцип оперативности, получили свое проявление в ст. 258 КУоАП, ч. 3 ст. 306 КУоАП, ч. 3 с. 307 КУоАП и ст. 309 КУоАП, где предусматривается возможность упрощенного производства по делам об административных правонарушениях, когда все стадии (административное расследование, рассмотрение и принятие постановления (решения) по делу, исполнение постановления о наложении административного взыскания) объединяются в одну и виновное лицо на месте совершения административного проступка привлекается к ответственности.

Принцип национального языка непосредственно не закреплен Кодексом Украины об административных правонарушениях. Однако о его существовании можно судить исходя из анализа ст. 268 и 274 КУоАП и Закона Украины от 28.10.89г. «О языках».

Производство по делам об административных правонарушениях ведется на национальном языке, что обусловлено многонациональным составом населения Украины. Этот принцип в настоящее время закреплен законодательно в ст. 3 Закона Украины «О языках», где указывается, что в работе государственных и общественных органов, предприятий, учреждений, организаций, размещенных в местах проживания большинства граждан другой национальности, наряду с украинским языком может использоваться и язык данной национальности или язык, используемый всем населением.

Если же лицо, которое привлекается к административной ответственности, не владеет языком, на котором ведется производство, оно может изъясняться на родном языке и пользоваться услугами переводчика (ст. 19 Закона «О языках»). Это право закреплено также в ст. 268 КУоАП, где предусматриваются права лица, привлекаемого к административной ответственности. Порядок реализации этого права регламентируется ст. 274 КУоАП, предусматривающей, что орган (должностное лицо), в производстве которого находится дело, назначает такого переводчика. При этом переводчик обязан явиться по вызову органа административной юрисдикции и сделать полно и точно поручаемый ему перевод.

140

>>>141>>>

Принцип публичности производства по делам об административных правонарушениях находит свое проявление в том, что оно осуществляется от имени государства и органами (должностными лицами), уполномоченными на это государством.

Принцип диспозитивности заключается в том, что участники производства по делам об административных правонарушениях могут согласно действующему законодательству по своему усмотрению распорядиться своими процессуальными правами. Например, лицо, привлекаемое к административной ответственности, имеет право присутствовать при рассмотрении дела, так как согласно действующему законодательству присутствие лица, привлекаемого к административной ответственности, является не всегда обязательным.

Принцип устности производства по делам об административных правонарушениях заключается в том, что дела по существу рассматриваются на заседании компетентного органа с заслушиванием лиц, участвующих в рассмотрении. Так последние вправе излагать свои объяснения в устной форме, вопросы всем участникам процесса задаются устно и т.п.

Перечисленные принципы производства по делам об административных правонарушениях не являются исчерпывающими. Многие ученые, наряду с указанными, выделяют и другие принципы производства.105