2. Понятие и структура административной ответственности

В развитии института административной ответственности можно четко обозначить два периода: 1) до принятия Основ законодательства Союза ССР и союзных реолублчк об административных правонарушениях 1980 г. и 2) поелг принятия названных Основ, а затем и соответствующих кодексов союзных республик в 1984—1985 гг.

С точки зрения правового регулирования отношений по административной ответственности первый период характеризуется прежде всего множественностью нормативных правовых актов, регулирующих эти отношения, и как следствие этого —■ противоречивостью, значительными расхождениями в квалификации однородных правонарушений в союзных республиках, разнобоем в санкциях. Единого общегосударственного руководящего правового начала в борьбе с административными правонарушениями не было, и не случайно практика пыталась придать такое качество Указу Президиума Верховного Совета СССР от 21 июня 1961 г. «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке»25. Процессуальная стцрона    применения

25 См.: Ведомости Верховного Совета СССР. 1961. .Ys 35. Ст. 368.

административных мер в связи с административными правонарушениями оставалась во многом мало разработанной. Такое состояние правовых норм об административной ответственности на общем фоне быстрого обновления и развития законодательства о борьбе с другими видами правонарушений и в других областях правового регулирования вызывало беспокойство и породило громадное число предложений по поправлению положения.

В этих условиях административно-правовая наука основные усилия натравила на разработку самой концепции административной ответственности, уяснение соотношения ее с проблемой административного принуждения в целом как вида государственного принуждения. Ученые выдвигали многочисленные предложения по разработке законодательства в дайной области.

Наука сделала качественный скачок в ра^зработке проблемы административной ответственности и подвела теоретическую базу под Основы и республиканские кодексы oi6 административных правонарушениях. Это видно хотя бы из того, что в учебнике по административному праву 1954 г. административное принуждение определялось как «непосредственное применение уполномоченными органами государственного управления соответствующих принудительных мер без обращения в суд...» 26. Теперь такое определение кажется весьма далеким от истинного содержания понятия и административного принуждения, и административной ответственности. В то же время эти понятия вообще не различались.

Начало «большой» литературе по рассматриваемой проблеме было положено в 60-х годах27. Затем были опубликованы крупные монографические работы, основанные на защищенных докторских диссертациях28. Заметный след оставили отдельные статьи 29. Монографии Н. Г.    Салищевой по

26   Власов В. А, Студеникин С. С.  Советское административное право. М., 1954. С. 152.

27   См.:   Лунев  А.   Е.   Административная   ответственность   в   СССР. М, 1963.

28   См.:  Б ах pax Д. Н. Советское законодательство  об административной  ответственности.   Пермь,   1969;  Галаган  И.  А.  Административная  ответственность  в  СССР.  Воронеж,    1970;  Еропкин  М.  И.,  Попов Л. Л. Административно-правовая охрана общественного порядка. Л, 1973;  Веремеенко  И.  И.    Административно-правовые    санкции.    М., 1975; и др.

29   См., например: Студеникина М. С. Соотношение административного принуждения и административной ответственности//Сов. гос-во и право. 1968. № 10.

проблемам административного производства, а затем и В. Д. Сорокина заполнили давно существовавший пробел о порядке рассмотрения я разрешения общеуправлеичесних дел и о правонарушениях30. Много ценных положений и предложений было высказано в учебниках, статьях, сбор-нинах и т. д.

Таким образом, ко времени принятия Основ 1980 года теория административного права фундаментально (а по многим вопросам—-детально) разработала все основные стороны проблемы административного принуждения и ответственности в условиях социалистического общества. Это значительно облегчило разработку как Основ, так и кодексов об административных правонарушениях. Более того, общий характер названных законов, их структура, комплекс мер административного принуждения и административной ответственности, полнота и четкость процедурной части дают полное основание утверждать, что именно науке административного права принадлежит главная, решающая роль в разработке Основ и кодексов об административных правонарушениях, в том высоком научном уровне, который отличает эти законы *1.

Проблеме правовой ответственности в литературе уделено первостепенное внимание, в течение многих лет она привлекала и будет привлекать внимание ученых-правоведов. Не приводя все имеющиеся по этой проблеме точки зрения, отметим два важных момента в развитии теории ответственности, появившиеся в последние годы.

Это, во-первых, конституционная формула «ответственность за порученное дело» (ст. 3 Конституции СССР), которая говорит не только и не столько о юридической ответственности, сколько об ответственности, получившей в литературе название «позитивной». И хотя теория позитивной ответственности (которую разделяет и автор настоящего раздела) встретила немало опровержений, все же она завоевала значительную популярность и находит все большее подтверждение в жизни (например, введение в соответствии с решениями XXVII съезда   КПСС   обязательной   аттестации

" См: Салищсва Н. Г. Административный процесс в СССР. М., 1964, Сорокин В. Д. Административно-процессуальное право. М., 1972.

11 Отсюда следует и другой вывод, морального порядка: теперь нельзя ставить в вину тому или иному исследователю то обстоятельство, что его прежняя точка зрения расходится с настоящей, закрепленной в Основах и кодексах. Не надо забывать, что тогда шел поиск, множество точек зрения для того периода было положительным моментом, поскольку позволяло обсуждать проблему всесторонне.

для всех руководящих раронников вполне допустимо оценивать как наиболее твердую и повсеместную форму позитивной ответственности).

Во-вторых, господствовавшая долгие годы теория о четырех «идах юридической ответственности (дисциплинарной, административной, уголовной, материальной) теперь также поколеблена. Высказываются соображения о наличии кроме юридической еще и социальной, и организационной ответственности 32, есть попытки в рамиах правовой ответственности выделить виды ответственности по объектам (земельная, водная и т. д.).

Вместе с тем общие основы теории юридической ответственности остались неколебимыми, и именно на них построена административная ответственность в Основах и кодексах Об административных правонарушениях.

Переходя к понятию административной ответственности, следует отметить, что, с одной стороны, в Основах и кодексах не закрепляется именно это понятие, хотя оно и применяется. С другой стороны, смысл понятия административной ответственности усматривается в нормах и Основ, и кодексов столь четко, что не было никакой необходимости давать такое понятие.

Понятие административной ответственности, заключая в себе элементы более широкого понятия — юридической ответственности, сохраняет все признаки последней, главные из которых составляют противоправность, наличие субъекта, санкция и др. Все эти признаки ответственности повторяются в каждом ее виде, во при этом имеют свои особенности и в основаниях, и в субъектах .и т. д., что в конечном счете я отличает один вид ответственности от другого. Вместе с тем некоторые элементы ответственности совпадают во всех ее видах. Например, в качестве субъекта гражданин проходит во всех видах ответственности, общим элементом выступает также условие ответственности, то есть вина (умысел и неосторожность). Значит, один вид ответственности отличается от другого не по всем элементам, а лишь по некоторым. Исходя из такой общности и различия видов ответственности, Основы и кодексы об административных правонарушениях и берут за основу понятия административной ответственности те два признака, которые отличают ее от других видов ответственности. Это фактическое основание админист-

32 См.: Сов. гос-ао я право. 1981. № 12. С. 25.

ративной ответственности — административный проступок и мера ответственности — административное взыскание.

Эти два элемента и оказываются ключевыми, определяющими в конструкции понятия административной ответственности по Основам и кодексам об административных правонарушениях. Логика здесь следующая: а) отправным моментом служит общее понятие юридической ответственности; б) в Ос-новаж и кодексах названы и охарактеризованы все структурные элементы административной ответственности (основания, субъекты, условия и т. д.); в) из всех этих элементов лишь два имеют совершенно особый характер (основания и меры ответственности), что и позволяет считать их критериями сущности и особенностей административной ответственности.

Структура юридической ответственности включает ее составные части, элементы, причем при отсутствии хотя бы одного из них ответственность не наступает. Структура административной ответственности также четко отражена и закреплена в Основах и кодексах об административных правонарушениях. С учетом научных категорий в рассматриваемой области в структуре административной ответственности можно выделить: 1) основания административной ответственности; 2) ее субъекты; 3) ее условия; 4) меру административной ответственности (взыскание); 5) процедуру административной ответственности (производство).

Все названные элементы в указанной последовательности определены и юридически охарактеризованы в главном в , Основах и в деталях—в кодексах об административных пра-' вонарушениях) Однако первый и третий элементы в данном случае названы не так, как в законе, а применяемой в науке и носящей более обобщенный характер терминологией (поскольку, например, в первом элементе речь идет о двух основаниях, а не об одном).

В течение многих лет под основанием юридической ответственности понимали правонарушение — дисциплинарный, административный проступок и т. д. Утверждение строгой законности во всех сферах государственной и общественной жизни, постоянная забота партии и государства о дальнейшем укреплении организованности, порядка и дисциплины побудили к пересмотру традиционного положения. В качестве основания привлечения к ответственности было выдвинуто два элемента — закон и правонарушение. Первое основание следует называть юридическим, второе—фактическим, 28

хотя оно также имеет юридическое значение как юридический факт.

Первое основание выступает в виде Основ и кодексов об административных правонарушениях. В кодексах дан исчерпывающий перечень норм, предусматривающих привлечение к административной ответственности за соответствующие правонарушения. Этот перечень расширительному толкованию не подлежит, он может быть дополнен лишь высшими органами государственной власти Союза ССР или союзных республик. Право принятия решений об административной ответственности предоставлено согласно ст. 3 Основ местным Советам или их исполкомам по вопросам, точно определенным республиканскими кодексами. Например, в ст. 6 Кодекса РСФСР определено, что местные Советы всех звеньев, кроме низового звена—поселковых и сельских Советов (но включая районные Советы в городах с районным делением, чего не было в прежнем законодательстве), вправе принимать решения, предусматривающие за их нарушение административную ответственность, по вопросам, которые имеют чисто местное или еще и временное значение (отношения охраны общественного порядка, не урегулированные кодексом, или борьба со стихийными бедствиями и эпидемиями). Кроме того, они вправе устанавливать некоторые правила, за нарушения которых наступает ответственность по статьям КоАП.

Стратегический курс на ускорение социально-экономического развития страны и перестройку требует повышения организованности, дисциплины и ответственности во всех сферах жизни общества, что вынуждает вносить существенные изменения и дополнения в недавно принятые кодексы об административных правонарушениях. Причем идут они от союзных актов. Задача состоит в том, чтобы эти изменения и дополнения своевременно вносить и доводить в целом виде (то есть в форме нового издания) до граждан и правоприменительных органов.

Второе основание административной ответственности — правонарушение, точнее —■ административное правонарушение или административный проступок. Определение административного проступка дано в ст. 7 Основ и без изменений повторено в кодексах союзных республик. Понятие административного проступка вобрало в себя достижения науки, правотворческий и практический опыт, дано с учетом современного уровня социалистического строительства в

Нашей стране, вследствие чего содержит ряд принципиально новых признаков.

Прежде всего закон называет пять социальных объектов, посягательство на которые, в сочетании с другими признаками, составляет административный проступок. Это — государственный порядок, порядок управления, общественный порядок, социалистическая собственность, пр>ава и свободы граждан. Категории порядка трех видов были известны науке и практике и ранее, но в таком комплексном виде они приведены в законодательстве впервые. Причем, если категории «общественный порядок» и «порядок управления» применялись во многих законах и давно, то категория «государственный порядок» в законодательстве об административных правонарушениях применена впервые. Более того, в юридической науке еще нет определения государственного порядка, хотя еще Конституция 1936 года говорила о нем. Два других объекта дополнительных комментариев не требуют.

Следующий признак административного правонарушения относится к области уровня, степени его общественной опасности или наличию (отсутствию) таковой. До принятия Основ этот вопрос весьма живо обсуждался в литературе. Высказывались мнения троякого рода: административный проступок общественно опасен; административный проступок не относится к общественно опасным, хотя он и противоправен; одни административные простушки общественно опасны, другие — нет. Как же поступил закон?

Основы и кодексы признали административный проступок противоправным, но не общественно опасным, оставляя признак общественной опасности лишь за преступлениями. Очевидно, в условиях нашего времени такое решение проблемы наиболее целесообразно. Нельзя не отметить, что и после вступления в действие нового законодательства в литературе время от времени появляется мнение об общественной опасности административных проступков. Вряд ли это следует приветствовать, поскольку Основы и кодексы только вступили в действие.

Второй структурный элемент административной ответственности— ее субъекты. Эта проблема до принятия Основ и кодексов об административных правонарушениях занимала значительное место в трудах ученых, особенно такие ее аспекты, как ответственность должностных лиц, специальных субъектов (военнослужащих, например), а также организаций (именуемых обычно юридическими лицами). В решении

данной проблемы также было немало различных точек зрения и предложений.

Основы и кодексы об административных правонарушениях эту проблему решили с учетам предложенных наукой позиций, внеся в нее ряд существенных новаций, соответствующих курсу на укрепление порядка, дисциплины и ответственности. Они называют две группы субъектов административной ответственности—лица и должностные лица. При этом если последние не включают каких-либо более мелких групп, то первая группа—лица—понятие не видовое, а родовое, включающее лиц ряда групп. Это — граждане СССР, иностранные граждане, лица без гражданства.

Различия между ними в административно-правовом статусе в области административной ответственности состоят в том, что на две последние группы этот статус в полном объеме не распространяется: иностранные граждане из числа тех, кто обладает правам экстерриториальности, и лица без гражданства не несут ответственности, например, за нарушение законодательства о всеобщей воинской обязанности, поскольку на них оно не распространяется.

Среди лиц—-советских граждан необходимо выделить особых субъектов — военнослужащих и служащих ряда других отраслей,} отвечающих по Уставам о дисциплине. Основы и кодексы внесли в нормы о1б ответственности этих граждан принципиальные изменения. Если ранее за административные проступки они отвечали в дисциплинарном порядке— несли дисциплинарную, служебную ответственность, то теперь установлена общая ответственность для всех граждан —• административная по четырем видам правонарушений (правил дорожного движения, охоты, рыболовства и охраны рыбных запасов, таможенных правил и за контрабанду), то есть практически по большинству видов правонарушений. За все иные административные правонарушения военнослужащие несут ответственность в прежнем порядке—дисциплинарную. Подобным образом решен вопрос и о других лицах, несущих дисциплинарную ответственность по уставам.

Другая группа особых субъектов — это несовершеннолетние в возрасте от 16 до 18 лет. Закон установил принципиальное правило об ответственности за административные правонарушения с 16-летнего возраста. Это тоже новое положение в том смысле, что норма определяется как общее правило. Но в законе закреплен и ряд исключений, суть которых состоит в том, что к лицам в возрасте от 16 до 18 лет не могут быть применены некоторые санкции, например, ад-

ммнистративдый арест. Республиканские кодексы подробно регламентируют эту сторону ответственности несовершеннолетних  (ст. 14 КоАП РСФСР, ст. 13 КоАП УССР).

Вторая группа субъектов—должностные лица. Основы и кодексы впервые дали четкую формулу самого института административной ответственности должностных лиц, определили его содержание и границы. Здесь четко указано, кто признается должностным лицом: те лица, в служебную обязанность которых входит обеспечение выполнения правил охраны порядка управления, государственного и общественного порядка, прввлл охраны природы, здоровья населения и других. Следовательно, закюн к должностным лицам относит тех служащих, которые заняты ррганизацней, управлением, то есть обеспечением той или иной деятельности. Иначе говоря, сохранено общепринятое в административном праве понятие должностного лица. Учитывая особенности характера и масштаба деятельности должностных лиц (более широкие последствия административного проступка), закон определил более высокую их ответственность. Однако те же особенности деятельности должностных лиц продиктовали применение к ним ограниченного числа санкций — предупреждения и штрафа.

Основы и кодексы не включили в круг субъектов административной ответственности организации.

В структуре административной ответственности обязательным элементом (как и в других видах ответственности) служит условие привлечения к ответственности, то есть виновное (умышленное или неосторожное) действие либо бездействие. Такая формула закона раскрывает в сущности все содержание этого элемента. Вина, указывает закон, может быть умышленной или неосторожной. Кодексы предусматривают свыше 150 составов административных правонарушений, среди которых есть только умышленные (мелкое хулиганство, мелкие хищения, мелкая спекуляция и др.), и умышленные и неосторожные (нарушение правил дорожного движения, многих правил безопасности, причинение вреда и др.). Практика богата многочисленными примерами и того и другого варианта виновности правонарушителя. Статьи закона четко определяют и разграничивают два вида внешнего проявления правонарушения—действия или бездействия. Мелкое хулиганство, мелкая спекуляция и т. п. — действия; непринятие мер по охране объектов природы, по обеспечению мер безопасности и т. д.— виды бездействия.

Следующий структурный элемент    административной ответственности — мера административной ответственности, или, как часто говорят, санкция (хотя в законе такого термина нет).

Общепринято, что понятие административного принуждения шире понятия административной ответственности. Из этого находят Основы и кодексы об административных правонарушениях. Меры административного принуждения (санкции) включают не только меры административной ответственности, но и другие меры принуждения — административное задержание, личный досмотр, досмотр вещей, изъятие вещей и документов (ст. 33 Основ, ст. 234 КоАП РСФСР), а также возложение обязанности возместить причиненный ущерб. Все они представляют собой по сути меры обеспечения привлечения виновных к административной ответственности, направлены, как гласит закон, на пресечение административных правонарушений, обеспечение правильного и своевременного рассмотрения дел. Такая мера, как досмотр, играет большую предупредительную, профилактическую роль.

Таким образом, меры или санкции, входящие в структуру административной ответственности, составляют лишь часть мер административного принуждения. Эти меры определены в Основах (ст. 12) и точно воспроизведены в кодексах (ст. 24 КоАП РСФСР, ст. 24 КоАП УССР, ст. 21 КоАП ЛитССР). Установлены 7 мер: предупреждение, штраф, возмездное изъятие предмета, явившегося орудием совершения или непосредственным объектам административного правонарушения, конфискация предмета, явившегося орудием совершения или непосредственным объектом административного правонарушения, лишение специального права, исправительные работы, административный арест.

Система мер административной ответственности действовала, по текущему законодательству, и до Основ, но последние внесли существенные уточнения в основания применения и содержание мер.

Новое законодательство об административной ответственности возродило, далее, принцип замены одних взысканий другими. Законодательство 30-х гадов предусматривало такую замену: 100 pyi6. штрафа при необходимости заменялись месяцам исправительных работ. Законодательство 1961— 1962 гг. от замены санкций отказалось. Теперь республиканские кодексы (ст. 302 КоАП РСФСР, ст. 325 КоАП УССР, ст. 335 КоАП ЛитССР) восстановили принцип замены административных взысканий. Определено, что в случае уклонения лица от отбывания исправительных работ, примененных

за совершение мелкого хулиганства, постановлением народного суда (судьи) неотбытый срок исправительных работ может быть заменен штрафам от 10 до 50 рублей или административным арестом из расчета один день ареста за три дня исправительных работ, но не более чем на 15 суток. Возможность такой замены вызвана многочисленными случаями уклонения от .исправительных работ (лиц не работающих, часто меняющих место работы и т. л.).

Последний структурный элемент административной ответственности— процедура ее применения, практической реализации. В 70-е годы наука административного права особое внимание уделяла проблемам административного процесса и административно-процессуального права. После .названной выше монографии Н. Г. Салищёвой появились другие работы 33, так что законодатель имел широкую возможность ■выбрать наиболее обоснованную позицию. Позиция эта состоит в там, что в рамках административного процесса существует ряд производств, по категориям дел (объектов) и среди них — производство по делам об административных правонарушениях. Под таким названием в Основы и кодексы включены специальные большие разделы о порядке рассмотрения дел и исполнения принятых постановлений об административной ответственности.

Можно выделить следующие основные новые положения и качественные факторы в административном производстве, закрепленные в Основах и кодексах.

Это прежде всего полнота и четкость процедурных положений, обеспечивающих рассмотрение дел о правонарушениях в короткие сроки, оперативно и при максимальной экономии сил и средств. Имеются в виду сроки возбуждения дела, рассмотрения, обжалования, исполнения, меры административного принуждения предупредительного и пресекатель-ного характера (досмотры, административное задержание и др.), установленные формы и содержание документов, права « обязанности участников производства, возможность участия защитника и эксперта и т. д. Большая длительность по сравнению с ранее установленными сроков привлечения к ответственности (2 месяца вместо одного со дня совершения проступка, рассмотрения дела в течение 15 дней вместо 10)

33 См.: Сорокин В. Д. Административно-процессуальное право. М., 1972; Додин Е. В. Доказательства в административном процессе. М.,  1973; и др.

также способствует более полному и тщательному рассмотрению дела.

Закон четко определил как отраслевую, так и территориальную подведомственность в рассмотрении дел. Известно, что в период перед принятием Основ и кодексов выдвигались предложения о сосредоточении дел об административных проступках в одном органе — административной комиссии. Их предлагалось даже переименовать в административные суды. Такие предложения, однако, не получили одобрения в силу их нереальности. Осуществлению такого варианта препятствовало огромное число административных проступков и их разнообразие, требующее наличия специальных знаний у лиц контролыно-мадзорных органов. Поручить рассмотрение дел одному органу, некомпетентному в общем з»а-чании этого понятия, было невозможно. Поэтому закон пошел по пути разделения дел по различным отраслевым органам, назвав (в КоАП РСФСР) 29 таких органов. Следует, правда, отметить, что административным комиссиям поручено рассматривать более половины, а милиции — около трети дел (по видам правонарушений).

По территориальной подведомственности закон установил три варианта рассмотрения дел: 1) по месту совершения правонарушения (общее правило), 2) по месту жительства (административные комиссии), 3) по месту нахождения органа, рассматривающего делю (транспортные органы). Такой порядок также способствует оперативности рассмотрения дел об административных правонарушениях.